文|聯安研究院 學術委員會主席 中美綠色基金董事長 徐林
中國政府需要將年度發展目標調整得更加合理，立足於短期急需、著眼於中長期持續，統籌處理好抗疫控局面、調控穩增長、改革求發展之間的平衡。在新冠疫情結束後謀劃未來的發展，中國需要在結構性改革方面做出新的努力。
新年以來隨著新冠病毒肺炎在國內外持續蔓延，國內國際經濟和金融市場動盪不堪，疫情導致200多個國家和地區受到不同程度的影響，中國、美國、歐盟三個最大經濟體已經成為全球最大的疫情重災區。各有關國家正在採取空前嚴格的防控措施，已經並正在導致大範圍的經濟停擺，毫無疑問會對全球政治、經濟、貿易、金融、就業等產生巨大沖擊和深遠影響。正因為如此，主要大國的政治家和政府，都不可避免地被捲入了這場因病毒擴散而導致的抗疫戰爭、政治紛爭，都面臨各自的決策難題和麻煩，特別是隨著個人活動自由被限制、生活方式突變、企業經營日益困難、失業人數持續增加，以及死亡人數不斷攀升，社會怨氣也變得更加火爆，人性和文明底線也在經受著各種挑戰，需要各國政治家表現出高度責任感和決策能力。
中國是本次疫情中最早引起公眾關注並最早採取強力防疫措施管制的國家。自2019年12月份發現病毒感染個案到2020年1月初通知國際社會，再到1月23日對武漢“封城”並採取全國性動員抗疫措施，在經歷兩個多月的持續努力和奮鬥犧牲後，中國的內生性疫情基本得到控制，目前轉向重點防範境外輸入性感染病例、無症狀感染病例及其傳染的新階段。
中國抗疫取得較快進展和成效的成本是國內經濟大範圍停擺以及相應的失業大幅增加。在抗疫取得積極進展後，各地復甦經濟活動的努力也開始啟動。如何圍繞實現年度經濟發展目標組織實施相關經濟政策，並在此基礎上制定好面向未來的“十四五”發展規劃，也成為決策者需要認真對待的頭等大事，值得好好議論。
實事求是確定2020年發展目標
2019年 底召開的中央經濟工作會議對2020年度經濟增長預期目標有了基本定調。在此基礎上，中央有關領導和國務院部門在疫情防控期間，依然保持著有能力實現經濟發展既定目標的表態，這毫無疑問有穩定和引導市場信心的考慮。但隨著疫情持續蔓延至全球200多個國家和地區，特別是在歐美等發達經濟體的蔓延，嚴重程度超出了預期，導致全球經濟大範圍停擺，再結合中國疫情控制狀況、一季度經濟表現和企業復工程度的最新判斷，要實現原定的發展目標幾乎是不可能的。主要原因如下：
一是一季度經濟表現遠遠不如預期。由於中國採取了嚴格限制要素流動、停產停工和城市社區封閉管理等嚴格防疫措施，經濟活動從1月底開始大範圍停頓，根據1-2月份已公佈的製造業增加值、社會商品零售總額、固定資產投資和進出口貿易等統計數據和3月份復工狀況等來看，今年第一季度經濟增速可能會在-9%左右，即便是後三季度通過全面復工和強力經濟刺激能夠保持季均5%左右的經濟增速，全年經濟增速可能也只在1%-2%之間，遠低於去年年底中央經濟工作會議確定的目標。國內部分經濟學家的預測更為悲觀，認為中國經濟2020年會出現負增長。
二是外部經濟停滯將嚴重縮減中國貨物出口。雖然中國淨出口佔國內生產總值的比重已經較低，但貿易規模涉及的就業人口和收入規模並不小，會直接影響到國內就業、脫貧和消費。從歐美等疫情蔓延的規模和採取的防控措施看，這些國家很難以比中國更快的速度控制住疫情並恢復正常經濟生活。醫學專家們認為，全球疫情的控制難以在半年內完成，極有可能延續到全年甚至更長時間。這些關於疫情演變的不確定性，將深度影響世界許多國家的生產、貿易、消費和投資活動，導致明顯的經濟活動冷卻和金融市場動盪。美國股市短期內幾次破記錄的熔斷、最多時下跌30%的深幅，以及美國上週領取失業救濟金的人數達到330萬的創紀錄水平，從而不得不採取史無前例的財政金融刺激和救助政策，已經是很有說服力的證據。
