文 | 李廣子（國家金融與發展實驗室銀行研究中心研究員）
一、監管沙盒的內涵
從本質上看，監管沙盒是監管機構為履行其促進金融創新、保護金融消費者權益的職能而制定的一項具有創新性的監管工具。這種監管工具的特別之處在於，金融機構或者為金融服務提供技術支持的非金融機構能夠在真實的場景中對其創新性產品和服務進行測試，而無需擔心創新與監管規則發生矛盾時，可能遭遇的監管障礙。概括起來就是，監管機構可以在保護消費者權益、嚴防風險外溢的前提下，通過主動合理地放鬆監管標準，減少金融科技創新所面臨的規則障礙，鼓勵更多的創新方案積極主動地由想法變成現實。在這一過程中，能夠實現促進金融創新與有效管控風險之間的平衡，最終實現監管機構、金融機構或科技企業、消費者共贏的局面。
二、監管沙盒的發展
自英國金融行為監管局（FCA）於2016年5月在全球範圍內率先推出監管沙盒計劃以來，監管沙盒在世界範圍內得到了眾多國家的相應，不同國家紛紛推出各自的監管沙盒實施方案。據不完全統計，截至2017年8月已經有10多個國家先後推出了各自的監管沙盒計劃，具體情況如下表。
可以看到，推出監管沙盒計劃的國家既包括髮達國家或地區，也包括髮展中國家或地區。特別是那些與英國擁有緊密淵源的國家或地區紛紛成為英國的追隨者，包括澳大利亞、加拿大、香港等。
除上述國家或地區正式推出監管沙盒計劃以外，據不完全統計，臺灣、日本、美國、愛爾蘭、挪威、丹麥、西班牙、瑞典、墨西哥、土耳其、沙特阿拉伯、盧森堡等國家或地區目前也已經宣佈或者表示有意向實施監管沙盒計劃。
三、監管沙盒的主要功能
1. 提升溝通的有效性
監管沙盒在實施創新的金融機構或企業與監管主體之間搭建了一個溝通的平臺，提升了兩者之間溝通的有效性。一方面，對監管主體來說，通過進行監管沙盒測試，監管主體能夠全面深入地瞭解金融產品與服務創新所產生的風險、收益、對消費者和金融體系運行效率的影響等信息，為進一步制定有針對性的監管政策提供決策依據；同時，監管主體也可以瞭解相應的金融產品和服務創新對現有監管規則的突破，金融機構或企業在進行金融創新過程中在放鬆監管方面存在哪些訴求等等。
另一方面，對實施創新的金融機構或企業來說，監管沙盒可以成為其向監管主體表達訴求的一個渠道；同時，通過進行監管沙盒測試，實施創新的金融機構或企業可以在大規模市場推廣之前對金融產品和服務創新所產生的收益和風險進行更為準確的評估，發現所測試金融產品和服務創新中存在的不足，在此基礎上進一步加以改進和優化。
從這個意義上說，通過實施監管沙盒計劃，監管主體和實施創新的金融機構和企業之間建立了一種良性互動關係。監管主體需要藉助實施創新的金融機構和企業更好地瞭解創新，實施創新的金融機構和企業需要監管主體的支持和有效監管，來更好地踐行創新。監管者與市場主體之間這種良性互動關係的建立，不僅有助於提高監管的有效性和市場對監管的理解，也有助於減少監管執行的博弈成本，提高了溝通的效率。
2. 促進金融創新
實施監管沙盒測試將有助於促進金融創新。這一點至少可以體現在以下幾個方面：
第一，監管主體可以通過監管沙盒向市場傳遞鼓勵金融創新的信號。實施監管沙盒測試顯示了監管主體有意願在一定範圍內突破現有監管規則，體現了對金融創新的包容性態度，進而對市場主體開展金融創新活動起到引導作用。
第二，通過在一定範圍內放鬆監管為金融創新提供成長空間。創新意味著收益和風險的不確定性，同時也需要對現有監管規則進行突破。隨著金融創新的不同湧現，如果監管主體對於金融創新不加區別，仍按照與已有金融產品和服務相同的方式進行監管，那麼很多創新將會被扼殺在搖籃之中。通過實施監管沙盒測試，允許金融產品和服務創新在一定範圍內突破現有監管規則，為金融產品和服務創新提供了空間。
