作者：刘松涛 罗炜琳 王林萍 林丽琼
摘要
日本在推动农村金融改革发展中, 采取了发展合作金融、完善政策性金融、建立农业信用保证保险、发展农业保险、实施双重宏观审慎监管等措施, 成效明显。中日两国农村金融改革发展历程具有一定的阶段相似性。中国未来可在培育农村合作金融组织、深化农村政策性金融改革、完善农业信贷担保体系、发展农业保险、完善农村金融监管等层面合理借鉴日本经验, 以针对性解决农村金融改革发展中遭遇的困难。
一
日本农村金融改革发展历程
(一) 日本农村合作金融改革发展概况
日本农村合作金融围绕日本农协 (JA) (1) 组建, 属于农协子系统, 金融 (信用) 业务同时也是农协五大事业部门之一 (2) 。尽管依附于农协建立发展, 但日本农村合作金融组织独立、架构完整、层次分明、功能清晰。在农协金融组织架构中, 起关键作用的机构分别是全国层面的农林中央金库、都道府县层面的JA信联、市町村层面的地域农协。
1.农林中央金库
农林中央金库位居日本农协金融系统最高层, 发展历史最早可追溯至1923年, 其前身是日本为支持国内农业发展、依照《产业组合中央金库法》专门组建的专业性金融机构“产业组合中央金库”。1943年, 日本修订《产业组合中央金库法》, 将其更名为《农林中央金库法》, “产业组合中央金库”也由此更名为“农林中央金库”。
从组织性质看, 农林中央金库属于半官方性质的私有制民间合作金融机构。1959年, 日本推行农林中央金库私有化改革, 退还全部出资, 下放高管任命权。但综合考察农林中央金库历任多位理事长, 均具有农林水产省高官转任这一典型特征;农林中央金库各项业务的开展同政府之间也存在较多关联, 承担着政府农村金融政策推广、宣传的重任。从组织业务看, 农林中央金库除负责制定全国层面的农协金融经营战略和事业方针之外, 还发挥吸纳农协、渔协和森组系统剩余存款的重要作用;也向农协、渔协和森组提供融资便利, 缓解因季节性变动等因素造成的农协、渔协和森组资金不足。此外, 农林中央金库还借助国内办事处和国外分支机构, 广泛开展各类信贷业务, 参与债券、股票、不动产等投资, 以此来提高资金管理效率, 实现资产保值增值。
图1 日本农村合作金融系统组织架构
资料来源:作者根据《系統信用事業の現状と農林中央金庫の役割》整理。
表1 2012-2016年度农林中央金库主要财务指标
资料来源:作者根据《財務データ (連結·単体) 》整理。注:同中国不同, 日本在会计年度划分上实行“四月制”, 即每年4月1日至次年3月31日为一个完整会计年度;下同。
2.JA信联
JA信连主要承担农协在各都道府县层面的信用事业, 负责为会员和地方居民提供存款储蓄、生产生活借款、资金汇款和农业赈灾资金支持等基础性金融服务。从资金运用上看, JA信联可以储金的形式保管农协系统中的富余资金, 也可将其作为借款出借给具有资金需求的农协会员。JA信联也被允许利用富余资金购买有价证券来参与投资, 或将富余资金存入农林中央金库。此外, JA信联也受托作为日本政策金融公库的业务代理机构, 受理政策性农业信贷业务。截至2016年10月末, 日本国内共拥有JA信联32个。
3.地域农协
日本地域农协可被划分为综合农协和专业农协。综合农协经营业务广泛, 包括指导、经济、信用、福利和共济事业, 全面涵盖了与农业生产和农村生活相关的领域, 会员 (3) 人数多, 覆盖范围大, 社会影响力强;专业农协则刚好相反, 其经营业务单一, 一般仅限于农资采购和农产品销售等农业生产经营领域, 社会影响力小, 且专业农协成员基本同时兼具综合农协成员的身份。截至2016年10月末, 日本国内共计拥有综合农协654个;此外, 还有各类专业农协681个。
图2 JA系统内部资金流向
