第四章 國民收入再分配基本分析與對策建議
一、收入差距的擴大挑戰人們的心理底線
近年來，收入分配差距的擴大和關於收入分配不公的抱怨現象在中國日趨嚴重，並已經對社會穩定和經濟發展產生了不良影響。根據世界銀行發佈的報告，近10年來中國貧富分化日趨嚴重：從2000年開始，基尼係數越過0.4的警戒線，並逐年上升，2006年已高達0.496，後雖有所回落，但2016年仍在0.462左右。國家統計局公佈的調查數據顯示，城鎮居民中收入最高和最低10%的家庭人均可支配收入之比，從1985年的2.9倍，上升至2005年的9.2倍，近年這一收入差距已達到驚人的20倍之多。貧富分化加劇已造成中國社會“兩頭大，中間小”的凹陷。[1]據皮凱蒂團隊2017年披露的研究分析結果，2015年最富10%人群佔全部收入的比重為41%；最富1%人群佔全部收入的比重為14%。至於財產分佈，2015年最富10%人群佔全部財產的67%，最富1%人群佔全部財產的30%（中國最富1000萬人的人均財產為835萬元），最富1.06萬人的人均財產為16.23億元。
另根據世界銀行的報告，中國1%的人口掌握了全國41.4%的財富，美國是5%的人口掌握了60%的財富。[2]從當前中國財富的集中程度看，中國財富的集中度已超過美國，成為世界上收入分配兩極分化最嚴重的國家之一。中國不斷加劇的貧富差距及收入分配、財產配置中出現的各種矛盾和不公平現象，不斷挑戰著人們的心理底線，併成為社會不穩定的因素之一。因此，加快收入分配製度改革，縮小收入分配差距，形成防抑收入分配不公的社會公信力，已成為中國社會亟須解決的問題之一。
二、當前應加快推進由“先富”向“共富”的階段性轉換
改革開放初期，針對社會生產力低下、經濟社會發展水平落後的國情特點，我國實施以經濟增長為核心、鼓勵一部分人先富起來的“先富”戰略。鄧小平明確地指出瞭如下認識要點：貧富不是社會主義，所以要鼓勵致富；致富不可能所有人齊頭並進，需要允許一部分人、一部分地區先富，然後再走向共同富裕，這一決策是正確的選擇，有利於使我國儘快擺脫貧困落後狀況。當然，這一不平衡發展戰略也是有代價的，隨著經濟社會的發展，以收入差距擴大為代表的負面後果日益凸顯，不同程度的種種危害表現已經產生。後來，我國已具備經濟發展戰略由“先富”向“共富”轉換的條件，改革開放取得的偉大經濟成就為收入分配戰略的調整奠定了堅實的物質基礎；以公有制為主體、多種所有制共同發展的經濟制度為收入分配戰略的調整匹配了相關的制度保證；同時，我國經濟社會矛盾凸顯的現實也迫切要求縮小收入分配差距。因此，我國經濟發展戰略從“先富”向“共富”的轉變已具備了物質條件和現實迫切性。
在恰當的時機實現由“先富”向“共富”的轉變是社會主義共同富裕的本質要求。20世紀末，我國先後啟動了西部大開發、中部崛起、振興東北老工業基地、農村稅費改革等發展戰略，邁出從“先富”向“共富”轉變的步伐。這些戰略的實施逐步拉近了地區之間、城鄉之間的距離，縮小了收入分配差距，我國的總體基尼係數在2006年達到頂點後開始逐步下降，城鄉差距作為總體收入差距形成的重要因素，在2003年達到頂點後則一直保持穩定。但這些僅僅是初步的，實現共同富裕的目標仍然任重而道遠。
當前和今後一個時期，我們需要一方面繼續推進地區間均衡發展戰略；另一方面繼續推進收入分配製度改革，將“先富帶後富，最終實現共同富裕”確立為未來經濟發展的中心軌道，使經濟發展的成果更好地集中到逐步實現共同富裕這一根本目標上來。
