作者：劉松濤 羅煒琳 王林萍 林麗瓊
摘要
日本在推動農村金融改革發展中, 採取了發展合作金融、完善政策性金融、建立農業信用保證保險、發展農業保險、實施雙重宏觀審慎監管等措施, 成效明顯。中日兩國農村金融改革發展歷程具有一定的階段相似性。中國未來可在培育農村合作金融組織、深化農村政策性金融改革、完善農業信貸擔保體系、發展農業保險、完善農村金融監管等層面合理借鑑日本經驗, 以針對性解決農村金融改革發展中遭遇的困難。
一
日本農村金融改革發展歷程
(一) 日本農村合作金融改革發展概況
日本農村合作金融圍繞日本農協 (JA) (1) 組建, 屬於農協子系統, 金融 (信用) 業務同時也是農協五大事業部門之一 (2) 。儘管依附於農協建立發展, 但日本農村合作金融組織獨立、架構完整、層次分明、功能清晰。在農協金融組織架構中, 起關鍵作用的機構分別是全國層面的農林中央金庫、都道府縣層面的JA信聯、市町村層面的地域農協。
1.農林中央金庫
農林中央金庫位居日本農協金融系統最高層, 發展歷史最早可追溯至1923年, 其前身是日本為支持國內農業發展、依照《產業組合中央金庫法》專門組建的專業性金融機構“產業組合中央金庫”。1943年, 日本修訂《產業組合中央金庫法》, 將其更名為《農林中央金庫法》, “產業組合中央金庫”也由此更名為“農林中央金庫”。
從組織性質看, 農林中央金庫屬於半官方性質的私有制民間合作金融機構。1959年, 日本推行農林中央金庫私有化改革, 退還全部出資, 下放高管任命權。但綜合考察農林中央金庫歷任多位理事長, 均具有農林水產省高官轉任這一典型特徵;農林中央金庫各項業務的開展同政府之間也存在較多關聯, 承擔著政府農村金融政策推廣、宣傳的重任。從組織業務看, 農林中央金庫除負責制定全國層面的農協金融經營戰略和事業方針之外, 還發揮吸納農協、漁協和森組系統剩餘存款的重要作用;也向農協、漁協和森組提供融資便利, 緩解因季節性變動等因素造成的農協、漁協和森組資金不足。此外, 農林中央金庫還藉助國內辦事處和國外分支機構, 廣泛開展各類信貸業務, 參與債券、股票、不動產等投資, 以此來提高資金管理效率, 實現資產保值增值。
圖1 日本農村合作金融系統組織架構
資料來源:作者根據《系統信用事業の現狀と農林中央金庫の役割》整理。
表1 2012-2016年度農林中央金庫主要財務指標
資料來源:作者根據《財務データ (連結·単體) 》整理。注:同中國不同, 日本在會計年度劃分上實行“四月制”, 即每年4月1日至次年3月31日為一個完整會計年度;下同。
2.JA信聯
JA信連主要承擔農協在各都道府縣層面的信用事業, 負責為會員和地方居民提供存款儲蓄、生產生活借款、資金匯款和農業賑災資金支持等基礎性金融服務。從資金運用上看, JA信聯可以儲金的形式保管農協系統中的富餘資金, 也可將其作為借款出借給具有資金需求的農協會員。JA信聯也被允許利用富餘資金購買有價證券來參與投資, 或將富餘資金存入農林中央金庫。此外, JA信聯也受託作為日本政策金融公庫的業務代理機構, 受理政策性農業信貸業務。截至2016年10月末, 日本國內共擁有JA信聯32個。
3.地域農協
日本地域農協可被劃分為綜合農協和專業農協。綜合農協經營業務廣泛, 包括指導、經濟、信用、福利和共濟事業, 全面涵蓋了與農業生產和農村生活相關的領域, 會員 (3) 人數多, 覆蓋範圍大, 社會影響力強;專業農協則剛好相反, 其經營業務單一, 一般僅限於農資採購和農產品銷售等農業生產經營領域, 社會影響力小, 且專業農協成員基本同時兼具綜合農協成員的身份。截至2016年10月末, 日本國內共計擁有綜合農協654個;此外, 還有各類專業農協681個。
圖2 JA系統內部資金流向