资料来源:作者根据《系統信用事業の現状と農林中央金庫の役割》整理.注:图中统计数据截至2017年3月31日。 (1) 部分农协资金直接转存农林中金; (2) 农协及JA信连的贷款不包含对其它金融机构的贷款; (3) 农林中金部分不包含海外资金运用; (4) 农林中金也接受JA渔协和JA森组的转存款。
(二) 日本农业政策性金融改革发展概况
日本农业政策性金融体系较为健全完备。从供给主体看, 既有专为提供政策性支农资金而成立的“日本政策金融公库”, 亦有合作金融和商业性金融在政府补贴支持下参与农业信贷业务;从资金来源看, 具有典型的“中央-地方”两级政府直接注资政策性金融机构的特色, 央地两级政府根据具体权责划分, 从不同层面推动政策金融发展;从业务类别看, 信贷业务种类齐全, 涵盖农业现代化、农业抗灾、农村振兴、新人育成等领域, 且不同信贷业务的门槛、对象、利率、用途和资金来源差异化明显。现阶段, 日本政策金融公库在日本农业政策性金融发展中发挥着主力军作用。
日本政策金融公库同样拥有悠久的发展历史, 其前身为1953年日本为支持国内农林渔业发展、依照《农林渔业金库法》专门组建的政策性金融机构“农林渔业金融公库”。该机构旨在强化政府与农林渔业之间的政策联结, 通过财政支持为农林渔业基础设施建设提供长期低息信贷资金。除财政注资外, 发行农林债券也是农林渔业金融公库的重要资金来源。同时, 为确保资金用途专一、提高资金使用效益, 农林渔业金融公库不提供短期流动融资。
2007年, 日本颁布《日本政策金融公库法》, 提出将改革、裁撤和整合农林渔业金融公库、中小企业金融公库、国民生活金融公库、国际协力银行等政策性金融机构及其业务;2008年, 经过整合, 日本政策金融公库宣告成立, 其业务范围进一步扩大, 承担着推动日本农业政策性金融发展的重任。在日常运营中, 日本政策金融公库实行总裁领导制, 设有副总裁, 同时下设“企划管理本部”、“秘书处”等部门, 整体架构完整, 部门分工明确, 运营效率较高。此外, 为精简机构、节约成本, 日本政策金融公库实行“一级法人、二级管理”的运营模式, 都道县府及以下行政区域的金融业务实行委托代理制。
截至2017年3月末, 日本政策金融公库拥有资本金4.06万亿日元, 准备金1.83万亿日元;国内分公司152家, 海外事务所2家;职员总数7364人;贷款余额18.39万亿日元, 其中国民生活事业贷款余额7.06万亿日元、农林水产事业贷款余额2.75万亿日元、中小企业事业贷款余额5.69万亿日元、危机应对业务贷款余额2.82万亿日元、特定事业等促进业务贷款余额682亿元。此外, 不良信用保险的保险承保余额为24.09万亿日元。
表2 2013-2016年度日本政策金融公库主要财务
(单位:百万日元)
资料来源:作者根据《平成28年度 (第9期) 事業報告》整理。
(三) 日本农业信用保证保险制度改革发展概况
日本是世界上最早建立农业信用保证保险制度的国家之一。为解决有效担保物不足导致农业经营主体信贷可得性低以及金融机构因涉农信贷风险居高不下而出现放贷意愿减弱等问题, 日本于1961年颁布《农业信用基金协会法》, 正式启动政府主导下的农业信用保证保险制度建设。根据《农业信用基金协会法》, 日本都道府县先后成立了由地方政府、地方公共团体、农林中央金库等金融机构共同出资组建的农业信用基金协会, 专职负责农业信用保证保险业务运营。同时, 为解决农业信用保证保险业务运营中广泛存在的高风险、高赔付等问题, 日本政府、农业信用基金协会和农林中央金库等金融机构共同出资成立农林渔业信用基金, 专门负责为农业信用保证保险提供再保险业务, 以实现一定程度的风险转嫁。此外, 农林渔业信用基金也为农林中央金库等金融机构直接提供融资保险服务。
