許善達：把留抵稅款改為退稅，有利於供給側改革

“宏觀稅負的高低是個政治判斷，不同國家的政府開支和企業經營狀況各有差異，不能以其他國家的指標作為判斷依據。”

綜合編輯 | 《中國企業家》記者 王雪琦

圖片來源 | 中企圖庫

減稅降費是民營企業最關注的問題之一，繼1994年的分稅制改革以來，2016年5月1日起，我國全面實施營改增，將繳納營業稅的應稅項目改成繳納增值稅，以減少重複徵稅。

但是，實施營改增之後，不少企業反映減稅的獲得感不強。對此，聯辦財經研究院院長、國家稅務總局原副局長許善達12月1日在由《中國企業家》雜誌主辦，一汽-大眾奧迪作為首席戰略合作伙伴的2018（第十七屆）中國企業領袖年會上，做出了詳細的解讀。

許善達首先表示，宏觀稅負的高低是個政治判斷，不同國家的政府開支和企業經營狀況各有差異，不能以其他國家的指標作為判斷依據。1994年的稅制改革提高了政府收入佔GDP的比重，因為之前的宏觀稅負太低。到了2016年，考慮到宏觀稅負已經偏高，政治局會議做出降低的決定。

此外，對於企業在營改增之後減稅獲得感不強、總稅收仍然有較快增長的問題，許善達指出了3點原因：

許善達還表示，此前財政部長在全國講話中指出正在設計大力度的減稅降費措施，這些措施一定包括擴大留抵稅款改為退稅的規模。

以下是許善達在2018（第十七屆）中國企業領袖年會的演講全文：

這個題目非常不好解讀，我覺得我們國家從十八大以後對於稅收的政策還是有很多戰略性調整的。十八大以後，當時爭論最多的問題就是我們宏觀稅負應該如何來判斷？當時專家們有三種意見，有的意見說我們要提高宏觀稅負，因為我們國家的優勢是集中力量辦大事，跟很多國家相比，我們的稅負還是低的，應該提高。還有一些認為，我們的稅負不高但是也不低，就這個水平差不多，維持就可以了。當然還有一種意見認為已經偏高了，我們要降低宏觀稅負。

這裡面有一個什麼問題？很多人判斷稅負高低是用國外一些國家的指標來判斷，說我們比哪個國家高、比哪個國家低，因此作為自己提出這個判斷的依據。我認為這個判斷依據是不對的，宏觀稅負的高低是一個政治判斷，因為每個國家政府開支的需要是不同的，每個國家企業經營狀況也是不同的，所以不能因為哪個國家的宏觀稅負什麼標準，或者有幾個實踐標準，所以我們也應該是這個標準，我覺得這個判斷依據是不成立的。

所以當時爭論以後，十八屆三中全會後來就說我們要穩定宏觀稅負，這個意見、這個決策是怎麼做出來的？最近穩定宏觀稅負有很多理解，有一種認為說我們的宏觀稅負水平比較合適了，所以我們要穩定，既不要提高也不要降低。對這樣一個決策，各個專家都有不同的理解，我的理解不是這樣，我認為決策層已經意識到宏觀稅負這個問題是我們國家財稅戰略中一個重要的問題。所以做出判斷，如果你說宏觀稅負高了，我們就要降低，宏觀稅負低了，我們就要提高，宏觀稅負合適，我們就要穩定。所以他對於宏觀稅負的判斷，和他對於整個國家收入、支出、企業經營情況、稅源情況和政府開支有一個總的一攬子的判斷。我認為做出這個判斷是需要時間的，所以穩定宏觀稅負我認為是一個短期的工作。就是說我在這個時間以內先穩定，等我做好了判斷，判斷準確了，我再做出最後的決定。

這個決定經過了兩三年的時間，2016年政治局會議決定降低宏觀稅負，這是2016年7月份政治局會議做的決定。我覺得這個決定是我們從1994年改革以來最明確的一次戰略方向的調整，因為1994年我們是提高兩個比重，其中第一個比重就是政府收入佔GDP的比重，從另外一個角度看就是宏觀稅負。

那個時候是提高，因為太低了。提高到2001年前後，有了七八年、十年左右的時間，就產生爭論了，繼續提高，還是一定要有所降低？當時有一種意見就是說繼續提高，還有一種意見就是可以做有增有減的調整，並不一味地都要提高。

這個爭論又經歷了若干年，我認為到了2016年政治局決定財稅戰略有一個重大的調整，明確要降低宏觀稅負，也就是說認為2016年這個時間，我們中國的宏觀稅負是偏高的。做出這個偏高的決議，不是說我們的宏觀稅負跟外國誰比，我們比他們高了還是低了，跟這個沒關。是我們中國自己，我們政府要做什麼事需要多少錢，我們的企業經營創造財富能夠承擔多大的負擔，是在幾個因素的綜合考慮下做出的這樣一個決策。

所以這個我覺得是十八大以後到2016年我們財稅戰略中一個重大的調整，當然還有別的調整，這是其中一個。按照這樣一個決策，我們這段時間的稅制改革主要是以減稅為主，也有一些個別的政策加一點稅，但那不是主要的。減稅為主的裡面最主要的還是營業稅和增值稅。營業稅是一個不好的稅，1994年改革的時候我們當時出於種種條件沒有辦法只好保留它，我就不詳細介紹這個內容了，只好保留它，早早地把它改掉，改成增值稅，這是我們早就確定好的。但是我們的稅改經歷了非常曲折的過程，到了2012年上海才提出來要先試點若干行業營改增，啟動營改增這樣一個過程。2012年、2013年、2014年、2015年，到了2016年全國推進全面進行改革，而且是一種減稅的措施。

