這是2001年的一篇文章，我們可以回頭來看，看那個時代的歷史，這樣可以更宏觀的瞭解我們所處的時代和感受社會的進步！如今的上海有1.3萬個小區、9100個業主大會，業委會已經呈蓬勃發展之勢。
回顧歷史，讓我們可以更宏觀的看待問題
引言：在2003年，我國第一部物業管理行政法規——《物業管理條例》頒佈之前，地方已在物管工作方面進行了不少探索，而上海，就是這走在改革前列的其中一員。當時在上海城區已經誕生了“業委會”，但全稱為“業主管理委員會”，還不是現在的“業主委員會”，比後者多了“管理”二字。
那麼上世紀的上海舊有物管制度如何，改革動力源自何處？業主管理委員會是怎麼樣的，和其他組織的關係如何，有哪些相似 的問題？接下來，從學者的研究中回顧一番業委會前身的發展歷程，幫助我們理解上海地區乃至全國的業委會，這一新事物的成長過程。
業委會的全稱是“業主管理委員會” 。上海城區的業委會是在上海市推行住房制度改革, 以及逐步建立居住物業管理體制的進程中形成和發展起來的。本文擬對這一住房物業管理新主體———業委會形成的背景以及發展作一簡要的梳理。
一、20世紀80 年代及以前上海住宅權屬和管理基本狀況
改革開放之前, 上海這個老牌國際大都市存在著一個引人注目的焦點問題, 那就是城市居民的住房極為緊缺。那時, 常常聽到有人調侃上海人:呵!吃喝拉撒都在一個屋裡!根據《上海開放二十年專題七:上海住房制度改革》一文所提供的資料顯示,在改革開放前的近30 年間, 上海住宅面積只增長了0 .8 倍, 而城市居民人口增長了一倍以上。改革開放初期, 隨著知青與支內人員的回滬, 大量返城人口的增加, 上海的居住問題愈加突出。為了緩解日益嚴峻的住房壓力, 1980 年春, 上海市委、市政府召開上海住房建設工作會議, 提出“國家統建與企業自建相結合” 的方針, 加快住房建設。自此, 國家直接投資興建的公房(又稱“直管房”), 與各國營企事業單位投資興建的住房(又稱“系統公房”)的建設同步進行,二者的發展進入了高速增長期。
這段時期, 上海城區的住房按其產權的性質分為兩大類:一類是私房, 一類是公房。私房產權屬於房主私人所有, 房屋的保養和維修由房主自行承擔。公房又分為直管公房和系統公房。無論是直管公房還是系統公房,公房居住人都只有使用權,或者說承租權, 而無房屋產權。住房只是國家(單位)分配給使用人的一份福利。此外, 其物業管理的內容均十分單一, 即按照國家統一標準收取房租,由各房管所對轄區內的住房進行維修保養。這一階段中,住房的保安、保潔與保綠等項目的服務都由政府各職能部門無償提供,物業管理的模式普遍一致,居民對居住環境以及住房物業管理的一些個性化要求也很難得到滿足。另外, 房管所收取的公房租金也遠不能維持管理、保養和維修的支出,維修難以及工作人員態度差等問題極為突出,房管所也因此得了“房老虎”的諢名。
總之, 這一時期, 無論是住宅權屬還是物業管理, 基本上是以政府為第一主體。而80 年代開始推行的住房制度改革, 為上海房屋所有權以及物業管理新主體的孕育奠定了基礎。
二、20 世紀90 年代以來上海住宅權屬和物業管理的變化
20 世紀90 年代以前, 上海城市住房建設的投資主體依然是政府,只不過在80 年代以後, 投資主體從單一的國家直接投資, 轉變為國家直接投資和各國有企事業單位共同出資或單獨投資相結合的模式。這種狀況一直到20 世紀90 年代初期才有所改變, 上海的住房建設由完全的政府(單位)行為轉向市場行為, 住房建設的投資主體出現了新的成份即個人直接投資, 且個人(直接投資)逐漸呈現出向第一主體發展的趨勢。這一轉變揭開了住房私有化、商品化的序幕, 其標誌是1991 年2 月8 日, 上海市九屆人大常委會第二十四次會議通過的《上海市住房制度改革實施方案》。該方案提出國家、集體和個人三結合建設住宅的機制,並逐步推進住宅商品化。
1994 年5 月, 上海市頒佈了《關於出售公有住房的暫行辦法》。該辦法的適用範圍是成套獨用的公房, 又稱可售公房。出售的原則是:購買自願、產權歸己、維修自理。這是上海市通過對公有住房一定的價格設計逐步將其轉化為職工私房的努力的開端。此類私有居住物業在房管部門統計上的一個新名詞是:售後(公)房。售後房當然是居民的私有房產, 但因其不是按市場價格與市場交換的原則,而是按政府確定的價格設計形成的, 所以與商品房在歸類統計、物業管理收費標準等方面都是有區別的。值得一提的是, 這類均屬私有產權的售後房與商品房, 由於在一開始歸類和管理的制度設計上的不合理, 比如在物業管理收費等方面制定的標準不同, 給日後的管理造成了隱患, 尤其是當多種權屬不同, 收費標準不一的住宅共存於一個物業管理區域內時, 這個問題就更為突出。因此, 如何決策,使權屬一致的住宅按同樣的管理標準進行收費也是一個亟待解決的課題。