第三，有助於發現真正有價值的金融創新。監管沙盒測試本身是一個篩選和淘汰的過程。通過實施監管沙盒測試，可以在接近真實的市場環境中對金融產品和服務創新進行測試，通過真實數據對金融創新的效果進行評估，能夠將那些具有價值的金融創新與不具有太高價值的金融創新區分開來，將真正有助於提高消費者福利和市場運行效率的金融創新篩選出來，並在此基礎上在市場上進行大規模推廣。
第四，通過實施監管沙盒測試還有助於促進傳統金融機構的競爭。通過進行監管沙盒測試，將那些之前不符合現有監管體制要求的金融創新包含進來，加劇了傳統金融機構所面臨的市場競爭環境，進而促進傳統金融機構進行金融創新。
3. 對金融創新的風險和收益進行評價
由於金融創新本身在收益和風險方面所面臨的不確定性，對金融創新的風險和收益進行準確評估就十分重要。監管沙盒為評估金融創新的風險和收益提供了一套較為完備的框架和程序，為科學評價金融創新的風險和收益提供了手段。包括測試時間表及關鍵節點、客戶選擇、測試流程、測試結果評估標準、測試參數、消費者權益保護措施、風險評估、測試退出策略等等。基於上述框架和程序，監管沙盒測試能夠使得創新主體和監管者在一定範圍內對特定金融產品和服務創新的風險和收益進行準確評估，為淘汰還是向市場推廣特定金融產品和服務創新提供決策依據。
四、監管沙盒的侷限性
監管沙盒作為一種創新性監管工具，目前尚處於探索階段，沒有成熟的經驗可借鑑，在實際操作中也面臨一定的侷限性。
第一，金融機構或企業參與測試的成本較高。測試成本主要包括兩個方面：一是直接成本。包括申請測試前的準備成本、專業對接人員人力支出、對消費者權益進行保護所支付的成本、測試過程中被監管機構監督的成本以及向其定期彙報的成本等等。特別是對於一些處於初創階段的中小型科技公司來說，這一成本更加明顯。二是間接成本。主要是測試所產生的時間成本。從不同國家已公佈的監管沙盒實施方案來看，監管沙盒測試的時間一般為1年左右，有的甚至更長，最短的也需要3到6個月時間。對於金融創新來說，其面臨的市場環境瞬息萬變。1年甚至更長的測試時間對於進行金融創新的金融機構或企業來說可能產生嚴重的不利影響，貽誤了進入市場的最佳時機。
五、與自貿區機制的比較
自貿區作為我國近年來力推的重大戰略，是我國進行經貿制度創新的重要平臺，以上海自貿區最為典型。為推進自貿區內的金融自由化，在自貿區內實行創新性的金融改革作是各個國家的普遍做法。監管沙盒作為一種鼓勵金融創新的監管創新手段，與自貿區機制有一定相似性，但也存在很多不同。
從相似性來看，主要包括：一是都是由政府主導。監管沙盒和自貿區金融創新機制都是為了順應金融創新發展趨勢而採取的管理創新，目的都在於在風險可控的範圍內促進金融創新；二是需要對現有監管體制做出一定突破。金融是創新最為活躍的領域之一，監管沙盒和自貿區金融創新機制都需要對現有監管規則不斷地進行突破，消除現有的制約金融創新的體制機制障礙，以適應金融創新的發展；三是在鼓勵創新上遵循由點到面的原則，採取從小範圍到大範圍的推廣模式。監管沙盒和自貿區金融創新機制都是首先在較小的範圍內對金融創新活動進行實驗，並根據實驗的結果對創新行為進行評估，進而根據評估結果決定是否在更大的範圍內進行推廣。
從不同情況來看，主要包括以下幾個方面：一是覆蓋範圍不同。自貿區機制下的金融創新範圍較廣，涵蓋與金融有關的各類創新活動；與之相比，監管沙盒側重於近年來快速發展的金融科技創新活動，後者所針對的對象更加具體，覆蓋範圍相對較小，具有很強的針對性；二是政策措施不同。在自貿區機制下，鼓勵金融創新主要是通過提高政府服務水平、制定負面清單、出臺相應的支持性政策等；與之相比，監管沙盒是一套完整鼓勵金融創新的政策框架，對測試對象、准入門檻、測試標準、測試時間、風險防控、消費者保護等制定了明確的制度，具有較高的操作性；三是具體負責的政府部門不同。監管沙盒一般由監管部門負責實施，面向的是全國範圍內的金融創新；而自貿區機制下的金融創新通常由地方政府負責，主要面向的的自貿區內的金融創新活動。
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