全球貿易增速在疫情的持續衝擊下也會收縮，從1-2月中國出口規模比去年同期縮減17%的數據看，考慮到這段時期國外疫情尚未充分展開，隨著國外疫情的廣泛蔓延和抗疫措施的不斷強化，國際貨幣基金組織已經預測了2020年全球經濟衰退和負增長，中國全年貨物出口規模下降20%左右可能是大概率事件，涉及到的國內就業人數保守估計將達到1000萬人以上，毫無疑問會對經濟增長速度產生較大負面影響。
三是企業復工復產的進程遠不如預期。隨著國內疫情得到有效控制，不少省份開始了復工復產的推進工作，但這一努力隨著國外新冠肺炎疫情的蔓延也受到制約。截至3月31日，國外確診病例已經超過70萬，特別是美歐成為疫情最嚴重地區後，不得不採取措施進一步隔離和“封城”，貿易和投資等經濟活動進一步冷卻。
雖然國內疫情基本得到控制，但隨著國內輸入性病例、無症狀感染者、治癒患者二次復發案例的出現和增加，不少國內大城市不得不延長原有防控措施的期限而繼續保持對流動人口的管理，不少想開工的企業實際上得不到有效的勞動力供給，使復甦經濟活動的努力大打折扣。一些大數據顯示的真實復工程度遠低於某些地方政府預計的復工程度。美團研究院的研究表明，城市服務業復工比例只有35%左右，60%多的企業處於停業狀態，一些已經開業的企業也因為顧客大幅度下降處於歇業狀態。最近微信中的一個段子“現在守店比守寡還難，守寡還有人來撩，守店連鬼都沒看見一個”就反映了這種現象。
國外疫情蔓延加重後的防控舉措升級，使得不少國內出口企業不得不接受外方訂單的取消，一些出口企業面臨無訂單可生產的窘境，很多到崗的勞動力也無法開工生產，實際上處於失業或半失業狀態。很多企業對下一步訂單損失的預期也在增強。這意味著，即便是中國的國內疫情得到有效控制，在海外疫情得到控制前，實際上也難以簡單根據國內疫情的現狀，展開經濟活動復甦的相關工作。無論是病毒疫情還是經濟活動，都表現出真實的“環球同此涼熱”。
在上述因素影響下，今年再維持去年年底提出的2020年經濟增長預期目標，顯然是難以實現的，即便是通過強力財政金融刺激推動投資、消費和出口，也面臨較強的邊際約束條件和取得實施效果的侷限性。這主要是因為，在疫情沒有得到有效控制並完全放開管控措施條件下，無論是通過減稅刺激出口、擴大財政支出刺激投資或消費，都會面臨許多制約因素從而難以取得實際效果，這包括勞動力的有效供給、原材料和零部件的供給、國內外市場需求的萎縮、產業鏈銜接的斷裂等等。
在這等環境和條件下，不如實事求是地降低經濟增長預期目標至合理水平，營造一個相對寬鬆的目標壓力和政策環境，有針對性地採取更加有效的調控措施，圍繞儘可能減少失業來穩定經濟和社會局面，減少損失和動盪。
當然，如果2020年增長預期目標低於5.5%，可能會難以實現“十三五”規劃綱要確定的年均6.5%預期增長目標，也難以實現中共十八大提出的翻番目標，並可能影響全面脫貧目標的實現。但這是一個可以向全國人大或全國人大常委會進行解釋的問題。這是因為，中國五年規劃和年度計劃提出的經濟增長目標只是預期性指標，不是必須完成的指令性或約束性計劃指標，當遇到重大的實施環境變化和外部衝擊、難以完成增長目標時，可以修改原定的預期目標、向全國人大報告並獲得批准，不存在任何法律上的障礙。如果將年度發展目標調整得更加合理，不僅可以減輕宏觀調控部門的不合理政策壓力和地方政府的行為扭曲，還可以防止因過度刺激導致的債務和金融風險。
優化短期應對政策組合和著力點
合理設定並降低2020年預期經濟增長目標，並不意味著政府的宏觀調控政策無所作為。事實上，考慮到這次新冠疫情導致的全球性影響廣泛、深刻並可能具有持續性，需要政府更好作為並提高政策實施的針對性和有效性，這也是包括中國在內的世界主要經濟體政府目前正在努力推進的議事日程。從現狀看，中國政府需要立足於短期急需、著眼於中長期持續，來統籌處理好抗疫控局面、調控穩增長、改革求發展之間的平衡。
