许善达：把留抵税款改为退税，有利于供给侧改革

“宏观税负的高低是个政治判断，不同国家的政府开支和企业经营状况各有差异，不能以其他国家的指标作为判断依据。”

综合编辑 | 《中国企业家》记者 王雪琦

图片来源 | 中企图库

减税降费是民营企业最关注的问题之一，继1994年的分税制改革以来，2016年5月1日起，我国全面实施营改增，将缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税，以减少重复征税。

但是，实施营改增之后，不少企业反映减税的获得感不强。对此，联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达12月1日在由《中国企业家》杂志主办，一汽-大众奥迪作为首席战略合作伙伴的2018（第十七届）中国企业领袖年会上，做出了详细的解读。

许善达首先表示，宏观税负的高低是个政治判断，不同国家的政府开支和企业经营状况各有差异，不能以其他国家的指标作为判断依据。1994年的税制改革提高了政府收入占GDP的比重，因为之前的宏观税负太低。到了2016年，考虑到宏观税负已经偏高，政治局会议做出降低的决定。

此外，对于企业在营改增之后减税获得感不强、总税收仍然有较快增长的问题，许善达指出了3点原因：

许善达还表示，此前财政部长在全国讲话中指出正在设计大力度的减税降费措施，这些措施一定包括扩大留抵税款改为退税的规模。

以下是许善达在2018（第十七届）中国企业领袖年会的演讲全文：

这个题目非常不好解读，我觉得我们国家从十八大以后对于税收的政策还是有很多战略性调整的。十八大以后，当时争论最多的问题就是我们宏观税负应该如何来判断？当时专家们有三种意见，有的意见说我们要提高宏观税负，因为我们国家的优势是集中力量办大事，跟很多国家相比，我们的税负还是低的，应该提高。还有一些认为，我们的税负不高但是也不低，就这个水平差不多，维持就可以了。当然还有一种意见认为已经偏高了，我们要降低宏观税负。

这里面有一个什么问题？很多人判断税负高低是用国外一些国家的指标来判断，说我们比哪个国家高、比哪个国家低，因此作为自己提出这个判断的依据。我认为这个判断依据是不对的，宏观税负的高低是一个政治判断，因为每个国家政府开支的需要是不同的，每个国家企业经营状况也是不同的，所以不能因为哪个国家的宏观税负什么标准，或者有几个实践标准，所以我们也应该是这个标准，我觉得这个判断依据是不成立的。

所以当时争论以后，十八届三中全会后来就说我们要稳定宏观税负，这个意见、这个决策是怎么做出来的？最近稳定宏观税负有很多理解，有一种认为说我们的宏观税负水平比较合适了，所以我们要稳定，既不要提高也不要降低。对这样一个决策，各个专家都有不同的理解，我的理解不是这样，我认为决策层已经意识到宏观税负这个问题是我们国家财税战略中一个重要的问题。所以做出判断，如果你说宏观税负高了，我们就要降低，宏观税负低了，我们就要提高，宏观税负合适，我们就要稳定。所以他对于宏观税负的判断，和他对于整个国家收入、支出、企业经营情况、税源情况和政府开支有一个总的一揽子的判断。我认为做出这个判断是需要时间的，所以稳定宏观税负我认为是一个短期的工作。就是说我在这个时间以内先稳定，等我做好了判断，判断准确了，我再做出最后的决定。

这个决定经过了两三年的时间，2016年政治局会议决定降低宏观税负，这是2016年7月份政治局会议做的决定。我觉得这个决定是我们从1994年改革以来最明确的一次战略方向的调整，因为1994年我们是提高两个比重，其中第一个比重就是政府收入占GDP的比重，从另外一个角度看就是宏观税负。

那个时候是提高，因为太低了。提高到2001年前后，有了七八年、十年左右的时间，就产生争论了，继续提高，还是一定要有所降低？当时有一种意见就是说继续提高，还有一种意见就是可以做有增有减的调整，并不一味地都要提高。

这个争论又经历了若干年，我认为到了2016年政治局决定财税战略有一个重大的调整，明确要降低宏观税负，也就是说认为2016年这个时间，我们中国的宏观税负是偏高的。做出这个偏高的决议，不是说我们的宏观税负跟外国谁比，我们比他们高了还是低了，跟这个没关。是我们中国自己，我们政府要做什么事需要多少钱，我们的企业经营创造财富能够承担多大的负担，是在几个因素的综合考虑下做出的这样一个决策。

所以这个我觉得是十八大以后到2016年我们财税战略中一个重大的调整，当然还有别的调整，这是其中一个。按照这样一个决策，我们这段时间的税制改革主要是以减税为主，也有一些个别的政策加一点税，但那不是主要的。减税为主的里面最主要的还是营业税和增值税。营业税是一个不好的税，1994年改革的时候我们当时出于种种条件没有办法只好保留它，我就不详细介绍这个内容了，只好保留它，早早地把它改掉，改成增值税，这是我们早就确定好的。但是我们的税改经历了非常曲折的过程，到了2012年上海才提出来要先试点若干行业营改增，启动营改增这样一个过程。2012年、2013年、2014年、2015年，到了2016年全国推进全面进行改革，而且是一种减税的措施。