三、進一步改革和完善國民收入再分配製度機制勢在必行
西方國家居民收入差距的縮小主要通過再分配環節來實現。但在我國，稅收以間接稅為主，再分配功能有限，調節乏力，甚至某些再分配政策實施中存在逆向調節問題，使居民收入差距難以有效緩解。
（一）現行財政支出配置對居民收入再分配調節作用有限
1.財政社會性支出規模有限，抑制居民收入差距力度不大
中國作為一個發展中國家，長期以來以經濟建設為中心，實施趕超戰略，GDP增長成為政府部門的至上目標。與之相對應，政府官員的考核指標也主要是看經濟性指標，而非社會性指標。加之政府“大部制”和“扁平化”改革遲遲未能取得較大實質性進展，我國財政支出結構中經濟性支出與行政運行支出長期佔較大比重，而社會性支出規模比較有限。
這種支出配置導致如下局面：經濟增長指標全面達到甚至遠遠超過規劃的預期，而環保等一些社會發展指標卻沒有達到規劃的要求，對居民實際收入差距也難以做出較大矯治。為推進與民生狀況改善直接相關的社會事業發展，政府應該精簡機構，調整財政支出結構，增加社會性支出，保證低收入居民的基本生活需要，更充分地優先提供教育、醫療、社會保障等基本公共服務，解決低收入群體在這些公共服務方面的可獲得性問題。
2.城鄉之間的公共產品供給嚴重不均衡，城鄉居民收入差距顯著
公共產品供給支出的城鄉不均衡，在義務教育、公共衛生、公共設施與基礎設施等方面的城鄉供給差異上有鮮明表現。從義務教育方面看，由於農村義務教育政府財政投入實行縣級財政負擔的體制，而縣財政普遍困難，所以農村義務教育經費普遍低於城市。從公共衛生方面看，城鄉之間衛生經費投入存在較大差距，國家財政2015年用於醫療衛生與計劃生育的支出為11 953.18億元，而對農村基層醫療衛生機構的投入偏低，用於鄉鎮衛生院的支出僅為613.05億元。再從公共設施和基礎設施方面看，城市的基礎設施和公共設施與農村相比不僅齊全和先進，而且在城市是不需要市民直接負擔相關投入的，但在農村則往往需要農民負擔至少一部分的投入，這也在一定程度上拉大了城鄉居民的實際收入差距（多年來，我國城鄉居民人均收入之比在2.5∶1～3.1∶1間演變，如再加上公共設施抽象因素，兩者的差異將更大）。
3.政府預算支出中的民生支出偏低
在財力有限性約束條件下，財政分配不可能在某一時期對於民生事項面面俱到，只能在認真權衡各種利弊得失後，選擇本階段最需要保障的民生事項予以重點傾斜，即從基本民生的“託底”保障做起。民生支出與居民生活息息相關，有利於保障低收入群體的基本生活需要，降低收入群體的生活負擔。
近年來，我國加大了對有關“民生”方面的投入，但總體來看這方面的投入仍然不足。例如，近幾年我國房價暴漲，“買房難”的問題引起民眾極大關切，而政府承建保障性住房是實現“居者有其屋”的重要政策措施，但我國政府在這方面的投入嚴重不足。2006年，全國財政用於廉租房建設的資金總共不到40億元，享受廉租房政策的居民只佔總戶數的0.5%，而發達國家一般是10%左右。2015年中央財政用於住房保障的支出上升為401.18億元，但也僅佔當年本級財政支出的1.5%。世界大多數國家的社會福利支出在其政府財政支出中佔據相當大比例。2003年，美國這一比例為47.39%，德國為71.49%，法國為48.65%，俄羅斯為39.45%，巴西為38.73%；而我國的社會福利性支出（包括教育、醫療衛生、社會保障和就業等）佔財政支出的比例，2006年為25.9%，2009年為28.8%。與人民生活直接相關的這些民生支出比重偏低，便難以保障低收入居民的基本生活需要，不利於縮小居民收入差距。