從短期急需看，需要重點做好以下政策配置和工作：
一是繼續做好各類防疫工作。中國目前在控制病毒蔓延方面在全球處於領先地位，成績來之不易，需要全力加以鞏固。基於對病毒研究和認識的不斷深入，做好今後的防疫工作，中國應該有條件更有針對性，減少“一刀切”措施，在防止出現疫情二次蔓延的同時，降低對經濟的冷卻效應。當前，在全球疫情爆發的環境下采取封國措施控制輸入性病例雖然必要，但還可以更具針對性並更具韌性，可以根據國內不同城市的應對能力適當分散優化入境口岸，讓更多的有意願、有條件的海外中國公民特別是留學生從疫情重災區回到祖國，回國後再進行抗疫隔離、醫學觀察或分類治療。
與此同時，利用中國製造業大國的產能優勢和控制病情蔓延的先發優勢，我們應該真誠、無條件、不加渲染地對國際社會特別是疫情重災區國家的抗疫努力施以援手，加強出口醫療產品的質量管控，為國際社會抗疫提供力所能及的幫助和支持。
在國內，要繼續保持對已治癒病人的醫學觀察和跟蹤，鞏固治療成果並防範復發導致的人群傳染，加強對無症狀病毒感染者的篩查，防止這類“隱形炸彈”的爆炸性傳播使前期防疫成果前功盡棄。政府必須加強對治療藥物、快速診斷試劑特別是疫苗研發的資源組織、資金投入和國際合作，使高效確診試劑、有效治療藥物和防病毒疫苗能夠儘快投入臨床應用。
二是優化宏觀刺激政策的結構和著力點。從已經出臺的宏觀刺激政策看，貨幣政策力度雖然無法與美國的無限量量化寬鬆相比，但通過降準和降息已經展示了寬鬆的基本態勢，改變了過去貨幣政策放鬆時扭扭捏捏的遮羞狀態，為金融市場穩定、融資成本降低提供有利的貨幣環境和明確的政策指向。未來還可以根據經濟運行的狀況調整力度、優化政策手段，以提高貨幣政策的效力。但中國不可能完全追隨美聯儲貨幣政策的腳步和力度，這是國內通脹壓力、人民幣國際化程度、經濟整體槓桿率等約束條件決定的。財政政策相對於貨幣政策應該有更大的政策空間，這也是中央定調“積極的財政政策應該更加積極”的主要原因。
最近中信建投首席經濟分析師張岸元做了一個美國、英國、加拿大、德國、日本、法國、澳大利亞等主要經濟體迄今為止公佈的財政刺激政策的力度比較，赤字規模佔GDP比率最高的德國達到了20%，最低的英國為1.8%，美國和日本都為10%，法國為12%。中國的刺激力度受制於將赤字率控制在3%以內的慣例，所以往往會採取特別國債、專項債、地方政府債等分類債務的方式，將這類債務排除在赤字計算範圍之外。這使得中國的赤字口徑與國外缺乏可比性，這種猶抱琵芭半遮面的赤字率控制辦法並沒有多大的實際意義。在今年這樣的特殊困難年份，出於防範疫情和全球經濟衰退衝擊的需要，超過3%以上的赤字率不僅需要而且也是合理的，具體規模完全可以根據財政減收狀況、正常支出需要、刺激支出需要來合理確定，不必受任何教條的約束。但不管赤字規模如何確定，應重點根據防疫、穩就業和擴消費的需要，合理優化支出結構。目前的財政刺激支出結構，依然具有傳統的注重基建的特徵，並賦予了新基建的外衣。從新基建所覆蓋的領域看，這類項目固然可以在一定程度上擴大投資規模，但對企業紓困、擴大就業、提高居民收入和消費的短期效應是有限的。與美國等國的財政刺激政策相比，中國財政刺激更具有“重物輕人”的特點。應該通過適當優化支出結構，更多體現“重人兼物”，重點關注以下幾個領域：
1、擴大中央政府赤字規模，用於因疫情蔓延導致的失業群體和貧困群體的現金補貼，以不同地區最低工資標準或低保標準為基準，提供2-3個月的現金補貼，緩解他們因疫情導致的生活困難。涉及的失業人口可能達到1億人以上，是一筆總額幾千億元的面向困難群體的前所未有的財政現金支出計劃，紓困並改善民生的效果較好。
