裁判摘要：行政強制措施是指在行政處罰決定作出前，行政機關採取的強制手段，通常是為了迅速查處違法行為而作出的臨時性處置；而行政強制執行是在行政處罰決定作出後，為執行該行政處罰所採取的強制手段，二者具有顯著區別。
本案中，江南區城管局於2013年4月22日向莫橋英送達《限期拆除決定書》，該決定屬於行政處罰決定，而2013年8月22日作出的強制拆除行為，則是屬於為執行上述行政處罰決定而實施的行政強制執行行為。因此，本案被訴的強制拆除行為並非江南區城管局所稱的行政處罰或者行政強制措施，而是屬於行政處罰決定作出後的行政強制執行。根據《中華人民共和國行政強制法》第十三條第一款和《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條的規定，江南區城管局並無實施本案行政強制執行行為的職權。
中華人民共和國最高人民法院行政裁定書
（2018）最高法行申6741號
案件基本情況
再審申請人（一審原告，二審上訴人）莫橋英，女。
被申請人（一審被告，二審被上訴人）廣西壯族自治區南寧市人民政府。
法定代表人周紅波。
委託代理人潘金鳳。
被申請人（一審被告，二審被上訴人）廣西壯族自治區南寧市江南區人民政府。
法定代表人謝文華。
委託代理人曾芳。
委託代理人黃纖然。
被申請人（一審被告，二審上訴人）廣西壯族自治區南寧市江南區城市管理綜合行政執法局。
法定代表人賴啟兆。
再審申請人莫橋英因訴被申請人廣西壯族自治區南寧市人民政府（以下簡稱南寧市政府）、廣西壯族自治區南寧市江南區人民政府（以下簡稱江南區政府）、廣西壯族自治區南寧市江南區城市管理綜合行政執法局（以下簡稱江南區城管局）強制拆除房屋及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院作出的（2017）桂行終588號行政判決和（2017）桂行終589號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對兩案進行了合併審查，現已審查終結。
再審理由
莫橋英申請再審稱：（一）涉案房屋辦理過《準建證》和《建設（住宅）用地許可證》，再審申請人也一直在為辦理房屋產權證奔走，但因相關部門相互推諉而未果。2011年涉案房屋所在地因立交橋建設項目啟動土地徵收，但因政府提出的安置補償費用過低，再審申請人一直未同意，江南區城管局於2013年8月22日以涉案房屋為“違章建築”為由將其強制拆除。（二）南寧市政府是“白沙-友誼立交橋”項目的徵地主體，再審申請人的土地使用權已經流轉至南寧市政府，故南寧市政府應為本案適格被告；涉案房屋強制拆除的組織者為江南區政府，江南區政府應為本案適格被告。一、二審法院認定江南區城管局是唯一的強拆行為人錯誤。（三）一、二審認定涉案房屋兩層以上部分因未經規劃而違法，這一認定與國家“鼓勵有條件的農戶建多層住宅”的政策不符；再審申請人提供的營業執照複印件、江南區城管局提供的現場照片均可證實涉案房屋一層為鋪面，一、二審判決不予認可錯誤。（四）一審法院委託的評估公司評估時，選取的參照對象遠離房屋實地，不具有參考性，一、二審據此認定的實際單價不合理。（五）根據最高人民法院《關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款和國務院590號令的規定，再審申請人有權自主選擇補償的方式，即可以選擇產權調換或貨幣補償。（六）江南區城管局強拆時沒有進行公證，沒有製作物品清單並移交物品，應依照舉證責任轉移的規定，由其負舉證責任；涉案房屋原佔地範圍內的土地並未實際使用，再審申請人有權請求恢復原狀。綜上，一、二審裁判認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷廣西壯族自治區高級人民法院作出的（2017）桂行終588號行政判決和（2017）桂行終589號行政裁定，撤銷南寧市中級人民法院作出的（2015）南市行二初字第22號行政判決和（2015）南市行二初字第22號行政裁定，對本案指令再審或者直接提審，支持再審申請人一審時提出的各項訴訟請求。
答辯情況
南寧市政府答辯稱：（一）涉案房屋系被江南區城管局以違章建築為由強制拆除，南寧市政府沒有實施針對涉案房屋違法建設處理的行政行為，不是本案適格被告。（二）再審申請人混淆違法建設處理和徵地拆遷行為，僅以“南寧市政府依法需要對徵地中的違法行為負總責”為由將南寧市政府列為被告，缺乏具體的事實和理由，於法無據。綜上，原審裁判認定事實清楚，適用法律正確，再審申請人的申請再審理由缺乏事實和法律依據，應依法予以駁回。
江南區政府答辯稱：（一）江南區政府不是本案的適格被告。莫橋英推定江南區政府責成江南區城管局實施被訴強拆行為，沒有事實依據。（二）江南區房屋徵收和徵地拆遷辦公室於2014年9月22日作出的《關於莫橋英信訪事項的答覆》，只是信訪答覆意見，不屬於《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第六十八條規定的可以直接認定的事實，莫橋英以該信訪答覆主張江南區政府實施了被訴強拆行為，沒有事實依據。（三）莫橋英的再審訴求與江南區政府無關。綜上，請求依法駁回再審申請人的再審申請。
江南區城管局答辯稱：（一）江南區城管局具有采取強制措施的職權，我局對南寧市江南區南建路原28-4號房屋實施強制拆除的行為，是一種強制措施，一、二審將該行為認定為行政強制執行並確認違法，屬於認定錯誤。南寧市已經確認由城市管理綜合執法部門行使對未經規劃部門許可的違法建設行為的行政處罰權和相應的行政強制措施，江南區城管局據此對28-4號房屋採取強制拆除措施，程序正確。（二）江南區城管局不應對莫橋英行政賠償，且一、二審判決的賠償標準也是錯誤的。一、二審法院確定的賠償金額主要依據中望評估公司出具的《關於（2016）南市司鑑字第11號委託的覆函》，但涉案房屋所在地原是集體土地而非國有土地，涉案房屋原屬於農村房屋，如果要進行賠償，應當採取成本法評估方法，涉案房屋地面一、二層價格為147974元，地下一層建築材料費46608元也應當按照成新率54%計算為25415元，賠償金額共計173389元。（三）二審法院判令江南區城管局支付從2013年8月22日起，至實際履行之日止的賠償利息不妥當，應予糾正。
