新一輪央地財政改革應突破“部門改革”，引入獨立第三方機構制定具體改革方案和實施監督。
《財經》記者 降蘊彰 | 文 王延春 | 編輯
審計署9月25日發佈二季度審計結果顯示，有6省的9個市縣（區）以簽訂政府購買服務協議等方式，形成地方政府隱性債務88.63億元；有6省的11個市縣（區）通過資金“空轉”等方式，虛增財政收入48.33億元。
此前，財政部發布兩則通報，劍指地方政府違法違規舉債，有33名地方政府官員、8家金融機構受到嚴格查處。
各部委傳出的政策信號顯示，高層對地方債的管理更加嚴格。整頓地方政府債務、尤其是整頓隱性債務的力度加大。去年全國金融工作會議上，高層首次提出，對地方政府違法違規舉債實行“終身問責，倒查責任”；近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又聯合發文明確，允許對“嚴重資不抵債失去清償能力的地方融資平臺公司”，實施“破產重整或清算”。
一位不願具名的財稅專家告訴《財經》記者，相關部門對地方政府隱性債務的清查整頓背後，涉及深層次的央地體制問題，中央與地方財政關係亟待進一步釐清。
採訪的不少學者認為，養老金缺口、土地財政、房地產泡沫等諸多問題，均為分稅制改革後，新變化帶來的“後遺症”，要化解這些矛盾，亟須對中央與地方的財政體制機制加大改革，釐清中央與地方的財權、事權關係，建立十八屆三中全會提出的新一輪中央和地方財政關係改革， “建立事權與支出責任相適應的制度”；以及十九大報告中提出的，“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係”。
不過，中國財政科學研究院院長劉尚希、遼寧大學地方財政研究院院長王振宇等專家亦表示，改革涉及中央各職能部門的核心權力和利益調整，是一塊難啃的“硬骨頭”，非大決心大魄力的果然改革才能拿下。
中國社科院副院長、財政與貿易經濟研究所所長高培勇在接受《財經》記者採訪時提醒，圍繞著中央和地方財政關係改革，相關部門對分稅制改革的認識還比較模糊，比如，涉及到中央和地方的稅收劃分，並不是分錢，也不是分稅收，而是分稅源，即要多分給地方一些稅種，賦予地方一定稅權，讓地方政府權責一致起來。
分稅制前世今生
1994年1月1日，推行分稅制財政管理體制。按照中央與地方政府的事權劃分，確定各級財政的支出範圍；根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，並建立了中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別徵管；逐步實行比較規範的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。
實施分稅制改革前，中國實行的是財政大包乾體制，地方政府擁有相當財權，整體上呈現“弱幹強枝”，即“中央弱、地方強”的局面。財政部一位不願具名的官員告訴《財經》記者，上世紀80年代末到90年代初，中央財政捉襟見肘，甚至不得不通過各種名目向地方財政“借錢”，甚至財政部部長向人民銀行“貸款”，來確保中央財政各種開支。
這段歷史，聯辦財經研究院專家、國家稅務總局原副局長許善達曾在接受《財經》記者採訪時評價，1994年的分稅制改革加強了中央財政，將中央政府從財力虛空、控制力薄弱的窘境中解脫出來。
1991年，時任財政部部長王丙乾迫於無奈，在全國財政會議上給各省搞“攤派”，強行分配“借錢”指標，當時各省財政廳的官員積極性普遍不高，只有青海省財政官員表示願意拿出幾千萬元支援中央。
分稅制改革之後，中央將稅源穩、稅基廣、易徵收的稅種上劃，消費稅、關稅劃為中央固定收入，企業所得稅按納稅人隸屬關係分別劃歸中央和地方，增值稅在中央與地方之間按3∶1的比例分成。時任財政部副部長項懷誠後來在接受《財經》記者專訪時曾回憶說，1994年2月，他焦急地等待當年1月的稅收數字，得到的結果是，中央財政收入環比增長61%，這讓他“高興得無法形容”。
通過實施分稅制，1994年中央的財政收入佔全國財政總收入比例由上年的22%提升至55.7%，地方財政收入佔全國財政收入的比重則由上一年77.98%劇降到44.30%，在財政支出方面，中央財政支出佔全國總支出的比例只比上年增加2個百分點。