（二）政府間事權、財權配置不合理不利於調節收入分配
1994年分稅制改革初步劃分了中央與地方政府的事權和財權，但省以下未做統一要求。在具體實施過程中，省以下政府間財政收支的劃分頗具隨意性。同時，我國財政法制建設比較滯後，分稅制有關事宜主要源於行政法規，始終沒有通過立法程序，中央與地方政府之間的事權和財權在劃分過程中無法可依，在劃分之後的運行中更無法得到憲法與相關法律的保障。加之分稅制改革沒有完全到位，省以下政府間根本不是按照劃分稅基模式，而是依照討價還價的包乾與分成模式處理四個層級的財政分配關係，為高層級政府上提財權、下壓事權提供了空間，從而形成了政府間事權與財權的反向移動，直接導致了各級政府事權與財權的嚴重錯位，最可悲的基層政府財力需求顯著大於財力供給，嚴重的入不敷出逐步使基層財政陷於“揭不開鍋”的困境之中。
另外，本應由財政承擔的公共服務責任，包括農村義務教育、醫療衛生、社會保障等，過去主要由農民自己承擔，近年來為了減輕農民負擔，這部分支出責任迴歸財政，主要由基層財政承擔，從而使基層財政的支出責任進一步擴大。2001年，全國拖欠工資的縣、鄉佔全國縣、鄉總數的18.7%和27.1%，財政境況稍好的縣、鄉也僅僅限於“保工資、保運轉”，用於經濟建設的財力非常有限，各方面的支出欠賬越來越多，形成了鉅額的隱性負債。
（三）政府間轉移支付制度調節收入分配的功能較弱
我國在構建和發展完善政府間轉移支付制度以調節區域差異和社會成員收入差異方面還做了多年努力，取得了值得肯定的成績，但仍存在一些明顯的問題。
第一，以政府間轉移支付調節區域和收入差異的力度和規模還不足以緩解收入懸殊、促進共同富裕。
第二，轉移支付結構有待進一步優化。儘管“優化轉移支付結構，逐步提高一般性轉移支付比重，清理整合專項轉移支付”的要求已提出若干年，但削減專項牽動和影響其背後的部門行政權力和資金配置權力難度很大。事實上，近年來一些財力性轉移支付也出現“專項化”傾向。
第三，轉移支付均等化效應不理想。財政轉移支付制度的目的是實現財政能力的縱向和橫向平衡，從而促進基本公共服務均等化。在我國現行財政轉移支付制度中，中央對地方的轉移支付包括三大類：稅收返還、專項轉移支付和一般性轉移支付。其中，稅收返還重在維護既得利益，不具備均等化效應；專項轉移支付重在實現政府特定政策目標，並有配套要求，且規模偏大，均等化效應較弱；只有一般性轉移支付具有均等化效應，但規模不夠大，三者未能有效實現財政均等化進而促進基本公共服務均等化的目標。
第四，已有的區域間橫向轉移支付以“對口支援”和“生態補償”試點為點，制度規範性有待提高，需要在繼續探索、總結經驗的基礎上打造可持續的長效機制。
（四）稅收調節弱化成為居民收入分配差距大的一個重要因素
1.個人所得稅應發揮的“抽肥補瘦”再分配功能遠未到位
我國現行個人所得稅主要對工薪所得實行7級超額累進稅率，不能實行綜合收入的超額累進調節，而且級距設計不夠恰當，導致稅負不夠合理，中等收入階層成為收入調節的主要對象，負擔了較大部分稅收。綜合制與分類制的區別在於公平的標準不同。綜合稅制是將納稅人一定時期的各種不同來源的收入進行彙總，經必要扣除後，適用統一的累進稅率表。分類稅制是將納稅人一定時期的所得按來源劃分成若干類別，分別扣除後適用不同的稅率表。前者從收入數量的角度強調量能負擔，後者則是強調所得取得的不同方式區別對待的必要性，兩者的調節是有明顯差異的。我國現行分類制明顯背離大多數國家個人所得稅制度的綜合為主的取向，社會成員的薪酬（勞動所得）承擔了較大比重的稅負。