日本农业信用保证保险业务实行两级组织运营模式, 典型特色是具备双重保障, 主要涉及保证保险与再保险两项业务。在第一层级, 当农业经营主体向农协、信农连、农林中央金库等融资机构提出融资申请时, 其可以同时向农业信用基金协会提出委托担保申请;在取得农业信用基金协会保证承诺后, 可直接获得融资机构放款;农业信用基金协会为该笔贷款承担偿债担保责任, 农业经营主体则需为该笔贷款缴纳保证费 (4) 。在第二层级, 农业信用基金协会为减轻自身担保风险, 其会向农林渔业信用基金办理再保险, 以实现农业信用保证保险业务风险缓释, 同时农业信用基金协会也需为此缴纳再保险费。需要特别说明的是, 为实现可持续运营, 日本农业信用保证保险相关条例规定, 保证保险或再保险均不实行全额赔付, 且推行赔付比率差异化政策;保证保险赔付比例为70%, 再保险则为50%。
图3 日本农业信用保证保险制度框架
资料来源:作者根据《【事例集】「農業信用保証保険制度」及び「信用補完制度」》整理。
(四) 日本农业保险制度改革发展概况
在日本, 农业保险也被称为“农业共济”, 有着悠久的发展历史, 具有政策导向性强、覆盖面广、参与度高、效益良好等特征, 获誉“世界农业保险成功典范”。历史上长期广泛存在的农业共济行为奠定了日本现代农业保险发展的思想和制度基础。1929年, 日本立法颁布了世界上首部养殖业保险专门法律《家畜保险法》, 这也是日本现代农业保险制度化发展的标志。1938年, 日本继续推动农业领域立法, 颁布《农业保险法》, 进一步扩大、优化和规范农业保险业务。二战后, 由于农业领域的全面改革导致原有农业保险法律体系难以契合改革后农业领域出现的新变化, 日本政府遂于1947年宣布整合《家畜保险法》和《农业保险法》, 经修订后重新颁布《农业灾害补偿法》。该部法律全面涵盖了家禽、家畜保险以及农作物保险, 进一步扩大了农业保险覆盖面, 同时大幅提高了财政在农业保险领域的补贴支持力度。至此, 日本现代农业保险制度雏形已现。
伴随着农村经济结构和社会形态发展变迁, 日本农业保险法律制度也适时进行了调整修订。20世纪70年代, 日本政府修订农作物保险中关于单位面积保额的确定方法, 引入土地生产率这一条件;同时大量新增农作物保险覆盖品种, 并将最高保额上限提升至单位面积产量的72%。上述政策有效提高了农作物保险的覆盖面和保障效益, 增强了农户参保意愿。在该时期, 还进一步设立推广了水果保险、旱地作物保险和园艺保险。20世纪80年代, 为推动水稻生产成本下降、鼓励水稻种植和出口, 再次修订农作物保险中关于水稻种植的参保要求, 大幅降低水稻保险准入门槛, 同时新增小牛、园艺设施等各项农业保险品种。进入21世纪后, 农业保险法律制度也历经了多次修订。2003年, 基于赋权活能考虑, 进一步修订农作物保险中关于农户参保选择的规定, 赋予农户更大程度参保自由选择权。2005年, 基于防灾减灾考虑, 将农业建筑及农机具纳入保险对象。
历经多年规范发展, 日本农业保险已较为成熟。根据补偿对象差异, 可分为农作物、家畜、果树、旱田作物、园艺设施、建筑物和农机具保险七大业务种类。在实施方式上, 实行“强制保险+自愿保险”双轨并行模式, 规定凡满足一定门槛的农业生产活动都必须参与农业保险。在保费补贴上, 推行不同险种差异化保费补贴, 建筑物和农机具保险不享受财政补助。在承保灾害上, 不同险种承保灾害划分明晰, 但也存在一定程度交叉重复。在运营模式上, 合作色彩浓厚, 综合农协在其中发挥重要作用;政府虽未直接参与运营, 但频繁通过强有力的财政补助和颁布相关政策予以支持, 目前已形成政府扶持下的三级组织运营模式。
图4 日本农业保险运营体制
资料来源:根据《現行の農業災害補償制度 (農業共済) の概要》整理归纳。
表3 2016年度日本农业保险承保情况
(五) 日本农村金融监管制度改革发展概况