2、結合國家深度城市化進程，將更多資源用於大城市流動就業人口落戶的公共服務支出和公租房建設，以及人口密度更高的城市群和都市圈地區的現代基礎設施網絡建設，使新基建項目完成後利用度更高也更加有效。
3、更大範圍、更大幅度減免稅費，針對陷入困境的中小企實施特定時段的減免稅費政策，同時對企業公積金制度進行根本性改革，實實在在地降低企業財務負擔。
4、設立國家級企業紓困母基金，通過市場化子基金投資參股估值因疫情影響被破壞的具有較好經營基礎和前景的企業，幫助它們渡過疫情導致的暫時難關後再擇機退出。
三是以城市服務業為重點推進全面復工營業。服務業是生產和消費在空間和時間上重合度更高的行業，生產就意味著消費、就業和收入。中國服務業產值比重和就業比重都再持續上升，服務業就業人數2019年底達到3.7億人。目前服務業的平均復工率大約只有 50%左右，我們大致可以判斷服務業失業人數應該在1億人以上。服務業的復工在疫情沒有完全得到控制的情況下雖然具有一定風險，但考慮到就業影響、收入影響和消費影響都很大，值得各級政府為之付出更大努力：
（1）以城市為重點特別是大城市以上級別城市為重點全面推進服務業復工開業，充分發揮城市服務業穩增長、穩就業、穩收入、穩消費的促進器作用。目前很多城市居民有錢買不到服務的困境，在疫情基本得到控制後，應該儘快通過服務業全面復工加以解決，這是不需要動用財政刺激和消費券就可以實現的消費。
（2）政府要為城市服務業企業開工的防疫措施提供技術和必要的財稅支持，幫助眾多服務業小企業強化消毒措施和病毒預防能力，使消費者能夠放心去服務場所消費。
（3）加強服務業從業人員健康管理，服務業不同於製造業，從業人員與消費者一般都會發生直接接觸，其健康狀況至關重要，應該實行全國統一認證的健康碼制度，方便服務業從業人員在全國不同地區的流動和就業。
從長謀劃未來改革與發展
中共十九大提出了到2035年基本實現現代化的中期目標。根據我們的預測，如果假定全要素生產率增速、勞動生產率增速不變，中國生產要素條件變化趨勢決定的潛在經濟增長速度在未來15年在年均4%-5%之間。在新冠疫情結束後謀劃未來的發展，特別是要保持中國經濟的持續增長和結構改善，實現更具內生力和高質量的增長，需要在結構性改革方面做出新的努力。我們不能因為疫情的衝擊和新一輪財政金融刺激而忽視近年來已經出現的經濟增速乏力趨勢，而這一經濟下行壓力的主要障礙是結構性因素，包括要素條件持續惡化、制度改革滯後兩大結構性問題。
為了使中國的未來經濟增長重新煥發創新創業活力和內生增長動力，可能需要重點推進以“四個深化”和“三個強化”為重點的結構性改革：
深化市場化改革：十八屆三中全會提出了市場對資源配置起決定性作用和更好發揮政府作用。發揮市場對資源配置的決定性作用，需要更好發揮民營部門在經濟增長和創新驅動方面的作用，其核心是提高民營部門配置資源的比重。這需要進一步推進產權制度改革，加強對私有部門產權的法律保護，進一步改革並收縮國有企業配置資源的領域，實施以所有制中性、競爭中性為主要內容的公平競爭制度，實質性減少政府對競爭性領域資源配置的干預，把政府的作用集中到公共管理和公共服務領域，提高公共管理效率和公共服務質量，提高人民對政府的滿意度。
深化城市化改革：城市化是現代化的必由之路，2035年中國城市化率將達到75%以上，但真正實現高質量的城市化需要推進相關的制度改革。在空間形態上，要以城市群和都市圈為主體形態，推進相應的城市治理機制改革，形成真正基於市場的跨行政邊界和行政級別的城市群和都市圈協調發展機制；在社會形態上，需要徹底取消城鄉分割的二元體制，實現人口在城鄉間、城市間、區域間自由流動，實現人口的公共服務完全均等化而不是基於現行戶口制度的公共服務差異化配置和歧視性配置；在城鄉用地制度上，需要改革現行建設用地計劃配置制度，使城鄉建設用地能夠實現統一市場下的市場化擇優高效配置；在耕地保護方面，在強化用途管制基礎上允許農民根據農產品價格信號實現市場化優化配置。