資料來源:作者根據《系統信用事業の現狀と農林中央金庫の役割》整理.注:圖中統計數據截至2017年3月31日。 (1) 部分農協資金直接轉存農林中金; (2) 農協及JA信連的貸款不包含對其它金融機構的貸款; (3) 農林中金部分不包含海外資金運用; (4) 農林中金也接受JA漁協和JA森組的轉存款。
(二) 日本農業政策性金融改革發展概況
日本農業政策性金融體系較為健全完備。從供給主體看, 既有專為提供政策性支農資金而成立的“日本政策金融公庫”, 亦有合作金融和商業性金融在政府補貼支持下參與農業信貸業務;從資金來源看, 具有典型的“中央-地方”兩級政府直接注資政策性金融機構的特色, 央地兩級政府根據具體權責劃分, 從不同層面推動政策金融發展;從業務類別看, 信貸業務種類齊全, 涵蓋農業現代化、農業抗災、農村振興、新人育成等領域, 且不同信貸業務的門檻、對象、利率、用途和資金來源差異化明顯。現階段, 日本政策金融公庫在日本農業政策性金融發展中發揮著主力軍作用。
日本政策金融公庫同樣擁有悠久的發展歷史, 其前身為1953年日本為支持國內農林漁業發展、依照《農林漁業金庫法》專門組建的政策性金融機構“農林漁業金融公庫”。該機構旨在強化政府與農林漁業之間的政策聯結, 通過財政支持為農林漁業基礎設施建設提供長期低息信貸資金。除財政注資外, 發行農林債券也是農林漁業金融公庫的重要資金來源。同時, 為確保資金用途專一、提高資金使用效益, 農林漁業金融公庫不提供短期流動融資。
2007年, 日本頒佈《日本政策金融公庫法》, 提出將改革、裁撤和整合農林漁業金融公庫、中小企業金融公庫、國民生活金融公庫、國際協力銀行等政策性金融機構及其業務;2008年, 經過整合, 日本政策金融公庫宣告成立, 其業務範圍進一步擴大, 承擔著推動日本農業政策性金融發展的重任。在日常運營中, 日本政策金融公庫實行總裁領導制, 設有副總裁, 同時下設“企劃管理本部”、“秘書處”等部門, 整體架構完整, 部門分工明確, 運營效率較高。此外, 為精簡機構、節約成本, 日本政策金融公庫實行“一級法人、二級管理”的運營模式, 都道縣府及以下行政區域的金融業務實行委託代理制。
截至2017年3月末, 日本政策金融公庫擁有資本金4.06萬億日元, 準備金1.83萬億日元;國內分公司152家, 海外事務所2家;職員總數7364人;貸款餘額18.39萬億日元, 其中國民生活事業貸款餘額7.06萬億日元、農林水產事業貸款餘額2.75萬億日元、中小企業事業貸款餘額5.69萬億日元、危機應對業務貸款餘額2.82萬億日元、特定事業等促進業務貸款餘額682億元。此外, 不良信用保險的保險承保餘額為24.09萬億日元。
表2 2013-2016年度日本政策金融公庫主要財務
(單位:百萬日元)
資料來源:作者根據《平成28年度 (第9期) 事業報告》整理。
(三) 日本農業信用保證保險制度改革發展概況
日本是世界上最早建立農業信用保證保險制度的國家之一。為解決有效擔保物不足導致農業經營主體信貸可得性低以及金融機構因涉農信貸風險居高不下而出現放貸意願減弱等問題, 日本於1961年頒佈《農業信用基金協會法》, 正式啟動政府主導下的農業信用保證保險制度建設。根據《農業信用基金協會法》, 日本都道府縣先後成立了由地方政府、地方公共團體、農林中央金庫等金融機構共同出資組建的農業信用基金協會, 專職負責農業信用保證保險業務運營。同時, 為解決農業信用保證保險業務運營中廣泛存在的高風險、高賠付等問題, 日本政府、農業信用基金協會和農林中央金庫等金融機構共同出資成立農林漁業信用基金, 專門負責為農業信用保證保險提供再保險業務, 以實現一定程度的風險轉嫁。此外, 農林漁業信用基金也為農林中央金庫等金融機構直接提供融資保險服務。
