本文擬從併購重組概念、併購重組模式、股權收購、資產收購、合併、盡責披露和盡職調查、併購協議、併購重組稅收、上市公司併購重組等多個方面，推出系列文章分十個專題對公司併購重組進行抽絲剝繭的解析。之前已經推出了併購重組概念辨析、公司併購重組模式、股權併購、資產收購、公司合併以及公司併購重組中的盡責披露和盡職調查、併購協議、併購重組中的稅收共八個專題，本期將和大家探討第九個專題：國有企業併購重組中的問題。
一、國有企業併購重組的相關概念辨析
（一）國有企業
1、相關法律法規政策索引：
A、《中華人民共和國企業國有資產法》第五條“本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。 ”
B、國家統計局對“國有企業”的認定相較於其他部委更為具體，如《國家統計局關於對國有公司企業認定意見的函》（國統函［2003］44號）：“我們認為，國有企業有廣義、狹義之分。廣義的國有企業是指具有國家資本金的企業，可分為三個層次：
1．純國有企業。包括國有獨資企業、國有獨資公司和國有聯營企業三種形式，企業的資本金全部為國家所有。
2．國有控股企業。根據國家統計局《關於統計上國有經濟控股情況的分類辦法》的規定，國有控股包括國有絕對控股和國有相對控股兩種形式。國有絕對控股企業是指在企業的全部資本中，國家資本（股本）所佔比例大於50%的企業。國有相對控股企業（含協議控制）是指在企業的全部資本中，國家資本（股本）所佔的比例雖未大於50%，但相對大於企業中的其他經濟成分所佔比例的企業（相對控股）；或者雖不大於其他經濟成分，但根據協議規定，由國家擁有實際控制權的企業（協議控制）。
3．國有參股企業。是指具有部分國家資本金，但國家不控股的企業。國有與其他所有制的聯營企業，按照上述原則分別劃歸第二、三層次中。狹義的國有企業，僅指純國有企業。”
C、《國家統計局、國家工商行政管理總局關於劃分企業登記註冊類型的規定調整的通知》（國統字[2011]86號）的附件—《關於劃分企業登記註冊類型的規定》中，第三條對國有企業有了更狹義的規定：
“國有企業是指企業全部資產歸國家所有，並按《中華人民共和國企業法人登記管理條例》規定登記註冊的非公司制的經濟組織。不包括有限責任公司中的國有獨資公司。”
“第七條 有限責任公司是指根據《中華人民共和國公司登記管理條例》規定登記註冊，由兩個以上，五十個以下的股東共同出資，每個股東以其所認繳的出資額對公司承擔有限責任，公司以其全部資產對其債務承擔責任的經濟組織。
有限責任公司包括國有獨資公司以及其他有限責任公司。
國有獨資公司是指國家授權的投資機構或者國家授權的部門單獨投資設立的有限責任公司。”
D、國務院國資委、財政部《企業國有資產交易監督管理辦法》第四條“本辦法所稱國有及國有控股企業、國有實際控制企業包括：
（一）政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公司），以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業；
（二）本條第（一）款所列單位、企業單獨或共同出資，合計擁有產（股）權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業；
（三）本條第（一）、（二）款所列企業對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業；
（四）政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，並且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。”
2、國有企業概念歸納
從上述法律和規範性文件的規定看，《中華人民共和國企業國有資產法》所定義的概念是“國家出資企業”，其是從國有資產管理的角度，所以範圍包括了“國家參股企業”，並不是從所有制角度對組織形式進行的定義。
國家統計局主要從國民經濟統計角度，對能否歸屬於國有經濟成分統計範圍進行的定義，區分為純國有、國有控股和國有參股，狹義的國有僅指純國有。
國家工商局對國有企業的定義，是根據《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國全民所有制工業企業法》的規定進行的註冊登記分類，即凡是按照《中華人民共和國全民所有制工業企業法》進行登記的非公司類的，登記為“國有企業”；按照《中華人民共和國公司法》登記的，都不登記為“國有企業”，全部為國家或國有企業出資的登記為“國有獨資公司”，國有控股或參股的視同為一般性質的公司，登記為“其他有限公司”。
而國務院國資委、財政部作為國有資產的直接管理部門，在2016年6月24日頒佈的《企業國有資產交易監督管理辦法》對國有企業的定義兼顧了國有制和企業組織形式兩個方面，且直接規範的是其交易行為，對改制重組、產權和資產交易以及併購重組等經濟行為，是必須遵守的相關規範。根據《企業國有資產交易監督管理辦法》的規定，國有企業分為國有全資企業、國有控股企業、國有控制企業，這三類國有企業與併購重組有關的交易行為，都作為國有企業予以規範。
（二）國有企業併購重組
1、國有企業併購重組與一般公司企業的併購重組
國有企業併購重組在本質上仍然屬於併購重組範疇，在基本模式上不外乎股權收購、資產收購和合並，但因為國有企業包括了公司制的國有企業和非公司制的國有企業，從而使得國有企業的併購重組具有不同於一般公司併購重組的特點。我們從具體併購方式看看存在的差異：