20世纪90年代, 日本为应对经济衰退, 即已全面推进金融改革, 其中金融监管制度改革被列为重中之重。在1996年前, 日本实行由大藏省统筹负责的金融分业监管;彼时, 考虑农协信用业务特殊性, 由农协辖内的都道府县政府负责对其监管 (5) 。但在20世纪90年代经济危机中, 大藏省多次出现经济形势误判、金融政策失准等问题, 背后根源主要是缺乏专业性和独立性。有鉴于此, 日本国会于1998年通过《金融监督厅设置法》及相关法案, 试点一元化金融监管体制改革, 剥离原属大藏省的金融机构检查、监督等职能, 将其统一集中于新成立的专业化金融监管机构金融监督厅。此后又历经多次改革, 大藏省更名财务省;金融监督厅和财务省金融企划局合并成立金融厅, 下设检查局、总务企划局等部门。至此, 日本完成一元化金融监管体制改革, 金融厅开始独立承担金融制度设计、金融监管等关键职能, 仅在部分业务 (6) 上需与财务省共享权力。
为配合金融监管体制改革, 日本政府同时着手推动日本银行全面改革。在1998年前, 日本银行的主要职责在于维护日元稳定和金融体系平稳运行, 法律并未授予其监管金融机构的职权。1997年, 日本政府全面修改《日本银行法》, 旨在强化日本银行独立性, 赋予其法律监管职权。改革后的日本银行独立性和专业性显著增强, 同政府联系更为紧密, 央行货币政策和政府经济政策的协调力度得到显著提高。
日本现行农村金融监管体制属于典型的双重宏观审慎监管, 即日本金融厅和日本银行在农村金融市场实行分工明确的监督和稽查。日本金融厅作为行政机关, 侧重于发挥行政权力, 实施金融监督, 监管力度较强;日本银行作为中央银行, 侧重于发挥政策导向, 实施现场稽查, 监管力度较弱。同时, 日本金融厅和日本银行也会定期展开联合金融监管活动, 日本全国银行业协会等行业团体也在宏观审慎监管体系中发挥着一定作用。
二
日本农村金融改革发展经验
(一) 合作金融内嵌综合农协, 主导农村金融服务供给
日本农村合作金融发展成熟度较高, 在农村金融系统中位居主导地位, 是农村金融服务的主要供给者, 在农村经济发展中发挥着重要作用。同政策性金融和商业性金融不同, 合作金融属于内生型金融, 具有强烈的平等、自愿、互助和民主等特色, 是一种以互助换取融资的信用合作形式, 能够较为有效地克服农村金融市场中广泛存在的信息不对称、逆向选择和道德风险等问题。在内生规则约束和外部制度规范下, 日本农村合作金融在发展过程中较好地实现了资金运用专业化, 也有效避免了业务导向偏离、运营商业化、风控失灵等问题, 展现出了较强的内生发展动力, 较好解决了农村地区金融供给不足问题。同时, 日本政府选择依托发展模式, 借助农协在农业生产经营领域的指导、经济等职能, 将合作金融内嵌于综合农协, 使之成为农协子系统, 金融业务也由此成为农协五大业务之一, 这有效提高了信贷资金使用效率, 降低了信贷风险。
(二) 政策性金融实现广覆盖, 借助合作金融提升效益
政策性金融在日本农村金融系统中发挥着关键作用, 是农村金融服务供给的重要补充, 同合作金融形成了典型的互补关系, 共同推动农村经济发展。考虑到合作金融和商业性金融难以或不愿涉足部分农业信贷业务, 导致农业信贷市场频繁出现供需缺口, 日本政府选择主动介入农村金融市场, 采取多种方式向农业信贷领域提供全方位、多样化、高密度、强有力的政策支持, 在成立专门性政策金融机构直接开展政策性金融业务的同时, 也支持合作金融和商业性金融开展涉农信贷业务, 同时也为农业经营主体和各类金融机构提供农业信贷资讯服务。除此之外, 日本政府同样重视通过合作金融来增强政策金融的支农撬动效应, 频繁通过专项财政补助等手段, 支持农协开展具有较强政策性色彩的农业贷款业务, 以提高政策支农效益。
(三) 信用保证破解融资难题, 双重保障实现持续经营