日本農業信用保證保險業務實行兩級組織運營模式, 典型特色是具備雙重保障, 主要涉及保證保險與再保險兩項業務。在第一層級, 當農業經營主體向農協、信農連、農林中央金庫等融資機構提出融資申請時, 其可以同時向農業信用基金協會提出委託擔保申請;在取得農業信用基金協會保證承諾後, 可直接獲得融資機構放款;農業信用基金協會為該筆貸款承擔償債擔保責任, 農業經營主體則需為該筆貸款繳納保證費 (4) 。在第二層級, 農業信用基金協會為減輕自身擔保風險, 其會向農林漁業信用基金辦理再保險, 以實現農業信用保證保險業務風險緩釋, 同時農業信用基金協會也需為此繳納再保險費。需要特別說明的是, 為實現可持續運營, 日本農業信用保證保險相關條例規定, 保證保險或再保險均不實行全額賠付, 且推行賠付比率差異化政策;保證保險賠付比例為70%, 再保險則為50%。
圖3 日本農業信用保證保險制度框架
資料來源:作者根據《【事例集】「農業信用保証保険制度」及び「信用補完制度」》整理。
(四) 日本農業保險制度改革發展概況
在日本, 農業保險也被稱為“農業共濟”, 有著悠久的發展歷史, 具有政策導向性強、覆蓋面廣、參與度高、效益良好等特徵, 獲譽“世界農業保險成功典範”。歷史上長期廣泛存在的農業共濟行為奠定了日本現代農業保險發展的思想和制度基礎。1929年, 日本立法頒佈了世界上首部養殖業保險專門法律《家畜保險法》, 這也是日本現代農業保險制度化發展的標誌。1938年, 日本繼續推動農業領域立法, 頒佈《農業保險法》, 進一步擴大、優化和規範農業保險業務。二戰後, 由於農業領域的全面改革導致原有農業保險法律體系難以契合改革後農業領域出現的新變化, 日本政府遂於1947年宣佈整合《家畜保險法》和《農業保險法》, 經修訂後重新頒佈《農業災害補償法》。該部法律全面涵蓋了家禽、家畜保險以及農作物保險, 進一步擴大了農業保險覆蓋面, 同時大幅提高了財政在農業保險領域的補貼支持力度。至此, 日本現代農業保險制度雛形已現。
伴隨著農村經濟結構和社會形態發展變遷, 日本農業保險法律制度也適時進行了調整修訂。20世紀70年代, 日本政府修訂農作物保險中關於單位面積保額的確定方法, 引入土地生產率這一條件;同時大量新增農作物保險覆蓋品種, 並將最高保額上限提升至單位面積產量的72%。上述政策有效提高了農作物保險的覆蓋面和保障效益, 增強了農戶參保意願。在該時期, 還進一步設立推廣了水果保險、旱地作物保險和園藝保險。20世紀80年代, 為推動水稻生產成本下降、鼓勵水稻種植和出口, 再次修訂農作物保險中關於水稻種植的參保要求, 大幅降低水稻保險准入門檻, 同時新增小牛、園藝設施等各項農業保險品種。進入21世紀後, 農業保險法律制度也歷經了多次修訂。2003年, 基於賦權活能考慮, 進一步修訂農作物保險中關於農戶參保選擇的規定, 賦予農戶更大程度參保自由選擇權。2005年, 基於防災減災考慮, 將農業建築及農機具納入保險對象。
歷經多年規範發展, 日本農業保險已較為成熟。根據補償對象差異, 可分為農作物、家畜、果樹、旱田作物、園藝設施、建築物和農機具保險七大業務種類。在實施方式上, 實行“強制保險+自願保險”雙軌並行模式, 規定凡滿足一定門檻的農業生產活動都必須參與農業保險。在保費補貼上, 推行不同險種差異化保費補貼, 建築物和農機具保險不享受財政補助。在承保災害上, 不同險種承保災害劃分明晰, 但也存在一定程度交叉重複。在運營模式上, 合作色彩濃厚, 綜合農協在其中發揮重要作用;政府雖未直接參與運營, 但頻繁通過強有力的財政補助和頒佈相關政策予以支持, 目前已形成政府扶持下的三級組織運營模式。
圖4 日本農業保險運營體制
資料來源:根據《現行の農業災害補償制度 (農業共済) の概要》整理歸納。
表3 2016年度日本農業保險承保情況
(五) 日本農村金融監管制度改革發展概況