由於稅制設計的問題和缺陷，使得原本是調節高收入群體的個人所得稅，在我國卻主要調節工薪階層，而且覆蓋面僅3000餘萬人，佔全國總人口數的2%強，年度個稅收入僅佔稅收總收入的6%左右，致使個人所得稅在調節收入分配差距方面的主體手段作用沒有充分發揮，實際上已被邊緣化，這在一定程度上加劇了收入差距懸殊的負面影響，導致收入再分配的不力。
2.財產稅在稅收收入中的佔比很低，房產稅只在上海重慶兩地“柔性切入”，遲遲未能啟動立法程序
我國現行財產稅主要包括車船稅、房產稅、城鎮土地使用稅等稅種。財產稅一般都被作為調節收入分配差距的主要稅種，但我國財產稅在稅收收入中的佔比低，儘管近些年隨修訂稅制和經濟社會發展，這項收入增長加快，但總體而言比重仍然較低，尚難以成為收入調節的主要工具。為優化收入再分配，稅制改革方向是應加大財產稅在我國稅收收入中的佔比。
房產稅屬於財產稅，具有取得財政收入、調節收入分配和調控房地產市場等多方面的作用。目前我國住房保有環節的房產稅只在上海重慶兩地有試點，而且是柔性切入，只涉及增量或以增量為主，遠未全面鋪開。2011年1月28日，國務院批准上海和重慶作為試點進行房產稅改革，上海市政府和重慶市政府分別發佈了《上海市開展對部分個人住房徵收房產稅試點的暫行辦法》和《重慶市人民政府關於進行對部分個人住房徵收房產稅改革試點的暫行辦法》，對本次房產稅改革試點的內容做出具體規定。雖由於種種主客觀原因調節力度有限，但畢竟是敢為天下先的改革試水，並取得了彌足珍貴的本土試點經驗。2014年黨的十八屆三中全會在此試點基礎上要求“加快房地產稅立法並適時推進改革”，但時至今日，相關立法進程始終未能加快，尚未正式啟動一審。
3.遺產和贈與稅缺失
遺產和贈與稅直接面向的是那些不通過自己的努力而獲得鉅額存量資產的高收入階層，它的出臺既可以縮小由於代際和偶然原因而造成的個人收入差距，同時也倡導了個人要通過自己的努力獲得收入的正確理念。目前我國遺產和贈與稅尚未進入議事日程，但相關文件已提出要“研究開徵”。作為開徵遺產稅的必要條件，需大力健全財產保護制度、財產實名登記制度等相應的管理制度，並積極考慮首先確立官員財產的報告與公示制度，另外作為其將來出臺時的配套事項，也應一併設計贈與稅，並大力加強公益性基金會的規範化制度建設。
4.消費稅應有的調節居民消費結構的功能有待完善
我國消費稅是一種特別消費稅，選擇了部分消費品徵稅，其主要目的在於引導消費、保護環境、調節收入分配。近年來，消費稅的調整更多從調節消費、保護環境方面出發，而對其收入分配功能的關注相對較少。首先，消費稅徵收範圍較窄。消費稅對煙、酒、實木地板等十幾個稅目進行徵稅，部分高檔消費行為還沒有納入徵稅範圍，例如高檔卡拉OK、高檔洗浴、高檔餐飲、高檔會所等。隨著“營改增”的全面覆蓋，應在增值稅的基礎上選擇部分高檔消費行為徵收消費稅，充分發揮消費稅調節收入分配的作用。其次，我國消費稅部分消費品的消費稅稅率較低。為發揮消費稅應有的調節居民消費結構的功能，可以調整部分消費品的消費稅稅率，時下的重點是：提高高爾夫球及球具、遊艇的消費稅稅率，使其發揮調節收入分配的作用；考慮資源環境因素和收入分配作用，應對高檔實木地板設置更高的消費稅稅率；調整乘用車消費稅稅率，發揮其抑制消費、保護環境、調節收入分配的作用。
（五）社會保障制度的缺陷使其對收入分配調節作用受限
