由美國次貸危機而引發的全球性金融危機為世界各國及國際組織提供了一個重視和重塑金融監管體制的契機，除深刻反思金融危機爆發的根源外，更是引發了一場針對金融監管框架調整與變革的浪潮。其中，美國、英國等國針對危機暴露出的問題，對監管框架進行了大刀闊斧的改革。反觀中國，從國務院金融穩定發展委員會的正式成立，再到近期國務院機構改革將銀監會和保監會合併成立銀保監管委員會，可以說中國的金融監管框架改革也已經取得實際性、階段性的成果。本文將著重分析本次中國金融監管框架改革的邏輯基礎，以及對今後的改革趨勢進行分析。
邏輯基礎
任何一項改革都必須有明確的改革目標、任務、步驟，同時也必須具備一定的改革基礎。中國金融監管框架改革的基礎主要包括三個維度：其一，現有的金融監管框架形成的歷程，這是進一步改革的路徑依賴；其二，全球金融監管改革的潮流，這是進一步改革的外部環境；其三，當前中國金融監管存在的突出問題，這是進一步改革的內在動力。
金融監管框架改革的路徑依賴
改革開放前我國實行的是大一統的金融體系，中國人民銀行幾乎從事全部金融業的經營和管理工作，政府是社會經濟體系中儲蓄和投資的主體，國家通過財政對社會經濟有絕對控制權，不存在現代意義上的金融監管。我國以市場為取向的金融監管變遷，是從改革開放後打破大一統的壟斷性金融體系，引入競爭機制開始的。當時最突出的變化是，政府相繼恢復或新設了幾大專業銀行以及保險、信託、證券等行業的金融機構，併為規範其經營行為出臺了一些行政性規章制度。這一階段，隨著專業性金融機構從中國人民銀行中獨立出來，後者對於它們經營行為的規範也由內部管理變為外部監管。
1992年，中國經濟體制改革正式提出以建立社會主義市場經濟體制為目標，從而為中國的金融體制改革奠定了基礎，也催生了證監會、保監會及銀監會等專業監管機構，逐步形成了以“一行三會”為依託的監管體系。伴隨著中國金融市場的發展以及經歷了多次金融動盪的衝擊，中國金融監管體系經受住了考驗，其機制與體制得到了進一步的鞏固與完善，監管協調與國際合作也有了新的發展。可以說，以“一行三會”為形態的監管框架是適用中國本土國情的，也是適應市場選擇的，並在鼓勵和支持中國金融業發展發揮了重大的作用。
金融監管框架改革的外部環境
美國次貸危機的爆發燃起了大家對現有金融監管體系和框架質疑，在反思和職責聲中，美國、英國等國家和地區以加強宏觀審慎管理為目標，對其金融監管體系進行理順，並開展了涉及多部門的機構調整。雖然各國的改革存在著這樣或那樣的差異，但從改革的目標、宗旨以及趨勢來看，更多的體現出防範系統性金融風險、加強宏觀審慎管理以及充分保護金融消費者權益等幾點核心要素。
第一，成立新的委員會負責統籌宏觀審慎管理。從全球層面看，在G20層面上將金融穩定論壇（FSF）升級為金融穩定委員會（FSB），作為新的部門統領全球範圍內的金融監管協調。美國成立了金融穩定監管委員會（FSOC），負責統一監管標準、協調監管衝突、處理監管爭端、鑑別系統性風險並向具體監管機構進行風險提示。英國成立了金融政策委員會（FPC）作為宏觀審慎管理部門，制定宏觀審慎政策，識別、監控並採取措施消除或減少系統性風險，同時在英格蘭銀行體系內成立了新的審慎監管局（PRA），負責對存款機構、保險公司和系統重要性投資公司等進行審慎監管，以提高被監管機構的安全性和穩健性。
第二，賦予央行更多的金融監管權限和宏觀審慎管理工作。在《多德-弗蘭克法案》的建議下，美聯儲被賦予了更多的金融監管職能，其中包括監管銀行、證券、保險及對沖基金等其他具有系統重要性的金融機構；接替證券交易委員會（SEC）行使對投資銀行控股公司的監管；修訂緊急貸款權利，增強其危機反應能力。在撤銷金融監管局（FSA）之後，英格蘭銀行被賦予了重要的金融監管權限，也被賦予了更大的權力，上文提到的FPC與PRA均屬於英格蘭銀行的附屬機構，全權負責宏觀審慎管理。同時，對新成立的金融行為監管局（FCA）也有建議和指導權。