至此, 上海住房產權多元化的格局基本形成根據上海市房地產管理局統計處的統計資料顯示:1995 年以後, 售後房與商品房的數量急劇增加。然而, 上海居住物業總量的擴張、產權形式的多元化,使原先居住物業管理體制中存在的隱患進一步暴露, 同時,新情況、新問題大量湧現,所有這一切都需要改革原有的物業管理體制,使之規範化、制度化。在這種要求的催生下, 《上海市居住物業管理條例》(以下簡稱《條例》)應運出臺。
《條例》由上海市十屆人大常委會第三十六次會議(1997 年5 月28 日)通過, 並於1997 年7 月1日開始實施。其核心內容是建立上海居住物業管理新體制, 實行業主自治管理、物業服務企業專業化管理、房管辦行政管理以及街道條塊的社區協調管理“四結合” 的新型物業管理體制。從根本上說, 物業管理的方式是由物業產權的性質所決定的。也就是說,不同權屬的住宅物業, 應當建立不同的物業管理模式, 用同一種模式管理千差萬別的物業往往會出現削足適履的窘況。而對居住環境的不同需求, 以及不同管理模式的選擇, 則是房屋所有者的一種自主權力。在住宅物業的管理上, 最能體現業主行使管理自主權的無疑就是這種新興組織———業委會。業委會就是在這樣的背景中孕育而生。
三、業委會的發展以及與相關組織的關係
上海最早的業委會成立於20 世紀90 年代初期, 但是, 一直到1997 年7 月1 日, 《條例》正式頒佈實施, 才為業委會的建立與小區物業的自治管理提供了法律依據和保障。同時, 在上海市房產管理局以及各區及其下屬街道機構的積極推動下, 業委會的建設進入了法制化、規範化和普及化的重要時期。根據上海房地產管理局的統計資料, 截止1999年8 月, 上海城區內符合《條例》的有關規定而應當成立業委會的小區為3822 個, 其中, 已經成立的有2603 個, 佔68 %。該項調查統計對業委會的運作狀況作出評估:總的看來, 已經成立的業委會中, 能夠按照《條例》和業委會章程正常運作的有907 家, 佔總數的35 %;能夠持久運作的1621 家, 佔62 %;不能正常開展工作的75 家,佔總數的3 %。
以上數據表明, 進入20 世紀90 年代, 上海地區住宅的物業管理體制有了創新。隨著住宅的進一步私有化, 物業管理的新主體已經出現,居民的自主管理意識逐漸增強。
按照《條例》規定, 業委會是“在物業管理區域內代表全體業主對物業實施自治管理的組織”。這一規定, 確立了業委會的性質及其在居住物業體制中的主體地位。同時, 《條例》對業委會在整個物業管理區域中, 與其他組織之間的關係也一併作了規定:
1 .與物業公司的關係。《條例》規定, 業委會有權“選聘或解聘物業管理企業, 與物業管理企業訂立、變更或解除物業管理服務合同” 。可見, 業委會與物業公司之間是僱傭關係。業委會是自治組織, 按照民主的方式運作, 它對小區的管理權源於其對物業的所有權;而物業公司是經濟組織,按照市場規則運作, 它對小區的專業化管理權力源於同業委會的契約, 受業委會的委託, 代為管理小區的物業。在實踐中, 業主自治管理將是推動物業公司走向市場、提高專業化服務競爭能力的主要力量。
2 .與各級房地產管理部門的關係。《條例》規定,各級房地產管理部門是“本轄區物業管理的行政主管部門” , 主要負責管理和監督業委會和物業公司的組建、登記和日常運作情況。其中, 在街道一級行政區劃內設立房管辦, 直接管理和監督轄區內居住物業管理組織, 包括業委會和物業公司的運行。
3 .與居委會的關係。目前, 無論是理論上還是實踐中, 對兩者實際職能的界定和區分還存在著模糊不清的地方。《條例》也只是提到這麼一句:業主大會或業主代表大會應當邀請居民委員會和使用人代表列席。在理論上, 兩者都是自治組織。目前, 較為一致的看法是:業委會是本物業管理區域內, 對公共物業實施自治管理的組織;居委會則對轄區內所有公共事務均有自治管理的權力。問題是, 如果說小區的“公共物業” 是小區“全部公共事務” 的一部分的話, 是否意味著這兩個自治組織對小區的公共物業都有發言權?是否意味著居委會比業委會有更高的自治權力?諸如此類的問題,尚待理論和實踐兩方面的研究, 共同解答此類新問題。
托克維爾曾經在《論美國的民主》一文中指出的,新英格蘭鄉鎮自治制度, 是維持美國的民主共和制, 培養美國人民自治傳統和公共精神的最重要的淵源之一。今天, 孕育於上海城區乃至中國各地的城市住房私有化改革進程中的物業自治管理, 是否能夠成為培育全體居民一般意義上的自治意識和自治能力的實驗場呢?答案顯然是肯定的。已經有社會學家注意到, 參與管理實踐是培養這種自治管理能力的有效的途徑, 而業委會作用的發揮無疑是一種實際的參與方式。
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