社會保障也是收入再分配的重要工具。我國社會保障制度的發展，使之在調節收入分配中發揮了一定的作用，但仍存在諸多問題，不利於社會保障功能作用的充分發揮。
1.社會保障的覆蓋面不足
從總體上來看，我國社會保障制度的覆蓋面還不足，由於種種原因，相當一部分人還沒有參加社會保險，也還有一部分貧困人口沒有納入最低生活保障範圍中，不少人沒有享受到應得的社會福利。在養老保險方面，與城鎮就業人員數和全部就業人員數相比，養老保險制度的覆蓋面仍然有限，還有大量城鄉就業人員和城鄉居民沒有被納入。失業保險方面，一些靈活就業人員、鄉鎮企業人員還沒有納入進來，大學生也未被納入失業保險範圍。工傷保險還沒有將全部城鎮就業人員納入進來。生育保險制度的覆蓋率也相當有限。非正規就業群體、靈活就業人員、農民工等群體中，還有大量人員沒有被納入社會保障範圍。鑑於此，在逐步解決制度覆蓋範圍內不合理的待遇差距問題的同時，更要關注制度缺失帶來的相當一部分人群無法享受社會保障的問題，積極建立覆蓋城鄉全體居民的社會保障體系。
2.社會保障的發展不均衡
中國社會保障發展的不均衡，影響社會保障的收入分配調節效果，主要表現在：第一，社會保障的項目發展不均衡。從目前來看，社會保險的發展相對較快，在國家投入、覆蓋面、保障水平、制度建設等方面都要好於社會福利和社會救助。相比之下，針對貧困人口和弱勢群體的社會救助、社會福利發展更顯不足。第二，社會保障的城鄉發展不均衡。長期以來，我國社會保障制度主要面向城市人口，廣大的農村人口被排除在範圍之外。在城市，建立了包括養老、醫療、失業、工傷、生育等在內的社會保險制度；最低生活保障制度也率先在城市建立，並且保障水平明顯高於農村；各項福利服務在長時間內成為城鎮人口的專利，農村人口極少享有。教育、醫療、住房保障的城鄉差距也比較明顯，農村這方面的發展普遍滯後。第三，不同群體社會保障的不均衡。一些群體由於職業的優越性，更加容易被納入社會保障的範圍，並且享受相對較高的保障待遇——比如公職人員由於其職業優越性而獲得較高水平的社會保障待遇；一些低收入群體、非正規就業人員、靈活就業人員還沒有被社會保障完全覆蓋，即使被覆蓋，其享受的待遇也比較低。
3.社會保障制度設計不完善
制度設計的不完善影響社會保障制度的收入分配調節作用，主要表現在：第一，制度設計的碎片化。現行許多社會保障項目表現為對部分人員“量身訂做”，相互分割，在工業化、城鎮化、勞動力自由流動的背景下，已出現了諸多弊端。制度的碎片化影響了社會保障制度的公平性，也形成了對一些群體的忽略。中低收入群體不僅收入較低，而且獲得的社會保障待遇也較差。第二，籌資機制不合理。主要體現在：籌資責任分擔不合理，公職人員幾乎無需由個人履行任何養老繳費義務，低收入人口卻需要按要求繳費。第三，籌資水平過高，容易對一些低收入群體造成壓力。籌資水平的差異性導致保障待遇的差異性，主要體現在不同的醫療保險制度方面，城鎮職工與城鄉居民醫療保險籌資水平的差異性，直接導致了享受醫療保障的差距。此外，繳費上限、下限、基數等制度參數的設計不完善也影響其收入分配效果。第四，待遇補償機制不科學。目前社會保障的待遇確定以繳費確定的模式為主，待遇享受與繳費的關聯性較大，這種待遇確定模式不利於貧困人口提高實際收入，雖然有社會統籌的因素，但力度還不大，互助共濟的作用不足。第五，財政投入機制不健全，政府在社會保障方面的財政投入總體不足是導致一些低收入和貧困人口難以獲得較好的社會保障的重要原因。第六，社會保障待遇的計算方法不利於調節收入分配，沒有形成“累退”的待遇享受機制；如養老保險待遇計算基數的選擇不夠合理，城鎮職工的基礎養老金參照上年度職工平均工資計算，而對城鎮居民、農村居民，則發給固定、較低的基礎養老金；醫療保險往往設定起付線與封頂線，而且門診大多數不給予報銷，不利於中低收入群體減輕醫療負擔。最低生活保障標準過低，低保政策對縮小收入差距的作用並不明顯。待遇調整機制不完善。目前的待遇調整措施大多數是臨時性、隨意性的，沒有形成規範、穩定的調整機制，不利於低收入群體享受待遇。