20世紀90年代, 日本為應對經濟衰退, 即已全面推進金融改革, 其中金融監管制度改革被列為重中之重。在1996年前, 日本實行由大藏省統籌負責的金融分業監管;彼時, 考慮農協信用業務特殊性, 由農協轄內的都道府縣政府負責對其監管 (5) 。但在20世紀90年代經濟危機中, 大藏省多次出現經濟形勢誤判、金融政策失準等問題, 背後根源主要是缺乏專業性和獨立性。有鑑於此, 日本國會於1998年通過《金融監督廳設置法》及相關法案, 試點一元化金融監管體制改革, 剝離原屬大藏省的金融機構檢查、監督等職能, 將其統一集中於新成立的專業化金融監管機構金融監督廳。此後又歷經多次改革, 大藏省更名財務省;金融監督廳和財務省金融企劃局合併成立金融廳, 下設檢查局、總務企劃局等部門。至此, 日本完成一元化金融監管體制改革, 金融廳開始獨立承擔金融制度設計、金融監管等關鍵職能, 僅在部分業務 (6) 上需與財務省共享權力。
為配合金融監管體制改革, 日本政府同時著手推動日本銀行全面改革。在1998年前, 日本銀行的主要職責在於維護日元穩定和金融體系平穩運行, 法律並未授予其監管金融機構的職權。1997年, 日本政府全面修改《日本銀行法》, 旨在強化日本銀行獨立性, 賦予其法律監管職權。改革後的日本銀行獨立性和專業性顯著增強, 同政府聯繫更為緊密, 央行貨幣政策和政府經濟政策的協調力度得到顯著提高。
日本現行農村金融監管體制屬於典型的雙重宏觀審慎監管, 即日本金融廳和日本銀行在農村金融市場實行分工明確的監督和稽查。日本金融廳作為行政機關, 側重於發揮行政權力, 實施金融監督, 監管力度較強;日本銀行作為中央銀行, 側重於發揮政策導向, 實施現場稽查, 監管力度較弱。同時, 日本金融廳和日本銀行也會定期展開聯合金融監管活動, 日本全國銀行業協會等行業團體也在宏觀審慎監管體系中發揮著一定作用。
二
日本農村金融改革發展經驗
(一) 合作金融內嵌綜合農協, 主導農村金融服務供給
日本農村合作金融發展成熟度較高, 在農村金融系統中位居主導地位, 是農村金融服務的主要供給者, 在農村經濟發展中發揮著重要作用。同政策性金融和商業性金融不同, 合作金融屬於內生型金融, 具有強烈的平等、自願、互助和民主等特色, 是一種以互助換取融資的信用合作形式, 能夠較為有效地克服農村金融市場中廣泛存在的信息不對稱、逆向選擇和道德風險等問題。在內生規則約束和外部制度規範下, 日本農村合作金融在發展過程中較好地實現了資金運用專業化, 也有效避免了業務導向偏離、運營商業化、風控失靈等問題, 展現出了較強的內生髮展動力, 較好解決了農村地區金融供給不足問題。同時, 日本政府選擇依託發展模式, 藉助農協在農業生產經營領域的指導、經濟等職能, 將合作金融內嵌於綜合農協, 使之成為農協子系統, 金融業務也由此成為農協五大業務之一, 這有效提高了信貸資金使用效率, 降低了信貸風險。
(二) 政策性金融實現廣覆蓋, 藉助合作金融提升效益
政策性金融在日本農村金融系統中發揮著關鍵作用, 是農村金融服務供給的重要補充, 同合作金融形成了典型的互補關係, 共同推動農村經濟發展。考慮到合作金融和商業性金融難以或不願涉足部分農業信貸業務, 導致農業信貸市場頻繁出現供需缺口, 日本政府選擇主動介入農村金融市場, 採取多種方式向農業信貸領域提供全方位、多樣化、高密度、強有力的政策支持, 在成立專門性政策金融機構直接開展政策性金融業務的同時, 也支持合作金融和商業性金融開展涉農信貸業務, 同時也為農業經營主體和各類金融機構提供農業信貸資訊服務。除此之外, 日本政府同樣重視通過合作金融來增強政策金融的支農撬動效應, 頻繁通過專項財政補助等手段, 支持農協開展具有較強政策性色彩的農業貸款業務, 以提高政策支農效益。
(三) 信用保證破解融資難題, 雙重保障實現持續經營