第三，框架調整的具體目標是加強監管協調和防範系統性風險。美國金融改革方案體現出美國已充分認識到加強系統性風險監管的重要性，強調通過維持較高的資本充足率、限制高風險投資和提高槓杆率等措施，對所有大型、關聯度高的系統重要性金融機構實施穩健監管。英國要求加強對具有系統重要性的大型複雜金融機構及批發金融市場進行審慎性監管，通過改進公司治理機制，提高市場透明度和其他激勵性措施來強化市場紀律約束。
第四，機構調整增加了對投資者與消費者利益保護的具體舉措。投資者與消費者保護也是各國監管框架調整體現出的一個顯著特點。在次貸危機中暴露出的一個重要問題是，現代金融產品的複雜性使得市場微觀主體經常難以正確理解其特徵和對其中蘊含的金融風險做出正確評估，從而無法基於審慎的判斷做出交易決策，甚至落入欺詐陷阱。因此，保障投資者與消費者的知情權與索賠權是各項改革方案中的共同內容。美國專門成立了獨立的金融消費者保護局（CFPB）。英國新成立的FCA的第一職責就是金融消費者權益保護。
金融監管框架改革的內在動力
近年來，隨著中國金融市場的不斷深化和外化，金融創新過度、金融混業過亂、金融集團過大等問題不斷顯現，加之處在中國經濟“三期疊加”的特殊階段，宏觀風險和金融風險處於一個不斷累積的過程。此時，中國系統性金融風險主要表現在三個方面。第一，金融與實體經濟。近年來，在經濟增速放緩的大背景下，部分傳統產能過剩行業的利潤率下滑，資金週轉放慢，銀行不良貸款佔比明顯上升，債券市場違約事件時有發生，來自實體企業的違約風險不斷傳導到金融體系中，進而引發金融風險事件。事實上，此類金融風險一直存在，只是由於過去經濟的高速增長掩蓋和對沖了部分風險。隨著經濟增長速度由高速轉為中高速，此類風險可能會被逐步暴露。第二，金融與房地產。過去幾年，房地產市場成為日益複雜的經濟體系，其風險在持續累積和疊加，特別是近兩年多的房價上漲使得房地產市場形成了高價格、高庫存、高槓杆、高度金融化和高度關聯性的“五高”風險特徵。房地產行業的發展是一個負債率持續上升的過程，並已經達到了較高的風險水平。在這個過程中，中國房地產市場出現的金融化現象和高度關聯性問題，是當前最大的風險隱患。第三，金融體系內部。隨著經濟增速的放緩，實體經濟資本回報率下降，民間投資增速被“冰凍”，大量資金沒有進入實體經濟，而是滯留在金融體系內自我循環，導致風險在金融體系內部被固化。此外，同業業務、表外理財、非標資產、交叉性金融產品等影子銀行業務造成資金空轉，影響貨幣政策調控，監管套利特徵明顯，進一步侵蝕了金融體系自身的穩定性。
面對複雜的系統性金融風險，我們的金融監管體系也暴露出一些問題。具體包括：一是分業監管體系下，容易產生監管真空地帶，容易形成部門利益和“地盤意識”；二是監管機構兼具監管職能和發展職能，存在明顯的“父愛主義”；三是監管的統籌協調作用不明顯，造成“一管就死，不管就亂”；四是地方金融監管力量薄弱，難以實現監管的全覆蓋。為更好地解決當前的監管問題，有效化解金融風險，同時迎合全球改革潮流，中國金融監管框架的改革被提上議事日程。
現實選擇
與西方發達國家相比，我國金融體系在特徵、發達程度及監管框架等方面存在諸多差異，因此，在積極借鑑國外先進經驗、加強宏觀審慎管理、調整監管框架的同時，必須充分考慮其適用性和可行性，使其成為促進我國金融競爭力提升、維護金融市場穩定和守住不發生系統性金融風險底線的重要措施。
金融監管框架改革的主要原則