四、健全和完善我國國民收入再分配製度的思路和對策
國內外經濟社會發展的經驗告訴我們，經濟增長中的效率激勵與分配結果的適當均平化必須同時兼顧，國民收入的再分配尤其要注重防抑貧富差距過大甚至趨向兩極分化。因此，就需要優化政府的再分配調控職能，通過財政的支出安排、稅收、轉移支付和社會保障等手段調節收入分配狀況，為實現經濟社會的協調、可持續發展服務。
（一）優化財政支出結構，進一步加大基本公共服務投入力度
政府制定並實施合理的公共支出政策，促進基本公共服務均等化，既有助於抑止居民實際收入差距過大，又有助於實現社會成員的起點公平。事實上，諸多民生問題以及日顯突出的城鄉差距、區域差距和社會階層間的差距，無不與基本公共服務供給的不足與不均等密切相關。優化財政支出結構，健全民生財政，需要更多的財政資金投向公共服務領域，滿足人們不斷增長的公共需求，特別是要在推行公共服務均等化的同時，突出重點，各級政府的財政支出安排應結合國家和地方的具體情況，重點向以下四個方面傾斜：
1.財政支出要向民生領域傾斜
民生涉及領域十分廣泛，其中最重要的教育、社保、醫療衛生等問題，實際就是一個社會的基本公共服務。公共財政建設要求通過加強民生領域的資金分配，來增加城鄉基本公共服務供給，逐步實現基本公共服務均等化。近年來，雖然各級政府不斷增加對民生事業的投入，但與發達市場經濟國家相比還有很大差距，還難以滿足我國居民日益增長進入中等收入階段被進一步激活的基本民生需求。今後需要進一步優化調整財政支出結構，加大對教育、醫療、社會保障等基本公共服務的支出力度。
2.財政支出要向農村、農業、農民傾斜
近年來，農村公共服務供給水平雖不斷提高，但仍然相對滯後於城鎮，“三農”需要得到工業、城鎮和市民群體的“反哺”。財政需要進一步加強。因此，需要努力做好以下幾方面工作：一是進一步完善農村義務教育經費長效保障機制，尤其是把提高農村義務教育公共經費標準、農村中小學校舍維修改造以及提高農村中小學教師待遇等問題作為支持重點。具體而言，提高教師地位和待遇，對長期在基層和艱苦邊遠地區工作的教師實行一定的政策傾斜扶助；為完善教師培訓體系建設，提高教師專業水平和教學能力，推進師範生免費教育，實施農村義務教育學校教師特設崗位計劃，鼓勵高校畢業生到艱苦邊遠地區當教師。二是切實加強對農村醫療衛生的投入，完善村與鄉鎮、縣的三級醫療衛生網絡，大力氣改變農村醫療衛生落後的局面，切實做好以下幾方面工作。首先加強縣級醫療機構的醫療衛生能力建設，提高其服務水平，引導縣鄉大病患者在縣級醫院治療；其次，建設鄉鎮醫院，使之同時也承擔農村公共衛生防疫等職責，並能夠治療一般常見病、多發病、慢性病，能夠承擔小型手術，能夠進行急救處理；再次，要對鄉村衛生室進行必要補貼，提供足夠的場所，購置必要的小型醫療設備，以及對村醫進行技術培訓，提高其服務水平。三是提高農村社會保障水平。要逐步提高農村最低生活保障補助標準，縮小城鄉低保水平之間的差距；要建立規範有效的社會補助和醫療補助制度，加快新農合和城市居民醫療保險制度的並軌，加快農民醫療保險基金異地轉移和報銷制度的落實。
