年初的機構改革大幕拉開之後，各地均紛紛快馬出臺各自的詳細改革方案。對於地方金融監管而言，最受關注的，一是銀保監會合並，一是金融辦改革。10月份以來，各地開始緊鑼密鼓地掛牌成立地方金融監督管理局，並加掛地方金融辦牌子。
頂層設計層面的改革方向，無疑反映出的是一段時期內實際形勢的變化和具體工作的需要，改革方案的設計反過來又會對其產生重要影響。金融辦作為一個“應需而生”的地方所屬機構，其自誕生以來的十幾年間歷經多次升格、擴權改革，其背後事實上是我國金融業逐步壯大和延伸的歷史，同時也反映出，金融作為一種高度專業化的業態在創新和風險之間的平衡把握，對監管制度設計和能力的至高要求。
此次改革，由“辦”到“局”，名稱一字之差，職責大不相同。從金融發展服務到金融監管的職能變化，完成實際過渡原則上還需要金融立法以明確，同時配備足夠人員予以落實。這些工作或許會在各地三定方案落地之後相繼展開。近期21世紀經濟報道記者與多位基層地方金融辦官員及相關人士交流，他們對此尤為關注，寄望於通過這次改革改變過去多年實際工作中的“尷尬”處境。
改革背後牽涉到不同部門之間的權責博弈幾乎是必然的。記者在交流中也瞭解到，在基層金融辦以及地方金融機構人員對此次改革存在不同的聲音，比如有人就提出反問，如果真的是要放權，為什麼要在這種經濟金融處於下行週期、風險隱患大面積暴露的時候放？
應需而生與職能新變
此次機構改革，一個最大的變化是對地方金融監管部門即地方金融辦的監管職責予以明確。在此之前，金融辦的存在和定位一直有些“尷尬”，這種尷尬自其誕生到隨後的實際運作中都可體現。
業內多以2002年上海金融辦的成立作為起點，在那之後的10年中，基本各省市及至區縣紛紛成立了金融辦。
“金融辦從一開始就是應需而生的，金融一直以來是由中央管理的，也就是央行、銀保監在冬地方設立的分支機構，但是逐漸地方也出現了很多這些中央垂直機構管不到的事情，所以就成立了金融辦來作為補充。”一位直轄市區級金融辦人員對21世紀經濟報道記者表示。
過去，金融辦對外的主要職責定位是“綜合協調服務”，但在這些基層金融辦人員看來，這是好聽的說法，事實上自己就是“打雜的”，做些銀保監管不過來的“邊角料”。
但事實上，金融辦應需而生，這一“需”的意義可能比他們想象的更重要。放眼世界，金融對一個經濟體的重要性不言而喻，各國對金融的監管都是自上而下由中央統籌。上世紀90年代以來，中國對金融的監管設計也是遵照此路徑，即在垂直方向上不斷深化。
矛盾逐漸出現。垂直管理系統的任務主要是防範風險，地方政府要發展經濟，需要金融支持，金融業本身的觸角也在不斷向各地方延伸。這一艱鉅任務自然落在了金融辦肩上，各地因地制宜，成立了自己的金融辦，名稱和具體定位不一而足，完全根據各地區域特點，有的名為金融服務辦公室，有些名為金融研究辦公室，有些是地方金融安全辦公室，掛靠在政府辦公室。
具體職能也都不一樣，各地金融辦根據當地經濟行業稟賦職能有各自的傾向，“有的地區煤炭行業比較重要，有的地方林業發展得好，金融辦的具體工作就會相應的特點。”江蘇地區一位金融辦官員對記者介紹。
不像銀保監繫統在中央有統一的部門，金融辦隸屬地方政府，並無全國性的統管機構和相應制度，“全國金融辦聯席會議”是全國金融辦之間相互交流的議事機制，每年一屆。記者從過去數屆聯席會議中各地金融辦的交流材料中發現，其核心內容主要是，為當地企業提供各類融資服務，以及幫助當地企業進入資本市場等。
“這無疑是金融辦的核心工作，你無法想象比如像洋河這樣的一家企業上市對當地經濟和政府將會產生多大影響。”上述江蘇地區金融辦人員對記者說。
此次機構改革落實了金融辦的地方金融監管職能，事實上早在10年前，這種需求就已經出現，彼時的機構改革中，多個地方政府就掀起了一輪“金融辦改革升格實體化浪潮”，當時走在前列的主要是北京、上海、廣東以及江浙地區。其背後是各地爭相建立“金融中心”。
比如北京金融辦在2009年3月30日升格為金融局；廣東金融服務辦公室改為金融工作辦公室，直屬省政府而不再是掛靠政府辦公廳；上海金融辦則在實際上成為金融國資委。
當前針對金融辦的機構改革實際上是沿襲了這一大方向，比如當時的深圳金融辦即指出，金融辦的職能將出現一些新的變化，職能由“服務協調”轉向“服務協調+管理”。此次相當於是從中央層面進一步將此落實和鋪開。
此次機構改革針對地方金融監管的部署中，明確了“7+4”類機構監管範圍。具體包括“小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司”七類機構，由中央監管部門制定規則，地方金融監管部門實施監管;對“投資公司、開展信用互助的農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所”這四類機構，強化地方金融監管，提高准入門檻，嚴格限定經營範圍。