日本重視建立完善農業信用保證保險制度, 強調通過發揮財政資金引導作用來為農業經營主體提供各種貸款擔保支持, 以破解農業信貸領域融資難題, 強化農村金融支撐, 降低農業信貸風險。日本農業信用保證保險制度的特色之處在於“兩級運營、雙重保障”。該運營模式的主要優勢在於藉助農業信用基金協會可以有效解決農業經營主體面臨的貸款擔保難題;農林漁業信用基金所提供的再保險則成為了農業信用保證保險重要的風險緩釋工具;而農林漁業信用基金儘管會因提供再保險而出現一定程度虧損, 但依靠政府財政支持, 加上其向農林中央金庫等金融機構直接提供融資保險服務所獲得的盈利, 也基本能夠做到保本微利, 實現可持續經營, 進而構建起一個廣覆蓋、低成本、可持續的農業信用保證保險體系。
(四) 立法奠定保險發展基石, 雙軌並行提高保險效益
日本農業保險較為成熟, 不僅為農業生產經營構築了一道堅實的屏障, 也有助於實現農業信貸風險緩釋, 提高金融機構放貸積極性。日本農業保險堅持走法制化、專業化、規範化發展道路, 農業保險法律制度時代特色鮮明, 始終處於不斷修訂中, 保險經營機構的性質、政府在保險領域的角色和作用、保險資金的來源和用途、保險標的分類、承保災害類型、補償方式確定、再保險制度的實施等農業保險發展過程中的關鍵環節也由此逐步明晰, 顯著提高了保險補償效率, 減少了保險投機風險。同時, “強制保險+自願保險”雙軌並行模式有助於幫助農業經營主體規避農業生產經營基本風險, 提高農業效益。此外, 在實施強有力財政保費補貼支持的基礎上, 依照險種不同實行差異化保費補貼政策、重點補助基礎險種, 則有助於強化農業保險基礎保障能力, 引導目標險種發展, 提高財政補貼效率。
(五) 實施雙重宏觀審慎監管, 依法授權用權分工明確
日本農村金融監管範式屬於典型的完備金融立法基礎上的宏觀審慎監管, 但基於國內監管機構設置考慮, 也進行了一定程度創新, 主要在於推行雙重監管模式。現階段日本農村金融監管的法律依據主要是《金融廳設置法》和《日本銀行法》;負責農村金融監管的兩大機構則分別為金融廳和日本銀行, 二者共同在農村金融領域實行分工明確的監督和稽查。金融廳發揮行政機構職能特色, 依照相關法律法規對金融機構行使監督權;在實際操作中, 偏向於問題早期糾正, 監管週期較短、次數頻繁, 實際監管力度較強。日本銀行則發揮中央銀行特有的政策導向職能, 依照《日本銀行法》對金融機構行使稽查權;在實際操作中, 偏向於發揮勸導功能, 監管週期較長、次數較少, 實際監管力度較弱。這種依法授權、依法用權、分工明確、彈性適度、覆蓋全面的農村金融監管模式效率較高, 既能夠節約監管部門的監管成本, 也有助於解決金融機構因重複監管導致的合規成本攀升問題。
三
對中國農村金融改革發展的啟示與借鑑
(一) 培育合作金融組織, 完善合作金融立法
1.培育內嵌型合作金融組織
由於中國不存在日本農協這類綜合性農業經濟合作組織, 但結合近年來中國農民專業合作社迅速發展這一現狀, 政府可考慮在完善准入門檻、健全託管制度、增強風險防範、強化指導監督的前提下, 重點培育推廣內嵌於農民專業合作社的信用互助業務。內嵌型合作金融組織具有天然的機制設置、運行成本和風險防範優勢, 有助於解決農民專業合作社內部成員資金需求問題, 也能夠有效發揮農民專業合作社的經濟和信用功能, 提高資金使用效率, 推動農業生產、銷售和融資聯動。
2.通過立法理清部門職責, 掃除監管盲區
合作金融在中國農村具有一定的內生需求。農村合作金融發展不可因噎廢食, 關鍵是做好風險防控。政府應在法律上進一步明確農民合作社內部信用合作的監管, 也可考慮推動合作金融立法, 進一步明確農村合作金融組織的運營領域、業務範圍、利率區間、監管原則、風險防範等關鍵問題, 以此來掃除監管盲區, 防範不法分子藉助“資金互助”的名義, 利用農民合作社、資金互助組織開展非法集資、金融詐騙等活動。