3.財政支出要向欠發達地區傾斜
近年來，國家通過實行地區間差別化政策，促進欠發達地區基本公共服務的發展，但在我國仍然存在著地區間基本公共服務的巨大差距。今後一個時期，需要在繼續加大各項民生投入時進一步向欠發達地區傾斜，提高補助標準，尤其對普遍關注的農村醫療衛生經費補貼、新農合和新農保的補助標準、農村中小學公用經費補助等項目予以更多關注和支持，縮小地區間基本公共服務差距。
第四，財政支出要向社會成員中的弱勢群體傾斜。要完善扶助弱勢群體的財政投入機制，對他們在醫療、教育等方面增加補助，幫助他們爭取逐漸向上流動。為縮小居民收入差距，尤其要重視提高低收入群體的收入水平，使他們收入的增長快於社會平均水平。在農村，要提高低收入群體收入水平，需要抓住對此產生決定性作用的因素，即提高勞動者的受教育水平和增加低收入群體的就業機會，增加非農就業者佔全部勞動力的比重，以利縮小收入差距，並由此促進經濟良性發展。
（二）調整政府間財政分配關係，使政府間公共服務的事權與支出責任基本相適應
理順政府間事權與財權配置關係的總體思路是：一方面，中央在認真履行好自身職責的基礎上，適度上收一部分事權，減輕地方政府的負擔；另一方面，在下放部分財權的基礎上，加快構建地方稅體系，提高地方政府特別是基層政府的公共服務供給能力，為實現基本公共服務均等化奠定財力基礎。
1.合理劃分中央和地方政府的事權與支出責任，儘可能由粗到細形成從中央到地方政府的支出責任明細單
中央與地方之間的事權和支出責任劃分，關鍵是中央要適度上收一部分事權，並認真履行好自身職責。在此基礎上，真正實現中央和地方政府間事權與支出責任的詳細劃分，儘可能由粗到細形成從中央到地方政府的支出責任明細單。那些需要中央和地方政府共同承擔的事項也要儘量細化。具體改革要點是：
第一，中央要認真履行好自身職責。按照公共產品的層次性和受益範圍，包括國防、外交、海關、空間開發和海域海洋使用管理等國家主權性和安全性公共產品的提供，屬於中央政府事權，應由中央政府全權負責，併力爭做到自己完成。在執行方式上，中央政府可考慮按照區域或者行政級次建立垂直派出機構履行上述職責，儘量少用共擔方式。
第二，將部分基本公共服務兜底類事權上收中央。在以GDP為導向的政績考核機制下，地方政府通常對經濟增長具有天然的衝動，而在基本公共服務提供方面往往缺乏充分的內在激勵，從而造成基本公共服務供給不足、質量低下，而基本公共服務事關社會公平正義和人的權利平等，也直接關係勞動力的自由流動。因此，可考慮將部分基本公共服務兜底類事權上劃中央，包括養老保險、失業保險、最低生活保障、社會撫卹、廉租房租金補貼等，由中央保障下限標準，下限之上的改善型服務由地方政府負責，通過“錦上添花”改善本地區的公共服務條件和水平，增強本地區對人力資本、先進技術等生產要素的吸引力。
第三，部分資源環境類事權應上劃中央。一般來說，資源環境保護在短期內往往會影響地方經濟發展，而我國資源環境保護事權當前主要由地方政府負責。在以GDP為導向的政績考核機制下，地方政府通常會以犧牲資源環境來換取較高的GDP增速，從而導致現實中問題重重，例如環境汙染日趨嚴重、資源利用上的“竭澤而漁”、生態退化日益加劇等。因此，應考慮將部分資源環境保護事權上劃中央，包括全國性環境保護、跨地區汙染防治、跨流域大江大河治理等具有全國性和跨區域影響的資源環境事務，應由中央負責，以增強資源環境事權管理的統籌性和一體化效應。