（1）資產收購。國有企業作為被收購主體時，公司制企業還是非公司制企業沒有本質的區別，至於全民所有制的國有企業在資產被收購後，可能進行剩餘的輔業資產改制、變賣資產款項轉行轉制、清償債務後依法清算註銷，這屬於另外一個層面的問題，在根本上對資產收購交易本身沒有太大影響。
（2）股權收購。作為被收購公司，在股權收購交易中需要將全民所有制企業改製為公司制企業，然後才能進行股權收購交易。但如果國有企業作為收購主體，就無需區分公司制還是非公司制。
（3）公司合併。除非，合併是發生在兩個純國有企業之間，一般情況下，合併的雙方均應為公司制企業。
除上述區別外，國有企業併購重組在交易程序上須按照國有資產交易的特殊性的要求實施。
2、國有企業併購重組與國有企業改制、混改
對於非公司的全面所有制企業，如果通過併購方式對其進行重組，就構成了國有企業改制，因此，國有企業併購重組往往就是國有企業改制的重要方式。
同時，在不同政策背景下，不同階段國有企業改制具有不同的主導模式，我國國有企業改制歷經了承包經營制、股份合作制、股份制、管理層收購、員工持股等不同的主導模式，當前國有企業改制的核心政策是混合所有制改革，即通過改革實現國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟。混合所有制改革政策出發點和著力點是從經濟所有制形態去看待的，但從具體操作模式和方式上，實質依然是以資產和產權交易為根本手段，實現混合所有制經濟的目的，無論是對民間資本開放，還是管理層收購、員工持股，都是在公司制企業背景下，進行產權和資產交易的基本模式並不會發生根本性變化。
3、國有企業併購重組與國有資產產權交易
無論選擇股權併購、資產收購還是合併，都是產權和資產的交易，併購重組只是國有企業以控制權取得或出讓為交易目的，所進行資產和產權的交易，而這些交易均屬於國有資產交易範疇。根據國務院國資委、財政部《企業國有資產交易監督管理辦法》的規定，該辦法將需要受規制的國有資產交易區分為三種：企業產權（股權）轉讓、企業增資、企業資產轉讓。因此，國有企業併購重組是屬於《企業國有資產交易監督管理辦法》監督管理的國有資產交易方式。
二、國有企業公司制改制中的問題
所謂國有企業公司制改制，是指將按照《中華人民共和國全民所有制工業企業法》登記、由各級政府相關部門或國資管理部門機構作為主管部門監管的企業，改製為按照《中華人民共和國公司法》登記的有限責任公司或股份有限公司，形成有效制衡的公司法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制。
對於國有企業改製為公司制企業，國家法律法規和政策並沒有太多專門性的規定，尤其地方國資更少有相關規定。目前，國務院辦公廳2017年7月18日《中央企業公司制改制工作實施方案》對中央企業公司制改制工作作出了的規定，不僅對央企適用，地方國有企業均可以參考適用。本文就以《中央企業公司制改制工作實施方案》的相關規定對有關問題進行總結分析。
1、制定改制方案。國有企業推進公司制改制，要按照現代企業制度要求，結合實際制定切實可行的改制方案，明確改制方式、產權結構設置、債權債務處理、公司治理安排、勞動人事分配製度改革等事項，並按照有關規定起草或修訂公司章程。
2、審批。審批要區分中央和地方企業按照各自所歸屬的級別及，報請有權批准的機構批准。其中，中央企業集團層面改製為國有獨資公司，由國務院授權履行出資人職責的機構批准；改製為股權多元化企業，由履行出資人職責的機構按程序報國務院同意後批准。中央企業所屬子企業的改制，除另有規定外，按照企業內部有關規定履行審批程序。地方企業按照當地國有資產管理權限規定執行。
3、清產核資、審計、評估和確定註冊資本。改製為股權多元化企業，要按照有關規定履行清產核資、財務審計、資產評估、進場交易等各項程序，並以資產評估值作為認繳出資的依據。改製為國有獨資公司或國有及國有控股企業全資子公司，可以上一年度經審計的淨資產值作為工商變更登記時確定註冊資本的依據，待公司章程規定的出資認繳期限屆滿前進行資產評估。
4、依法登記。國有企業改制後的公司，依法按照《中華人民共和國公司登記管理條例》規定按照設立登記進行登記，國有企業無論是改建為國有獨資或國有一人有限公司，還是吸收新股東入股組成公司、吸收合併組成公司，應按設立登記的要求提交文件，按變更登記程序辦理，換髮營業執照。但如果國有企業以其部分資產改建為公司在性質上屬於一種投資行為，其投資或與其它投資者共同投資設立的公司，按新設立公司登記註冊。
5、優惠政策。
（1）劃撥土地處置。經省級以上人民政府批准實行授權經營或具有國家授權投資機構資格的企業，其原有劃撥土地可採取國家作價出資（入股）或授權經營方式處置。全民所有制企業改製為國有獨資公司或國有及國有控股企業全資子公司，其原有劃撥土地可按照有關規定保留劃撥土地性質。
（2）稅收優惠支持。公司制改制企業按規定享受改制涉及的資產評估增值、土地變更登記和國有資產無償劃轉等方面稅收優惠政策。
（3）工商變更登記。全民所有制企業改製為國有獨資公司或國有及國有控股企業全資子公司，母公司可先行改制並辦理工商變更登記，其所屬子企業或事業單位要限期完成改制或轉企。全民所有制企業改製為股權多元化企業，應先將其所屬子企業或事業單位改制或轉企，再完成母公司改制並辦理工商變更登記。
（4）資質資格承繼。全民所有制企業改製為國有獨資公司、國有及國有控股企業全資子公司或國有控股公司，其經營過程中獲得的各種專業或特殊資質證照由改制後公司承繼。改制企業應在工商變更登記後1個月內到有關部門辦理變更企業名稱等資質證照記載事項。
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