2016年減稅以後，企業反映獲得感不強。後來2017年的全國政協俞正聲主席就提出了兩個調研的課題，有一個課題就是關於營改增。當時我也參加了這個課題的調研，這個調研以後寫了報告。我們寫的報告第一個內容就是營改增減稅的政策基本落實到位。我們沒有發現一個區域的或者一個行業調整了，說營改增減稅政策就完全沒有落實，我們沒有發現。

我們在調研中間，為什麼稅收增長速度那麼快？減那麼多稅還那麼快，為什麼企業獲得感不強？有很多的原因，我們當時認為有三個主要原因，一個主要原因是小企業他們的稅負是增加了的，因為他們在營業稅的制度沒改以前，對外去銷售或者是提供服務經常是不開票，購買商也無所謂，反正我交營業稅，我買你的東西，我交的稅跟你的發票也沒什麼關係，我就是報賬，所以徵收率是比較低的。改了增值稅以後，每一個企業要是不給採購商開增值稅發票的話，那麼你的稅他要替你交。

換句話說，我要是採購商，我要拿不到供應商的增值稅發票，他的稅我要替他交，所以營改增以後增值稅的徵收率要比營業稅的時候高很大一塊，而這一部分主要是小企業明顯的負擔上升，現在你再看看還有，這是一個稅制的變化導致徵收率提高。

第二個是我們2015年底實行供給側改革，然後2016年、2017年去產能的工作取得了非常顯著的實效。因此一些基礎產品的價格開始上漲，煤炭、鋼鐵等等，而這一些領域的稅收量是比較大的，所以這些價格的上漲，稅收增得比較多。而這個價格上漲還沒有完全遞延到消費環節，消費品價格的漲幅並不高，而投資品漲的幅度比較高。而我們的稅收從投資品收的稅是比較多的，因此這部分稅收增長得比較快也是我們總收入增長快的一個原因。

還有第三個原因，原來我們1994年設立增值稅，當時我們主要是要學習歐洲的增值稅。歐洲的增值稅比較規範，他們從四幾年開始搞，搞了差不多幾十年了。他們其中有一條就是每個月核算一次，如果這個月你銷售的稅比你購進的稅要多的話，那你就交稅。如果你銷售的稅，比你購進的稅少，稅務局當月就給你退稅，這是歐洲增值稅的制度。

我們1994年搞稅制改革的時候，我們的專家都知道這個制度，我們考察、研究了很多次。但是當時在設計增值稅的時候我們就沒敢這麼列，因為1994年政府收入太少，當時的任務是要提高宏觀稅負、要提高收入佔GDP的比重，不然政府就非常苦了。因此每個月他要是銷項小一點，再退稅，我們當時財政承受不了。

所以當時是說，這個稅將來還是要給企業，但是我們起了一個名字叫留抵稅款，就是你這個稅我先不退給你，賬上記著，等你什麼時候有了銷項，再來對沖，當時我們就搞了這麼一個制度。這個制度在1994年那段時間也許不大，但是到了營改增以後，因為營改增，包括你購買設備、搞機械廠房，所有的購進特別是投資行為的購進都有留抵稅款了，對於一個企業來講留抵稅款的範圍就擴大了，數量也增加了。如果是一個正在經營中的企業，這種矛盾還有銷項，對於一個剛剛投資、還沒有生產的企業，這部分留抵稅款對於企業投資來說壓力就比較大。

我們調查比如說有一個企業，他投資大概有200多億中間有18億的留抵稅款，兩三年時間這18億留抵稅款他要承擔融資的困難，提高了資產負債率，而且他還要交融資的成本，這個錢等於政府就先用。他什麼時候有銷項，像這樣的項目，高科技、重資產的項目投資要投三年，完全實現設計能力要五六年。也就是這幾年之內他的銷項很少，而進項很多，這樣企業就承擔這部分，資產負債率要提高，融資成本還要提高，同時給政府提供的是一個無息的政府負債。

我們調研以後，當時給政協的報告說，除了剛才你說的比如我們對中小企業要減稅，因為他徵收率提高了，我們要減稅，不詳細說了。其中我們的建議有一條是要把留抵稅款，我們現在可以按照歐洲規範的增值稅改為退稅，我們就提出這麼一個建議。

這個建議在政協得到了肯定。所以2017年我們調研，2018年換屆，3月份開兩會，3月底、3月下旬，國務院開的會就決定了把留抵稅款改為退稅這個方向，2018年3月兩會，3月份國務院做的決定，然後才能夠拿出來1100多億的資源在9月底之前都落實到全國各地，都把原來歷史結存的留抵稅款，把這1100多億都改成退稅退給企業了。但是現在看企業留抵稅款的數量還有，因此這部分並沒有完全解決。我們的建議是5~10年慢慢把存量消化掉。這樣企業可以降低資產負債率，減少融資成本，這對當前整個供給側改革都是非常有利的一個措施。

前不久我們的財政部長專門對全國發表了講話，他提出來正在設計大力度的減稅降費措施，我想這個減稅降費措施裡面一定包括加大留抵稅款改為退稅這個規模的數量，我想這個前景是很快就會實現的。謝謝大家！

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