本院認為
本院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。一、二審時有效的《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第（三）項規定，錯列被告且拒絕變更的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。一、二審法院查明，2013年4月22日，被申請人江南區城管局作出《限期拆除決定書》，認定再審申請人莫橋英建設涉案房屋的行為違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條的規定，構成違法建設，作出限期拆除違法建（構）築物的決定。2013年8月20日，江南區城管局以自己名義作出《限期自行拆除搬離告知書》，並於2013年8月22日對涉案房屋予以拆除。根據上述查明的事實，江南區城管局系作出強拆決定並實施強拆行為的主體，其作為作出行政行為的機關，是本案的適格被告。再審申請人莫橋英主張江南區政府和南寧市政府也是本案適格被告，但並未提供充分證據證實江南區政府、南寧市政府組織、責成或者參與被訴強拆行為。而徵地行為和被訴強拆行為是兩個相對獨立的行政行為，南寧市政府雖然是“白沙-友誼立交橋”項目的徵地主體，但並不意味著南寧市政府與被訴強拆行為有關聯。因此，江南區政府和南寧市政府既未作出強拆決定，又未實施具體強拆行為，不是本案的適格被告。再審申請人錯列江南區政府和南寧市政府為本案被告，且經一審法院釋明後仍拒絕變更，一審裁定駁回起訴，二審裁定駁回上訴，並無不當。
關於江南區城管局對涉案房屋實施的強制拆除行為是否違法的問題。江南區城管局主張，其通過《南寧市城市管理相對集中行政處罰實施辦法》(南寧市人民政府令第40號)第四條、第五條的規定，獲得行使對未經規劃部門許可的違法建設行為的行政處罰權和相應的行政強制措施，其據此對涉案28-4號房屋採取強制拆除措施，符合法律規定。但江南區城管局的此種認識，顯然是混淆了對行政強制措施和行政強制執行的理解。行政強制措施是指在行政處罰決定作出前，行政機關採取的強制手段，通常是為了迅速查處違法行為而作出的臨時性處置；而行政強制執行是在行政處罰決定作出後，為執行該行政處罰所採取的強制手段，二者具有顯著區別。本案中，江南區城管局於2013年4月22日向莫橋英送達《限期拆除決定書》，該決定屬於行政處罰決定，而2013年8月22日作出的強制拆除行為，則是屬於為執行上述行政處罰決定而實施的行政強制執行行為。因此，本案被訴的強制拆除行為並非江南區城管局所稱的行政處罰或者行政強制措施，而是屬於行政處罰決定作出後的行政強制執行。根據《中華人民共和國行政強制法》第十三條第一款和《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條的規定，江南區城管局並無實施本案行政強制執行行為的職權。一、二審法院確認江南區城管局實施的強制拆除行為屬於違法行為，適用法律正確，本院予以支持。
《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。國家賠償的前提條件是，公民、法人或者其他組織的合法權益受到國家公權力的侵害。沒有合法權益受到損害，或者損害並非國家公權力行為造成，均不符合國家賠償的法定條件。本案中，根據再審申請人提供的032234號《準建證》和0006135號《建設（住宅）用地許可證》，可以認定核准的用地面積為42.8平方米，涉案房屋有兩層屬於合法建築，而其他樓層因未獲批准建設，則屬於違法建築，再審申請人請求對涉案違法建築給予國家賠償，沒有法律依據。原審法院採納中望評估公司《關於（2016）南市司鑑字第11號委託的覆函》對涉案房屋價值作出的評估結論，確定江南區城管局賠償因強制拆除莫橋英的房屋價值共計298393元（其中一、二層面積共計85.6平方米，賠償價272978元，違建部分面積78.44平方米，賠償價25415元），並無不當。莫橋英主張涉案房屋一層為商鋪，應按照商鋪標準賠償，但商業性質的房屋與住宅在土地性質、產權年限等方面存在不同，莫橋英並未提供充分證據證實涉案房屋屬於商業性質房屋，其以此為由申請再審，本院難以支持。莫橋英還主張，本案應採取恢復原狀或產權調換方式賠償損失，但根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第三項的規定，應當返還的財產損壞的,能夠恢復原狀的恢復原狀,不能恢復原狀的,按照損害程度給付相應的賠償金，本案所涉房屋所在的土地已被納入徵地範圍，涉案房屋也已於2013年8月被強制拆除,涉案土地、房屋已不具備恢復原狀的前提條件，而其有關產權調換的主張又無法律依據，故一、二審法院判決以賠償金方式進行國家賠償，並無不當。江南區城管局主張二審判決其支付賠償金利息不妥當，應予糾正，但根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項的規定，對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償，本案中因違法強拆行為造成損失所應賠償款項的利息部分，應屬直接損失範圍，二審法院對此作出判決，並無不當，本院予以支持。
綜上，莫橋英的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：
駁回莫橋英的再審申請。
審 判 長 劉艾濤
審 判 員 龔 斌
審 判 員 熊俊勇
二〇一八年十二月二十七日
法官助理 徐 超
書 記 員 唐勁松
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