3.進一步深化農信社改革
受特定歷史背景影響, 中國農信社發展歷程較為特殊, 也早已被學者定性為屬於“偽合作社”制的商業性金融機構 (張德峰, 2016) 。有鑑於此, 結合近年來農信社普遍表現出“去合作化”的轉型趨勢, 政府可考慮在加強政策引導和管理規範、強化農信社三農服務導向的基礎上, 主動介入, 牽頭各方, 有序解決農信社產權成分不明晰、組織構架不完整、法人體制不健全、運營獨立性不足等歷史遺留問題, 推動農信社轉型為合格的農商銀行。
(二) 深化政策性金融改革, 進一步強化支持力度
1. 加快推動農發行改革
農發行作為中國唯一的農業政策性銀行, 近年來陸續暴露出職能定位模糊、市場競爭意識不足等問題, 支農效果有待提高。政府可進一步明確農發行業務範圍, 凸顯政策性職能定位和服務優勢;強化競爭意識, 推動農發行向適應市場的服務型銀行轉型;深化扁平化管理體制改革, 壓縮農發行管理層級, 充實基層隊伍;亦可引入現代公司制度和創新激勵制度, 健全農發行法人治理結構, 完善考核機制, 提高經營績效。
2. 推動農發行與商業銀行開展合作
現階段中國農村合作金融發展尚不成熟, 政府可考慮通過出臺相應政策, 發揮機制構建、資金補貼、協調溝通等作用, 推動農發行與商業銀行開展業務合作。農發行可藉助郵儲銀行、農業銀行、農村商業銀行等商業性金融機構所特有的縣域網點密度大、工作人員數量多等優勢, 結合不同業務特點, 委託上述商業性金融機構開展相關政策性金融業務, 這有助於提高農發行業務效率, 降低運營成本。
3. 強化政策支農力度
中國應儘快建立起全方位、多樣化、高密度、強有力的農業政策金融支持體系。政府可考慮進一步拓寬農業政策性金融資金來源, 除繼續強化財政注資、穩定農發債發行外, 亦可考慮重點發揮財政資金的槓桿作用, 撬動社會資本來補充農業政策性金融資金, 以此構建穩定、多元的農業政策性金融資金供給體系。同時, 政府也應立足新時代“三農”發展定位, 進一步完善農業政策性金融產品和服務體系, 探索政策性金融服務鄉村振興新模式, 為農村三產融合、農業農村綠色發展提供高質量金融支持。在這一過程中, 應注重凸顯農業政策性金融產品和服務差異性, 以發揮政策導向作用。
(三) 完善農業信貸擔保, 健全風險管控機制
1. 構建多級運營的農業信貸擔保模式
近年來, 中國縣域農業信貸擔保發展迅速、成效卓著。各級地方政府直接注資或同各相關方共同出資成立區域性擔保基金是當前中國縣域農業信貸擔保發展采取的主要模式。但該模式存在風險分擔渠道缺失的弊端, 區域性擔保基金面臨較大運營風險。可考慮由中央或省級政府牽頭, 協調包括區域性擔保基金、地方金融機構等各相關共同參與組建更高層級的農業信貸擔保基金, 專門負責提供農業信貸擔保再保險業務, 以解決農業信貸擔保業務高風險、高賠付的問題, 實現農業信貸擔保體系穩健運營。
2. 健全農業信貸擔保業務風險管控
農業信貸擔保需求主體弱勢、業務風險偏大, 具有較強的準公共產品屬性, 這就要求開展該業務的機構要具備完善的風險防範制度和事後風險化解措施。政府可考慮合理設置行業准入門檻, 要求參與農業信貸擔保業務的金融機構按照融資性擔保機構監管要求, 提足風險撥備, 實施資本約束, 建立“風險為本、資本約束”的可持續經營機制。同時, 也可考慮促成“銀保擔”協同管理風險, 強化銀行、保險、擔保三者合作, 督促三者在整合各自資源的基礎上探索實施“信貸+保險+擔保”三位一體的技術風險管理聯動模式, 切實防範農業信貸擔保業務風險。
(四) 推動農業保險發展, 加大財政支持力度
1. 加快推動農業保險立法