深化國際化改革：新冠疫情後的國際政治和經濟格局可能會發生明顯變化，這已經是大家正在探討的全球性話題。人類命運共同體在病毒肆虐過程中已經得到充分展現，但人類命運共同體發展遠不止是共防病毒，還在於共認理念、共擔責任、共享收益、共守規矩。基於中國現有開放度和國際環境變動趨勢，未來中國經濟的國際化不再是簡單的擴大市場準入開放，而是中國特色制度如何通過改革完善被國際社會廣泛接受，如何與西方發達國家在規則基礎上對等開放市場、公平競爭、互利共贏的問題。否則，現有國際多邊體制可能會崩潰並難以重構，或是西方另行主導一些區域性自由貿易投資體制並排斥中國，這都不利於為中國企業深度參與全球化、用全球視野配置資源提供穩定的制度保障。因此，我們需要進一步推進國內製度的國際化或與國際慣例和規則廣泛接軌，不斷夯實共建人類命運共同體的包容性內涵和制度基礎。
深化綠色發展機制改革：綠色轉型發展是全球和中國面臨的共同壓力，但也可以轉化為新的增長動力。目前，全球氣候變化、各國百姓訴求、國際前沿潮流等，都提出了綠色發展的新要求，越來越多的社會主體願意為綠色轉型付費並投入。綠色消費、綠色影響力投資已經成為時代潮流。要通過完善綠色發展激勵機制，包括生態價值實現機制、低碳產品價值實現機制、生態環境價值補償機制、排放權用能權交易機制等的激勵，使綠色發展需求能夠引導綠色發展供給的形成，從而形成綠色可持續發展的新動能。
強化全社會創新能力建設：創新是經濟可持續增長的不竭動力。要培育更包容開放、信息便於獲取、能自由交流的研發環境，構建各級政府、研究機構、生產企業、科研人員相互協作、各司其責、優勢互補、激勵充分的研發體系，強化知識產權保護和激勵機制，提高政府的研發投入比重，加大對基礎研究的支持，更好發揮企業和科技人員在科技研發中的主力軍作用。要基於社會主義市場經濟體制，賦予新型舉國體制新的內涵，依靠新機制發揮在重大基礎性、關鍵性、瓶頸性科技領域取得研發突破的舉足輕重的作用。
強化要素供給條件的改善：中國老齡化加速變動，勞動年齡人口持續減少，總體上不利於增長。必須儘快改變人口總量政策，儘快實現自主生育，並適度延遲退休年齡。與此同時，強化教育培訓激勵，努力通過提高勞動力素質對沖勞動力總量的下降。在資本方面，要穩定儲蓄率下降趨勢，實現更多的有效投資，減少資本的浪費，並採取措施優化營商環境，吸引更多的優質海外生產要素參與中國的發展。
強化社會基礎設施建設：城市社會的到來、人口教育程度的提高、利益主體的多元化、公民意識的提高，需要在維護社會穩定的同時保持社會活力和創造力。必須按照新環境新要求，構建更好發揮社會各方面主體參與發展、維護穩定的積極性主動性的治理體系。這需要更好發揮非政府社會組織的作用和城市市民的自我管理作用，不能因為強調統一集中而損害社會主體對經濟社會事務參與的自主性、主動性和責任感，平衡好這種關係會使整個經濟和社會保持活力和創造力，並更加具備吸引力和競爭力。
2020年是真正具有承前啟後意義的關鍵一年，開局就十分複雜、困難和動盪，且影響深遠。這需要決策者調動各方力量充分討論、謹慎決策，從而做到有效應對當前、科學謀劃未來，為中國的可持續發展掃除不利因素、奠定堅實基礎，使中國這艘大航船能夠更加行穩致遠。
（原載：財新網）
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