然而，隨著時間推移，分稅制的一些遺留問題也暴露出來。比如，地方政府的流行說法， “上下一般粗”，形容中央和地方職責重疊； “上面千根線，基層一根針”，即上面出政策，下面對口執行，任務擁擠在基層政府，出現了“財權層層上收，事權層層下移”的問題。
上海財經大學中國公共財政研究院院長高強曾長期在財政部門任職，擔任過財政部部長助理、財政部副部長等職務，直接參與過上世紀90年代的分稅制改革。近年來，高強到很多地方調研，發現有一些縣自有財力還不到每年財政支出總額的5%，在一些少數民族地區，甚至自有財力還達不到每年財政支出總額的1%。現在這些地區發展經濟，主要靠貸款和上級財政或多或少的轉移支付。
《財經》記者採訪的幾個市縣級財稅官員提出，“上頭點菜，地方埋單”的問題比較嚴重，一些地方通過多賣地、亂收費、亂罰款等方法來彌補財政虧空。山西某市一位稅務局官員唸了一則順口溜：“中央財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政集體逃荒。”
順口溜儘管誇張，但側面反映出基層的財稅狀況。
王振宇是一個“老財政”，曾擔任遼寧省財政科學研究所所長，是中國財政學會常務理事，長期對中國財政體制、尤其是地方層面的財政體制進行調查研究。他告訴《財經》記者，1990年財政部制定了分稅制財政體制改革試點方案，而後在1992年選擇天津、遼寧等9個地方進行試點。1993年9月9日至12月21日，為確保分稅制的順利實施，時任國務院副總理朱鎔基曾帶領相關部委的60多名工作人員，先後到海南、廣東、新疆、遼寧、山東等省區市調研，聽取各地對實施分稅制的具體意見。可以說，分稅制改革是經過充分的醞釀與準備。
分稅制是一項聯邦財稅制度，目前，世界絕大多數市場經濟國家處理多級政府間財政關係都是採用分稅制模式。王振宇介紹說，1994年實行分稅制時，中央是按照“事權與財權相統一的原則”來設計的，但在具體實施過程中，面對中央和地方的財權劃分、事權劃分兩項重大改革，當時沒有進入到難度最大的“深水區”，即清晰地劃分中央與地方的事權分配。由於改革不徹底，使得分稅制改革有點“半拉子工程”，這也就難免分稅制背了“黑鍋”。
高培勇是中國財稅領域的資深專家。他認為分稅制改革不徹底，導致一些地方出現隱形債務、養老金缺口等問題。
對於地方財政陷入“小馬拉大車”的困境， 王振宇分析說，1994年以來的分稅制改革重點是針對中央政府和省級政府之間，而對省級以下各級政府分稅制改革只是提出原則性的要求，沒有明確規定地方稅如何在省、市、縣、鄉四級地方政府之間劃分，等於是賦予了省級政府充分的自主權。地市政府的部分財政稅收被上收到省裡，而地市一級又把縣政府、鄉政府的部分財政稅收上收到地市，其結果是，縣市鄉三層政府的財權只餘下不到20%的水平，卻負擔70%的民生和絕大部分公共事務的支出。
值得關注的是，從實施分稅制開始，中央的財政轉移支付必須通過省級政府，才能逐級到達市級政府、縣級政府、鄉級政府，在此過程中，可能會面臨層層的截留和挪用。財政部財政科學研究所原所長賈康做過調研，證實中央轉移支付在逐級下撥中，確實存在層層的盤剝和挪用，“國家給省裡的錢越來越多，而省裡發到縣裡的錢越來越少”。
高培勇、王振宇等專家提出，不能把目前地方政府隱性債務、養老金缺口、土地財政等諸多棘手的矛盾和問題，簡單歸咎於分稅制改革，切忌矯枉過正。高培勇表示，對中央與地方財政關係的改革，不能偏離分稅制的改革軌道，“分稅制這面旗子不能丟”。
央地財政關係改革加快
十九大報告中提出，“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係”，“健全地方稅體系”，對此高培勇分析：“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係”是一種新提法，這是為中央和地方財政關係改革點明瞭重點推進的內容；“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的前半句可以視為“稅收制度改革”的方向，最終是要落在“健全地方稅體系”上。
2016年8月國務院頒佈《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》明確，到2019年－2020年，要基本完成中央與地方財政事權和支出責任劃分主要領域的一系列改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。梳理需要上升為法律法規的內容，適時制修訂相關法律、行政法規，形成省以下財政事權和支出責任劃分的清晰框架。