日本重视建立完善农业信用保证保险制度, 强调通过发挥财政资金引导作用来为农业经营主体提供各种贷款担保支持, 以破解农业信贷领域融资难题, 强化农村金融支撑, 降低农业信贷风险。日本农业信用保证保险制度的特色之处在于“两级运营、双重保障”。该运营模式的主要优势在于借助农业信用基金协会可以有效解决农业经营主体面临的贷款担保难题;农林渔业信用基金所提供的再保险则成为了农业信用保证保险重要的风险缓释工具;而农林渔业信用基金尽管会因提供再保险而出现一定程度亏损, 但依靠政府财政支持, 加上其向农林中央金库等金融机构直接提供融资保险服务所获得的盈利, 也基本能够做到保本微利, 实现可持续经营, 进而构建起一个广覆盖、低成本、可持续的农业信用保证保险体系。
(四) 立法奠定保险发展基石, 双轨并行提高保险效益
日本农业保险较为成熟, 不仅为农业生产经营构筑了一道坚实的屏障, 也有助于实现农业信贷风险缓释, 提高金融机构放贷积极性。日本农业保险坚持走法制化、专业化、规范化发展道路, 农业保险法律制度时代特色鲜明, 始终处于不断修订中, 保险经营机构的性质、政府在保险领域的角色和作用、保险资金的来源和用途、保险标的分类、承保灾害类型、补偿方式确定、再保险制度的实施等农业保险发展过程中的关键环节也由此逐步明晰, 显著提高了保险补偿效率, 减少了保险投机风险。同时, “强制保险+自愿保险”双轨并行模式有助于帮助农业经营主体规避农业生产经营基本风险, 提高农业效益。此外, 在实施强有力财政保费补贴支持的基础上, 依照险种不同实行差异化保费补贴政策、重点补助基础险种, 则有助于强化农业保险基础保障能力, 引导目标险种发展, 提高财政补贴效率。
(五) 实施双重宏观审慎监管, 依法授权用权分工明确
日本农村金融监管范式属于典型的完备金融立法基础上的宏观审慎监管, 但基于国内监管机构设置考虑, 也进行了一定程度创新, 主要在于推行双重监管模式。现阶段日本农村金融监管的法律依据主要是《金融厅设置法》和《日本银行法》;负责农村金融监管的两大机构则分别为金融厅和日本银行, 二者共同在农村金融领域实行分工明确的监督和稽查。金融厅发挥行政机构职能特色, 依照相关法律法规对金融机构行使监督权;在实际操作中, 偏向于问题早期纠正, 监管周期较短、次数频繁, 实际监管力度较强。日本银行则发挥中央银行特有的政策导向职能, 依照《日本银行法》对金融机构行使稽查权;在实际操作中, 偏向于发挥劝导功能, 监管周期较长、次数较少, 实际监管力度较弱。这种依法授权、依法用权、分工明确、弹性适度、覆盖全面的农村金融监管模式效率较高, 既能够节约监管部门的监管成本, 也有助于解决金融机构因重复监管导致的合规成本攀升问题。
三
对中国农村金融改革发展的启示与借鉴
(一) 培育合作金融组织, 完善合作金融立法
1.培育内嵌型合作金融组织
由于中国不存在日本农协这类综合性农业经济合作组织, 但结合近年来中国农民专业合作社迅速发展这一现状, 政府可考虑在完善准入门槛、健全托管制度、增强风险防范、强化指导监督的前提下, 重点培育推广内嵌于农民专业合作社的信用互助业务。内嵌型合作金融组织具有天然的机制设置、运行成本和风险防范优势, 有助于解决农民专业合作社内部成员资金需求问题, 也能够有效发挥农民专业合作社的经济和信用功能, 提高资金使用效率, 推动农业生产、销售和融资联动。
2.通过立法理清部门职责, 扫除监管盲区
合作金融在中国农村具有一定的内生需求。农村合作金融发展不可因噎废食, 关键是做好风险防控。政府应在法律上进一步明确农民合作社内部信用合作的监管, 也可考虑推动合作金融立法, 进一步明确农村合作金融组织的运营领域、业务范围、利率区间、监管原则、风险防范等关键问题, 以此来扫除监管盲区, 防范不法分子借助“资金互助”的名义, 利用农民合作社、资金互助组织开展非法集资、金融诈骗等活动。
