我國各類金融控股公司已經大量存在，既有金融純粹控股模式、金融經營控股模式，也有產業純粹控股模式、產業經營控股模式；既有國家層面的金融控股公司，也有很多地方金融控股公司。金融控股公司結構複雜、規模較大、關聯交易多，在金融體系中有明顯的系統重要性，容易積累並引發系統性風險。
現有法律和監管體系無法有效防範金融控股公司風險，銀監會、證監會和保監會對其採用主監管模式，但監管協調性差、信息共享程度低，監管效果很不理想。因此，有必要儘快建立金融控股公司防火牆制度，為防範我國大量金融控股公司的風險提供製度保障。
構建防火牆制度的必要性
隨著經濟社會的不斷髮展，金融業的再度融合已經成為當代金融發展的一個基本趨勢，上個世紀金融經營體制就已經開始轉向混業經營，金融控股公司成為這一轉變的重要制度路徑，在混業經營體制下，防火牆成為金融控股公司內部避免不同金融業務風險傳染的有效制度安排。對於金融控股公司防火牆制度的構建，也有人持反對意見，理由主要有兩個：一是認為防火牆根本就不應當設置，而應徹底採用德國的“混業經營”模式；二是認為防火牆即使存在，實際上也起不到有效防範風險的作用，銀行業通過各種金融創新可以繞過防火牆的限制。儘管如此，我國仍然需要建立專門的金融控股公司防火牆制度，從法律上助力我國金融風險的防範。
首先，金融混業經營的一個重要弊端在於無法克服銀行業與證券業之間的利益衝突問題。在德國全能銀行制度下，由於銀行業消極從事證券業務，導致證券業發展緩慢，早在1979年德國反壟斷委員會的報告就指出：“德國全能銀行大多將證券業務置於補充銀行本業的地位，未能盡全力協助企業發行證券融資，因而導致資本市場功能低下。”因此，我國不可能實行完全的混業經營，通過建立金融控股公司制度實現適度的混業經營，是既現實可行又能滿足金融業發展需要的選擇。防火牆制度是金融控股公司制度的核心部分，應當儘快構建起來，發揮防範金融控股公司風險和傳染的作用。
其次，關於防火牆制度的實際功能和效果，通過第二次世界大戰後的美國、日本金融業的發展已經得到證明。金融創新是金融市場發展的必然產物，是現代市場經濟追求效率的必然結果，防火牆只是金融創新和銀行業務多樣化的一個外在因素，既不能阻止金融業務創新，也不是金融業務創新的決定性因素。當今金融業務創新迅速發展，但傳統金融業務仍然佔據重要部分，防火牆的風險隔離與防範作用不會因為金融業務創新而消失。認為防火牆不能發揮有效作用的觀點對於一些新金融業務可能是成立的，但對於傳統金融業務風險而言並不成立。在有些情況下，防火牆制度可能會“失靈”，但不應因此否認防火牆的重要性。
在我國現有市場和法治條件下，我們關注的重點不應是金融防火牆制度的存廢問題，而應是金融體制改革及金融風險防範制度框架內如何嵌入專門的金融控股公司防火牆制度。協調好安全與效率、自由與管制、分業與混業間的衝突，實現不同價值目標的平衡，為防範金融風險提供有效保障，成為各國金融控股公司監管制度發展的共同趨勢。
構建防火牆制度的五大重點
防火牆制度是金融控股公司法律制度的重要部分，從立法的角度講，構建我國金融控股公司防火牆制度應當重點解決好以下五個問題：
(一)堅持安全與效率平衡的理念
選擇金融分業抑或混業經營體制，只表明一國在建立和改造金融體系時所追求的價值目標存在差異。金融發展的歷史證明，過分追求安全通常導致效率下降，過度誇大效率又會降低安全性。防火牆制度是在這種二難選擇的條件下產生的，其基本功能之一就是減少兩個價值目標間的衝突。因此，就功能定位而言，
防火牆制度既是金融控股公司安全保障制度，又是其追求效率的前置性制度。在現代技術和知識條件下，追求安全或效益目標的方式不斷髮展和變化，隨著人類認識的不斷深化和科學技術的發展，國家對這兩個目標的認識和選擇更傾向於採用辯證統一的立場。一方面，防火牆制度應能夠隔離金融控股公司不同業務的混合，阻止風險傳遞，滿足安全價值目標的需要；另一方面，防火牆制度在隔離金融控股公司內部的業務混合時，又要為追求效率留下寬容創新的制度空間，滿足效率目標的需要。
1933年美國 《 格拉斯－斯蒂格爾法》的防火牆體現了安全優先；1987 年美國《銀行持股公司法》的防火牆體現了收益與風險間的平衡；1999 年美國《金融服務現代化法》體現的是效率優先兼顧安全。我國的金融市場及法治條件與美國有明顯差異，在防火牆制度和規則設計上，應當堅持安全優先兼顧效率的原則，將防範金融風險放在首要位置，但又必須允許為實現效率而開展的業務創新和混合。
（二）科學分配國家與金融機構間的風險防範成本