農業保險發展離不開法制化保障, 無法可依將導致農業保險發展陷入困境。雖然2013年正式實施《農業保險條例》標誌著中國農業保險發展正式踏上法制化、專業化、規範化發展道路, 但相較於日本已落後近80年。為此, 政府可考慮加快推動農業保險立法, 以便能夠在法治框架下進一步探索包括農業合作保險在內的多元化農業保險發展模式, 同時釐清農業保險發展過程中面臨的關鍵問題。有必要指出的是, 考慮到國家層面的農業保險法律頒佈尚存一定困難, 中央政府也可考慮允許各地方結合自身實際, 先行頒佈農業保險相關規章條例, 積極展開探索試點, 以便為全國性農業保險法律的出臺奠定實踐基礎。
2. 加大財政補貼支持力度
農業保險具有典型的高風險、高成本、高賠付特徵, 多數保險公司望而卻步, 不願涉足, 致使農業保險創新嚴重滯後, 農業保險市場屢現空白。為此, 政府可考慮進一步加大財政補貼力度, 通過免交營業稅、根據業務品種給予保費補貼等方式, 鼓勵商業性保險公司涉足農業保險市場;亦可考慮鼓勵和推動保險與信貸機構合作, 採取“保險+信貸”等業務模式, 分擔信貸風險, 實現二者良性互動, 協同發展。在風險可控的前提下, 政府也可考慮主動引導、協調包括農民專業合作社、行業協會、商業保險公司在內的各相關方積極探索農業合作保險業務。此外, 也應重視推動農業再保險業務發展, 以實現農業保險風險緩釋, 提高保險公司承保能力。
3. 推行“強制保險+自願保險”雙軌並行模式
中國農業生產經營長期廣受各類災害影響, 其中以旱澇等氣象災害尤為嚴重, 1949年以來已累積造成直接經濟損失約12萬億元, 且損失絕對值仍在不斷上升 (吳吉東, 等.2013) 。有鑑於此, 政府在農業保險發展過程中可考慮推行“強制保險+自願保險”雙軌並行模式。通過相關立法, 規定凡滿足一定門檻的農業生產活動都必須參與農業保險, 同時輔之以較高比率的財政保費補貼, 以此來幫助農業經營主體規避農業生產基本風險, 提高效益。此外, 在農業保險發展中也應注重險種多元化和補貼差異化, 這有助於發揮財政補貼的政策導向作用, 引導目標險種發展, 提高補貼效率。
(五) 完善農村金融監管, 防範化解系統風險
1. 強化宏觀審慎監管
儘管日本政府所推行的一元化金融監管模式不符合中國現階段國情, 但其宏觀審慎監管範式卻值得借鑑。新常態下“三期疊加”致使金融風險出現新變化, 過往累積風險逐步顯化有待消解, 區域性、系統性金融風險防控壓力不斷加大, 國內相關部門已多次強調宏觀審慎管理在金融監管中的重要性。為此, 政府可考慮在法律框架逐步完善的基礎上繼續強化對農村金融的宏觀審慎監管, 將監管重點放置在對農村金融機構的整體行為以及各不同類型農村金融機構的相互影響之上。同時, 也應密切關注農村宏觀經濟不穩定因素, 防範化解系統性金融風險, 維護農村金融秩序穩定。
2. 圍繞“一委一行兩會”構建新型農村金融監管體系
為解決“一行三會”分業監管模式下監管職能交叉、監管疲態頻現等問題, 2017年7月第五次全國金融工作會議宣佈設立“國務院金融穩定發展委員會”, 2018年3月國務院機構改革將“一行三會”調整為“一行兩會”, 組建中國銀行保險監督管理委員會。這表明中國新一輪金融監管框架改革雛形已現, 圍繞“一委一行兩會”構建新型農村金融監管體系將是未來農村金融監管改革的重要方向。針對此, 政府可考慮重點發揮新設立的國務院金融穩定發展委員會在農村金融監管中的統籌協調作用, 在強化央行宏觀審慎監管職能、增加央行貨幣政策與審慎監管之間的配合力度的基礎上, 進一步賦予央行應對系統性風險的權力和手段;同時結合不同類型農村金融機構業務發展特點以及近年來農村金融領域不斷湧現的跨行業、跨機構、跨業界的金融產品和服務, 針對性重新調整銀保監會監管職能, 統一監管標準、減少溝通成本、杜絕監管套利, 穩步探索和推進“漸進式”金融監管改革, 以解決監管割據、監管成本過高等問題。
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