3.进一步深化农信社改革
受特定历史背景影响, 中国农信社发展历程较为特殊, 也早已被学者定性为属于“伪合作社”制的商业性金融机构 (张德峰, 2016) 。有鉴于此, 结合近年来农信社普遍表现出“去合作化”的转型趋势, 政府可考虑在加强政策引导和管理规范、强化农信社三农服务导向的基础上, 主动介入, 牵头各方, 有序解决农信社产权成分不明晰、组织构架不完整、法人体制不健全、运营独立性不足等历史遗留问题, 推动农信社转型为合格的农商银行。
(二) 深化政策性金融改革, 进一步强化支持力度
1. 加快推动农发行改革
农发行作为中国唯一的农业政策性银行, 近年来陆续暴露出职能定位模糊、市场竞争意识不足等问题, 支农效果有待提高。政府可进一步明确农发行业务范围, 凸显政策性职能定位和服务优势;强化竞争意识, 推动农发行向适应市场的服务型银行转型;深化扁平化管理体制改革, 压缩农发行管理层级, 充实基层队伍;亦可引入现代公司制度和创新激励制度, 健全农发行法人治理结构, 完善考核机制, 提高经营绩效。
2. 推动农发行与商业银行开展合作
现阶段中国农村合作金融发展尚不成熟, 政府可考虑通过出台相应政策, 发挥机制构建、资金补贴、协调沟通等作用, 推动农发行与商业银行开展业务合作。农发行可借助邮储银行、农业银行、农村商业银行等商业性金融机构所特有的县域网点密度大、工作人员数量多等优势, 结合不同业务特点, 委托上述商业性金融机构开展相关政策性金融业务, 这有助于提高农发行业务效率, 降低运营成本。
3. 强化政策支农力度
中国应尽快建立起全方位、多样化、高密度、强有力的农业政策金融支持体系。政府可考虑进一步拓宽农业政策性金融资金来源, 除继续强化财政注资、稳定农发债发行外, 亦可考虑重点发挥财政资金的杠杆作用, 撬动社会资本来补充农业政策性金融资金, 以此构建稳定、多元的农业政策性金融资金供给体系。同时, 政府也应立足新时代“三农”发展定位, 进一步完善农业政策性金融产品和服务体系, 探索政策性金融服务乡村振兴新模式, 为农村三产融合、农业农村绿色发展提供高质量金融支持。在这一过程中, 应注重凸显农业政策性金融产品和服务差异性, 以发挥政策导向作用。
(三) 完善农业信贷担保, 健全风险管控机制
1. 构建多级运营的农业信贷担保模式
近年来, 中国县域农业信贷担保发展迅速、成效卓著。各级地方政府直接注资或同各相关方共同出资成立区域性担保基金是当前中国县域农业信贷担保发展采取的主要模式。但该模式存在风险分担渠道缺失的弊端, 区域性担保基金面临较大运营风险。可考虑由中央或省级政府牵头, 协调包括区域性担保基金、地方金融机构等各相关共同参与组建更高层级的农业信贷担保基金, 专门负责提供农业信贷担保再保险业务, 以解决农业信贷担保业务高风险、高赔付的问题, 实现农业信贷担保体系稳健运营。
2. 健全农业信贷担保业务风险管控
农业信贷担保需求主体弱势、业务风险偏大, 具有较强的准公共产品属性, 这就要求开展该业务的机构要具备完善的风险防范制度和事后风险化解措施。政府可考虑合理设置行业准入门槛, 要求参与农业信贷担保业务的金融机构按照融资性担保机构监管要求, 提足风险拨备, 实施资本约束, 建立“风险为本、资本约束”的可持续经营机制。同时, 也可考虑促成“银保担”协同管理风险, 强化银行、保险、担保三者合作, 督促三者在整合各自资源的基础上探索实施“信贷+保险+担保”三位一体的技术风险管理联动模式, 切实防范农业信贷担保业务风险。
(四) 推动农业保险发展, 加大财政支持力度
1. 加快推动农业保险立法