無論是國家實施金融監管，還是金融機構內部的風險控制，都會產生成本。監管成本包括立法成本、行政管理成本和司法裁判成本。如果要求監管當局實施主動監管，還需要更多人員藉助外部力量對金融機構展開大規模的檢查，收集並處理大量信息。當發現有風險因素和違規行為時，監管當局還必須啟動應對和查處機制。以行政管理成本為例，自20 世紀70 年代以來，美國各類監管機構的運行成本一直在增加。20 世紀70 年代的前4 年中，登載聯邦法規的《聯邦錄》的篇幅增加了一倍，1979 年美國57 個監管機構職員總數約為87，500 人，幾乎是1971 年的三倍。對金融機構而言，成本主要來自以下方面：一是為了滿足法律規定而設立內控制度所產生的成本，即制度設立的成本；二是來自內部控制度運行所耗費的成本，即制度維持和運行的成本。
建立防火牆制度後，只有金融機構違反規定或出現風險因素時，監管當局才會出面干預，處理風險因素和制裁金融機構的違規行為。因此，設立防火牆之後國家除負擔立法成本和部分執法成本外，實施法律的成本部分轉移給了金融機構。具體而言，金融機構為了獲得經營許可以及保證自身的經營安全，必須按法律要求設置有關機構，採取適當措施，開展必要的檢查活動，如此便承擔了相應的成本。所以，
設計防火牆制度時，不僅應當充分考慮監管成本的增加，而且應當科學分配風險防範的成本，明確哪些風險防範措施和成本由監管機構承擔，哪些措施和成本應當由金融控股公司承擔，構建激勵與約束相容的防火牆制度，提高我國防範金融風險的能力。（三）著力減少金融控股公司的內部利益衝突
實行分業經營體制的國家相信分業經營能夠化解證券業與銀行業之間的利益衝突，以美國的《格拉斯－斯蒂格爾法》為代表的法律都堅持了這樣的理念。後來有學者進行了大量研究，證明美國“大蕭條”時期的銀行倒閉多數與是否經營證券業務沒有直接關係。商業銀行涉足證券業務反而某種程度上可以增強銀行的支付能力，但這僅僅說明不同業務間的利益衝突並不必然會擴大金融風險，事實也證明利益衝突問題既存在於金融混業經營體制中，也存在於金融分業經營體制中。因此，經營體制不是利益衝突的根源，但影響利益衝突的範圍和方式。
在金融控股公司組織結構中， 防火牆制度應當從以下方面減少利益衝突：首先，對子公司的業務範圍規定限制，避免子公司間的直接競爭；其次，隔離母公司與子公司之間的隸屬關係，母公司只能通過合法途徑對子公司的經營戰略等重大事項發揮影響，為處理母子公司之間和不同股東之間的利益關係提供保障；第三，不能完全禁止金融控股公司的內部交易，而應按照市場化原則對關聯交易施加限制，對控股公司內部銀行與子公司的關聯交易額、銀行與每個子公司關聯交易額施加限制，同時規定關聯交易必須遵守與非關聯交易一致的交易條件，不得因適用不同的交易條件而導致不公平競爭。
（四）保障公司與客戶(投資人)間的權利義務平衡
金融控股公司與客戶( 投資者) 的利益矛盾實質上是效率、安全、公平不同價值目標間的矛盾，法律如何分配二者的權利和義務直接影響金融業的發展。如果法律對公司規定過多的義務和責任，必然壓制公司的創新和發展，導致金融服務供給短缺。如果法律不能恰當地維護客戶的權利，會降低客戶的消費慾望，導致市場需求萎縮。因此，防火牆制度應當平衡公司與客戶的權利義務配置：（1）對金融控股公司開展金融業務的自由權施加一定的限制，要求控股公司必須通過子公司分別經營不同的金融業務，提高客戶資產的安全度；（2）限制金融控股公司內部人員、資金及信息的不合理流動，維持客戶信息的保密性；（3）阻止風險在集團內部傳遞，提高客戶利益的安全保障程度。總之，金融防火牆制度應當合理配置金融控股公司與客戶之間的權利義務，構建公平有效的金融交易秩序。
（五）完善相關配套制度
防火牆制度的核心功能是防範風險的積累和傳染，不能成為金融控股公司對其不當行為提出免責抗辯的理由。對於利用防火牆制度逃避責任的行為，應當與以下制度有效對接，構建公平合理的責任制度：一是必須與公司法責任制度有效對接，引入揭開公司面紗制度與深石原則，金融控股公司所屬子公司的債權人可以對控股母公司濫用公司人格侵害其合法利益的行為提起訴訟；二是必須與控股股東誠信義務制度有效對接，通過對控股股東行為施加特定約束，保障金融控股公司所屬子公司的獨立運營與決策，實現對公司少數股東利益的保護；三是必須與加重責任制度有效對接，在金融控股公司立法中應當規定交叉擔保條款、資本恢復措施、資本維持承諾、財務援助制度，明確金融控股公司承擔加重責任的條件、情形、程序以及後果等，防止金融控股公司利用複雜的組織結構過度追求自身利益，從而降低金融系統性風險，合理保護債權人和社會公共利益。
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