“別人的孩子為什麼要我抱？”
金融辦的地位在最近幾年之所以凸顯得尤為重要，其背後是，金融創新也催生了更多金融風險事件，互聯網金融等新興金融業態的發展速度遠遠超過監管和立法的步伐，除了監管空白下的擦邊球做法，也滋生了非法集資等諸多犯罪行為。
2015年十部委聯合出臺了針對互聯網金融的指導意見，隨後並無更加具體的監管細則和規定，但其監管原則一直沿襲了下來，被通俗解讀為“誰家的孩子誰抱”。但事實上，這些年在一線應對各類具體風險案件的是金融辦。
上述某直轄市的區金融辦人員就對記者吐槽，金融辦屬於政府，老百姓出了事當然是找政府，能代表地方政府的又只有各地的金融辦，“所以接訪處置工作都是落到我們這邊，而且這種是7×24小時的，我們本來就沒幾個人，經常要到凌晨兩三點。”
河南地區一位金融辦人員則指出，這些業務、機構都不是從金融辦這兒審批出去的，只有出了事之後才歸過來，感覺工作很被動，“以前總說誰家的孩子誰抱，現在明顯就是別人的孩子要我們抱啊。”
背後深層次的問題或許更值得反思。上述西部地區金融辦官員對記者直言，頂層設計方面，缺少地方金融監管的配套法律法規。例如非法集資處置條例喊了很多年了，但是一直沒有出來，就有踢皮球、推諉工作的空間，這也是爆發E租寶、泛亞等金融大案的重要原因。
缺乏立法，監管工作名不正言不順的問題並不只是增加一線工作人員的困難，“一些P2P公司，哪怕在出事之前就知道它的經營有問題，知道老闆準備跑路，都拿它沒辦法，因為它是經工商登記備案的，又沒有法律依據去查它，只有等真正出問題之後才能協調公安、經偵等介入。”北京地區一位金融辦系統人員對記者說。
對地方金融辦而言，在此次P2P之前事實上經歷了多次類似的過程。比如非法集資爆發之前，中央一級融資擔保公司、小額貸款公司監管權責在銀監會，全國範圍內整頓的地方交易場所，權責本在證監會和證監局，這些領域暴露出風險之後，實際的風險處置工作其實也主要都在地方金融辦。
一直以來金融監管都屬中央的權力，這種轉變一方面體現了金融市場本身變化所需，從機構改革的角度無疑是“放權”的過程。但是在經歷了多年權責不對等以及利益博弈之後，也有人對此提出疑問，在處置金融風險為主的階段，“責任”更重，失職風險更大。
三定待定，立法待啟
如果說中央層面的改革是“順勢而為”，那麼落地到基層辦公人員，期待的則是解決這些具體工作中的實際問題。
上海市金融辦一位人士對記者說，現在當務之急是推出三定方案，按領導的說法，此後的工作重點側重監管職能，人員也都要隨之轉型，“轉職能轉作風轉方式”。但如果按照這一職能定位，現有的人員編制是遠遠不夠的，所以就牽涉到擴編問題，這些原來分散在商務局、經信委等各部門的職能，編制會不會隨職能一同轉過來也是一大問題，“目前好像幾家單位還在討論，畢竟在現在機構改革、簡政放權的背景下，編制是寶貴資源，一旦走了，以後還不知道什麼時候會補回來。”
“作為基層最大的希望就是身份能否由事業單位轉變為行政機關。金融辦的現狀是，省市兩級基本是行政機關，政府組成部門，而區縣一級是公益性事業單位，議事協調機構。但在實際工作中，在一線處置金融風險的是區縣這級金融辦，我認為隨著我國社會經濟的發展，地方金融執法一定會提上日程，而區縣金融辦事業單位的性質是不能執法的。”西部地區一位金融辦官員對記者說。
政法界人士認為需要迅速啟動地方金融監管的立法問題。貴州省人民政府金融工作辦公室主任今年撰文指出，目前我國地方金融監管存在權責不清、能力不足等問題，現有的監管模式也不能適應新金融的發展需要。他建議，由金融穩定發展委員會盡快統籌推進金融法律及行政法規的立改廢釋工作，並指導地方建立區域金融工作議事協調機制和問責機制。
另外多位金融領域的專家也建議，從中央層面出臺相關規定，統一和規範地方政府金融監管局的具體職責，使其職能主要是落實中央金融監管的各項政策措施，防控和化解區域性金融風險，適度剝離其地方金融發展的職責，以確保金融監管的獨立性。
但這種建議能在多大程度上實現還有待觀察，落實地方金融辦的監管職能後，如何處理與垂直管理系統下的“一行兩分支機構”的關係將是重大課題。“與金融垂直管理系統的關係可能會有兩種情況,一種情況是金融辦監管地方性金融機構（企業），垂直管理系統只指導，不參與；一種情況是金融辦和垂直管理系統共同管理地方性金融機構，只是側重不同。”上述西部地區金融辦人士認為。
閱讀更多 網貸天眼 的文章