农业保险发展离不开法制化保障, 无法可依将导致农业保险发展陷入困境。虽然2013年正式实施《农业保险条例》标志着中国农业保险发展正式踏上法制化、专业化、规范化发展道路, 但相较于日本已落后近80年。为此, 政府可考虑加快推动农业保险立法, 以便能够在法治框架下进一步探索包括农业合作保险在内的多元化农业保险发展模式, 同时厘清农业保险发展过程中面临的关键问题。有必要指出的是, 考虑到国家层面的农业保险法律颁布尚存一定困难, 中央政府也可考虑允许各地方结合自身实际, 先行颁布农业保险相关规章条例, 积极展开探索试点, 以便为全国性农业保险法律的出台奠定实践基础。
2. 加大财政补贴支持力度
农业保险具有典型的高风险、高成本、高赔付特征, 多数保险公司望而却步, 不愿涉足, 致使农业保险创新严重滞后, 农业保险市场屡现空白。为此, 政府可考虑进一步加大财政补贴力度, 通过免交营业税、根据业务品种给予保费补贴等方式, 鼓励商业性保险公司涉足农业保险市场;亦可考虑鼓励和推动保险与信贷机构合作, 采取“保险+信贷”等业务模式, 分担信贷风险, 实现二者良性互动, 协同发展。在风险可控的前提下, 政府也可考虑主动引导、协调包括农民专业合作社、行业协会、商业保险公司在内的各相关方积极探索农业合作保险业务。此外, 也应重视推动农业再保险业务发展, 以实现农业保险风险缓释, 提高保险公司承保能力。
3. 推行“强制保险+自愿保险”双轨并行模式
中国农业生产经营长期广受各类灾害影响, 其中以旱涝等气象灾害尤为严重, 1949年以来已累积造成直接经济损失约12万亿元, 且损失绝对值仍在不断上升 (吴吉东, 等.2013) 。有鉴于此, 政府在农业保险发展过程中可考虑推行“强制保险+自愿保险”双轨并行模式。通过相关立法, 规定凡满足一定门槛的农业生产活动都必须参与农业保险, 同时辅之以较高比率的财政保费补贴, 以此来帮助农业经营主体规避农业生产基本风险, 提高效益。此外, 在农业保险发展中也应注重险种多元化和补贴差异化, 这有助于发挥财政补贴的政策导向作用, 引导目标险种发展, 提高补贴效率。
(五) 完善农村金融监管, 防范化解系统风险
1. 强化宏观审慎监管
尽管日本政府所推行的一元化金融监管模式不符合中国现阶段国情, 但其宏观审慎监管范式却值得借鉴。新常态下“三期叠加”致使金融风险出现新变化, 过往累积风险逐步显化有待消解, 区域性、系统性金融风险防控压力不断加大, 国内相关部门已多次强调宏观审慎管理在金融监管中的重要性。为此, 政府可考虑在法律框架逐步完善的基础上继续强化对农村金融的宏观审慎监管, 将监管重点放置在对农村金融机构的整体行为以及各不同类型农村金融机构的相互影响之上。同时, 也应密切关注农村宏观经济不稳定因素, 防范化解系统性金融风险, 维护农村金融秩序稳定。
2. 围绕“一委一行两会”构建新型农村金融监管体系
为解决“一行三会”分业监管模式下监管职能交叉、监管疲态频现等问题, 2017年7月第五次全国金融工作会议宣布设立“国务院金融稳定发展委员会”, 2018年3月国务院机构改革将“一行三会”调整为“一行两会”, 组建中国银行保险监督管理委员会。这表明中国新一轮金融监管框架改革雏形已现, 围绕“一委一行两会”构建新型农村金融监管体系将是未来农村金融监管改革的重要方向。针对此, 政府可考虑重点发挥新设立的国务院金融稳定发展委员会在农村金融监管中的统筹协调作用, 在强化央行宏观审慎监管职能、增加央行货币政策与审慎监管之间的配合力度的基础上, 进一步赋予央行应对系统性风险的权力和手段;同时结合不同类型农村金融机构业务发展特点以及近年来农村金融领域不断涌现的跨行业、跨机构、跨业界的金融产品和服务, 针对性重新调整银保监会监管职能, 统一监管标准、减少沟通成本、杜绝监管套利, 稳步探索和推进“渐进式”金融监管改革, 以解决监管割据、监管成本过高等问题。
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