第一，機構調整必須以加強監管協調為核心目標。在不同的經濟與社會發展階段，不同金融體系所面臨系統性風險的來源與傳導機制也存在著差異。隨著金融混業及金融創新的發展，金融控股公司等大型混業經營機構由於其巨大性、複雜性、高關聯性，使其系統性風險隱患不斷升級。同時，那些以跨業經營為主要特點的金融創新業務和產品，由於存在一定的監管套利空間，則逐漸成為中國金融市場最大的不穩定因素。而2015年中的股市異常波動則成了金融監管改革爭論升溫的導火索。關於金融監管改革的討論，最核心的內容就是如何在金融各個子領域內實現“穿透性”監管，如何統一監管標準以儘可能地降低監管套利的可能，如何打破監管機構的部門利益以杜絕“鐵路警察，各管一段”，以及如何更好地發揮地方金融監管部門的作用。要解決以上提出的問題，就必須要加強金融監管方面的統籌協調，並逐步實現“十三五發展規劃”提出的，“加強統籌協調，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”的總體要求。
第二，機構調整必須有助於鼓勵金融服務實體經濟的原則。金融監管的目的不是要制約、管制和限制金融發展，也不是要徹底消除金融危機，當然這也是不可能的，而是要構建一個能夠讓實體經濟順暢發展的金融支持體系。不能因為要實施金融監管改革而損傷金融效率，影響我國金融發展及在國際金融市場中的競爭力，而應使其成為增強我國金融實力及地位的契機。全國金融工作會議及黨的十九大報告中，都明確提出金融業要回歸本源，服從服務於經濟社會發展，同理金融監管也要起到相應的引導和規範作用。
第三，必須有助於防範系統性風險。雖然中國金融市場並不發達，但與西方發達國家一樣，同樣存在著自身的系統性風險隱患。按照2018年中央經濟工作會議的表述，當前中國金融市場在金融和實體經濟、金融和房地產、金融體系內部三個方面均存在系統性風險隱患，特別是在流動性、房地產金融、地方政府債務、影子銀行和金融控股集團等方面尤為突出。因此，監管框架的調整必須要起到防範系統性風險的作用。
第四，必須積極借鑑國外實踐的有益經驗。各國金融監管改革方案，特別是美國金融改革新法案對宏觀審慎框架進行了較詳細的設計。同時，IMF、BIS及BCBS正就宏觀審慎管理的政策工具進行深入的論證。這都為我國實施宏觀審慎管理奠定了良好的理論和實踐基礎。因此，我們應該認真地分析和研究國外實踐，積極借鑑適用於我國國情的有益經驗，順應全球改革的趨勢與潮流。這樣對提升我國的金融監管水平、採取全球規則制定以及做好跨境監管協調都有重要的意義。
金融監管體制改革的主要舉措
從2010年以來，中國金融監管部門圍繞著加強宏觀審慎管理，在借鑑國外經驗的基礎上，採取了多項具體舉措。具體包括：從2011年開始引入社會融資總量概念，並進行統計、測算與定期發佈；2011年央行通過差別準備金動態調整實施逆週期管理；2012年銀監會出臺系統重要性機構劃分和監管辦法；從2012年起，“一行三會”紛紛成立金融消費者（投資者）保護局；2013年國務院批准建立金融監管協調部際聯席會議制度；從2016年起，央行將現有的差別準備金動態調整和合意貸款管理機制升級為宏觀審慎評估體系（簡稱MPA）。並逐步將表外理財、同業存單等納入MPA廣義信貸指標範圍。2017年國務院金融穩定發展委員會的正式成立以及2018年初銀監會與保監會的合併，也正式啟動了監管框架調整的實際工作。
金融監管部門的職責分工
根據國務院機構改革方案，撤銷目前的中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會，將兩家合併成一家，即中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位。改革後的我國金融監管框架表現為“一委一行兩會一局”，即國務院金融穩定發展委員會（一委）、中國人民銀行（一行）、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會（兩會）和各地金融監管局（一局）。
在此框架下，國務院金融穩定發展委員會將主要承擔五項職責：一是落實黨中央對金融工作集中統一領導，確保金融改革發展正確方向，維護國家金融安全的常設執行機構。二是審議金融業改革發展重大規劃，逐步淡化、剝離監管機構行業發展促進者職責。三是統籌協調金融監管重大事項，協調貨幣政策與金融監管，協調金融政策與相關財政政策、產業政策等。四是分析研判國際、國內金融形勢，做好國際金融風險應對，研究系統性金融風險防範處置和維護金融穩定重大政策。五是指導地方金融改革發展與監管，對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責等。