高培勇表示，十九大之後，新一輪中央和地方財政關係改革已經不再像前四年進展那樣緩慢。2018年2月，國務院印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，到8月又印發了《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》。兩份“方案”最大的亮點，都是以“人”為核心，把一些與老百姓利益密切相關的民生項目納入中央與地方共同財政事權範圍。
對於支出責任的劃分，兩份“方案”也有共同點，對經濟社會發展欠發達地區，中央財政分擔比例較高。整體上，中央的財政事權和支出責任都有較大幅度提高。
以中等職業教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助、計劃生育扶助保障等事項為例，在中央和地方財政支出責任的劃分方面，中央財政分擔的比例明顯加大。對於貴州、雲南、西藏、甘肅、新疆等12個經濟實力偏弱的省份，中央財政分擔支出比例高達80%，對剩餘的20多個省份，按照經濟實力的高低，中央財政分擔支出比例是在10%至60%之間。
同時，兩份“方案”還有一個大的亮點，中央財政專項轉移支付項目和規模都在大幅減少。吉林省財政科學研究所所長張依群告訴《財經》記者，在央地關係中，壓縮財政專項轉移支付是中央和地方財政關係改革的重要一環。中央大幅縮減財政專項轉移支付項目，有利於減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方政府事權的不適當干預。
據瞭解，目前相關部門對財政專項轉移支付資金使用現有的監管方式大多是事後監督，無法監控資金管理和使用過程。財政部數據顯示，2017年，中央對地方稅收返還和財政轉移支付總計65650億元（財政轉移支付為56512億元，其中，一般性財政轉移支付35030.49億元、專項財政轉移支付21481.51億元），佔中央財政支出的68.6%。
一些專家建議，中央和地方財政關係改革可多分配給地方一些稅種，提高地方政府的財稅自主權，徹底改變地方政府事權大、財權小的現狀。
不過，財稅界也提出擔憂：1994年實施的分稅制改革，有一項重要的配套改革措施是將省及省以下稅務機構分設為國家稅務局、地方稅務局，而在新一輪國務院機構改革方案中，將省及省以下國稅地稅機構合併，一些財稅專家認為對此項改革有利於降低稅收徵管成本，但國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員魏加寧認為，中國這麼大一個國家，應該給省級以下地方政府保留一定的稅收自主權，現在實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導的稅收管理體制，不利於調動地方政府的積極性。他不看好現在對省及省以下國稅地稅機構的合併。
王振宇在接受《財經》記者採訪時表示，在實施分稅制的國家，基本都設置中央和地方兩套徵管機構。
2016年5月，國務院全面推開“營改增”試點，將中央和地方增值稅分成比例，由“3︰1”調整為“5︰5”的比例分成，設置的是“兩到三年的過渡期”。這種對中央和地方增值稅分成比例的調整，還是臨時性的“權宜之計”。增值稅收入已經佔到中國全部稅收的55%以上，如此規模的稅源按對半比例分成，在高培勇看來，實際上是退回到了簡單的“分錢制”，沒有觸及中央和地方的事權和責任劃分。
一些專家提出，新一輪央地改革不能再淪落成“部門改革”，而是要引入獨立第三方機構制定具體改革方案和實施監督。
上一輪中央和地方財政關係改革沒有進入到難度最大的事權劃分“深水區”，大都停留在部門層級上。王振宇告訴《財經》記者，“部門自己改自己，怎麼有利怎麼改”，如教育事權改革是由教育部負責，民政事權是由民政部負責。新一輪中央和地方財政關係改革將涉及到對中央各個職能部門的核心權力和利益的調整，必須啃這塊“硬骨頭”。
（本文首刊於2018年10月15日出版的《財經》雜誌）
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