2016年减税以后，企业反映获得感不强。后来2017年的全国政协俞正声主席就提出了两个调研的课题，有一个课题就是关于营改增。当时我也参加了这个课题的调研，这个调研以后写了报告。我们写的报告第一个内容就是营改增减税的政策基本落实到位。我们没有发现一个区域的或者一个行业调整了，说营改增减税政策就完全没有落实，我们没有发现。

我们在调研中间，为什么税收增长速度那么快？减那么多税还那么快，为什么企业获得感不强？有很多的原因，我们当时认为有三个主要原因，一个主要原因是小企业他们的税负是增加了的，因为他们在营业税的制度没改以前，对外去销售或者是提供服务经常是不开票，购买商也无所谓，反正我交营业税，我买你的东西，我交的税跟你的发票也没什么关系，我就是报账，所以征收率是比较低的。改了增值税以后，每一个企业要是不给采购商开增值税发票的话，那么你的税他要替你交。

换句话说，我要是采购商，我要拿不到供应商的增值税发票，他的税我要替他交，所以营改增以后增值税的征收率要比营业税的时候高很大一块，而这一部分主要是小企业明显的负担上升，现在你再看看还有，这是一个税制的变化导致征收率提高。

第二个是我们2015年底实行供给侧改革，然后2016年、2017年去产能的工作取得了非常显著的实效。因此一些基础产品的价格开始上涨，煤炭、钢铁等等，而这一些领域的税收量是比较大的，所以这些价格的上涨，税收增得比较多。而这个价格上涨还没有完全递延到消费环节，消费品价格的涨幅并不高，而投资品涨的幅度比较高。而我们的税收从投资品收的税是比较多的，因此这部分税收增长得比较快也是我们总收入增长快的一个原因。

还有第三个原因，原来我们1994年设立增值税，当时我们主要是要学习欧洲的增值税。欧洲的增值税比较规范，他们从四几年开始搞，搞了差不多几十年了。他们其中有一条就是每个月核算一次，如果这个月你销售的税比你购进的税要多的话，那你就交税。如果你销售的税，比你购进的税少，税务局当月就给你退税，这是欧洲增值税的制度。

我们1994年搞税制改革的时候，我们的专家都知道这个制度，我们考察、研究了很多次。但是当时在设计增值税的时候我们就没敢这么列，因为1994年政府收入太少，当时的任务是要提高宏观税负、要提高收入占GDP的比重，不然政府就非常苦了。因此每个月他要是销项小一点，再退税，我们当时财政承受不了。

所以当时是说，这个税将来还是要给企业，但是我们起了一个名字叫留抵税款，就是你这个税我先不退给你，账上记着，等你什么时候有了销项，再来对冲，当时我们就搞了这么一个制度。这个制度在1994年那段时间也许不大，但是到了营改增以后，因为营改增，包括你购买设备、搞机械厂房，所有的购进特别是投资行为的购进都有留抵税款了，对于一个企业来讲留抵税款的范围就扩大了，数量也增加了。如果是一个正在经营中的企业，这种矛盾还有销项，对于一个刚刚投资、还没有生产的企业，这部分留抵税款对于企业投资来说压力就比较大。

我们调查比如说有一个企业，他投资大概有200多亿中间有18亿的留抵税款，两三年时间这18亿留抵税款他要承担融资的困难，提高了资产负债率，而且他还要交融资的成本，这个钱等于政府就先用。他什么时候有销项，像这样的项目，高科技、重资产的项目投资要投三年，完全实现设计能力要五六年。也就是这几年之内他的销项很少，而进项很多，这样企业就承担这部分，资产负债率要提高，融资成本还要提高，同时给政府提供的是一个无息的政府负债。

我们调研以后，当时给政协的报告说，除了刚才你说的比如我们对中小企业要减税，因为他征收率提高了，我们要减税，不详细说了。其中我们的建议有一条是要把留抵税款，我们现在可以按照欧洲规范的增值税改为退税，我们就提出这么一个建议。

这个建议在政协得到了肯定。所以2017年我们调研，2018年换届，3月份开两会，3月底、3月下旬，国务院开的会就决定了把留抵税款改为退税这个方向，2018年3月两会，3月份国务院做的决定，然后才能够拿出来1100多亿的资源在9月底之前都落实到全国各地，都把原来历史结存的留抵税款，把这1100多亿都改成退税退给企业了。但是现在看企业留抵税款的数量还有，因此这部分并没有完全解决。我们的建议是5~10年慢慢把存量消化掉。这样企业可以降低资产负债率，减少融资成本，这对当前整个供给侧改革都是非常有利的一个措施。

前不久我们的财政部长专门对全国发表了讲话，他提出来正在设计大力度的减税降费措施，我想这个减税降费措施里面一定包括加大留抵税款改为退税这个规模的数量，我想这个前景是很快就会实现的。谢谢大家！

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