央行除承擔貨幣政策職能外，更多的擔負起宏觀審慎管理、系統重要性機構、金融基礎設施建設、基礎法律法規體系及全口徑統計分析和預警等工作。新的改革方案提出，將銀監會和保監會現有的擬定審慎監管基本制度的職責劃入央行，使得央行集貨幣政策職能和宏觀審慎職能於一身，其“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”也會通過本輪改革逐漸清晰。下一步，央行將繼續完善貨幣政策框架，強化價格型調控和傳導，發揮金融價格槓桿在優化資源配置中的決定性作用；繼續完善宏觀審慎政策框架，將更多金融活動、金融市場、金融機構和金融基礎設施納入宏觀審慎政策的覆蓋範圍；完善貨幣政策和宏觀審慎政策治理架構，推進金融治理體系和治理能力的現代化。
新成立的銀保監會和原有的證監會則更加突出微觀審慎監管和行為監管職能。與銀監會和保監會相比，當前的證監會的行為監管職能已經非常清晰，而銀監會和保監會的促進行業發展和監管職能之間的衝突則相對更加突出。所以，之前存在對“監管姓監”問題的深刻討論和反思。這也是將銀監會和保監會合並的理由之一。同時，由於大多數銀行業務和保險業務都屬於間接融資，在金融混業發展的趨勢下，其相互之間的融合和交叉十分突出，由於兩者從屬不同的監管機構，已經造成了一些監管真空和灰色地帶的出現。將銀監會與保監會合並，是統籌協調銀行和保險領域監管的最有效和最直接的方法，也在一定程度上適應金融業發展的新需要。
各地金融監管局則在國務院金融穩定發展委員會和各監管機構的統一指導下，以維護地區內金融穩定為主要目標，擔負起更多的金融監管職責。
未來方向
考慮到金融監管體系的路徑依賴因素及中國金融市場發展情況，“三層+雙峰”將是未來中國金融監管框架的方向。“三層”是指頂層為國務院金融穩定發展委員會，中間層為具體的金融監管機構，底層為相應的地方監管部門；“雙峰”則是指在中間層內部，將具體的監管職能分為審慎監管機構和行為監管機構。
我國金融監管框架調整的軌跡遵循“五步走”的戰略，一步步實現“三層+雙峰”的改革目標。第一步，依託金融監管協調部際聯席會議制度建立“國務院金融穩定發展委員會”，構築了“三層”中的“頂層”，明確其為統籌我國金融監管工作的最高權力部門，且為有常駐辦工地點和人員的實體部門，並逐步建立一套系統的工作機制和體系。第二步，授權“國務院金融穩定發展委員會”統籌中國金融監管協調工作。近期有關“大資管”等一些了金融監管部門協調政策的出臺，顯示出國務院金融穩定發展委員會的政策協調力度。通過逐步梳理各監管機構之間的衝突、重疊和真空地帶，為進一步調整和理順“三層”中的“中間層”做好基礎。第三步，各地金融辦公室紛紛掛牌金融監管局，在進一步加強監管統籌、杜絕監管真空的基礎上，補齊了“三層”中的“底層”。第四步，進一步理順宏觀審慎和微觀審慎之間的邊界，由央行負責貨幣政策、宏觀審慎管理、系統重要性機構及統計和金融基礎設施建設。將銀監會與保監會合並，並將部分宏觀審慎職能提交央行負責，同時保留證監會負責市場公平與消費者保護，朝著“雙峰”模式更進一步。第五步，在鞏固“三層”監管框架的基礎上，進一步健全“雙峰”模式。以銀行保險監管委員會為改革試點基礎，劃清行為監管和審慎監管權限，通過部門的整合與拆分，做好與央行宏觀審慎職能的配合。同時，證監會也將逐步剝離其宏觀審慎與行業發展職能，主要擔負起維護市場秩序與投資者保護職責。
（作者單位：中國社會科學院金融研究所、國家金融與發展實驗室金融監管研究基地）
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