第四，基本生存條件類事權應由中央負責。眾所周知，人類要生存，就必須吃飯、喝水、呼吸，有病就需要吃藥，保證飲水、大氣和食品藥品的安全是人類最基本的生存條件，屬於跨地區外部性公共產品，對民眾身體安全、社會和諧、政府信譽至關重要。近年來，關於飲水、食品、藥品安全的事件頻出、屢禁不止，在民眾中造成極壞的影響。究其原因，主要是由於相關產業與地方政府的經濟增長、財政收入、GDP指標緊密相關，在以GDP為導向的政績考核機制下，地方官員為了謀取政績，往往會對相關問題企業睜一隻眼、閉一隻眼，甚至提供保護傘。在這樣的利益關係鏈條下，農產品、食品和藥品等難以保證安全，相關產品的監督和管理，包括農產品檢測、食品藥品監督和衛生監督等職責應該上劃中央，由中央相關部門直接管理，保障人類的基本生存條件，提高政府的信譽。
第五，跨區域司法管理事權應由中央負責。司法是國家的執法機構，代表著國家的正義和公平。我國的司法事務主要集中在地方，形成了中央一套體系和地方一套體系，造成地方與中央的博弈。隨著經濟社會的發展，跨地區社會案件、經濟糾紛越來越多，某一地區司法部門難以應對，切實需要跨區域司法管理。因此，部分地方司法事權，特別是跨區域司法事權，如鐵路法院、海事法院、環境法院、知識產權法院等應上劃中央，由最高人民法院垂直領導，保障司法權的公正性和統一性。
2.賦予地方政府相應的財權，加快構建地方稅體系
在上收部分事權的同時，中央應按照事權與財權相匹配的原則適度向地方政府下放部分財權，使地方政府享有必要的稅收政策制定權和稅種選擇權。在可能的條件下，經過審批，中央可考慮允許地方政府依照法定程序自主開闢地方稅種和稅源，以便地方政府籌集適量的用於履行事權的資金，實現責與權的統一。同時，中央要按照事與錢相一致的原則，結合營改增的全面覆蓋，儘快調整中央與地方政府之間的收入劃分辦法，關鍵是培植地方政府的主體稅種，建立健全地方稅體系，使地方政府有財力實現分級預算、自求平衡。具體而言，在保持現有中央和地方財力格局總體穩定的前提下，可考慮通過深化資源稅、房地產稅、環境保護稅等稅制改革，培植地方稅主體稅種，健全和完善地方稅體系。
（三）改革和完善轉移支付制度，促進基本公共服務均等化
1.精簡項目，優化結構
首先，嚴格規範專項轉移支付和專項資金的設置，清理整合歸併中央對地方各種補助項目。專項轉移支付應進一步突出重點，僅對涉及重大國計民生的事項設立，取消零星專項，改變項目分散繁雜的現狀。其次，要著力優化轉移支付框架結構，增加一般性轉移支付的規模，歸併現行具有特定政策目標的工資性轉移支付等財力性轉移支付項目，對年度之間變化不大，且將永久存在的項目列入體制補助，衝減地方上解。再次，將現有地方專項按政府收支分類科目的款級進行歸類，與部門預算的編制協調統一起來，使地方專項分類更合理、規範、有序，也有利於人大和審計監督。執行中再進一步細化到科目的項級，並根據項目需要，對項目資金按支出用途分別進行管理，如農村義務教育經費保障機制改革經費等。最後，對現有地方專項進行整合、壓縮。專項整合有自上而下和自下而上兩種路徑，在目前條件下，地方自下而上整合比較困難，基層財政承受壓力較大。因此，必須注重自上而下的整合：對使用方向一致、可以進行歸併的項目予以整合；對到期項目、一次性項目以及根據宏觀調控需要不必設立的項目予以取消。
2.改進轉移支付的分配方法
應不斷提高轉移支付的透明度，動態規範和完善基於因素法的一般性轉移支付的計算公式和模型，力求設計科學的指標體系來評定各地的財政能力和基本公共需要，儘量消除討價還價的餘地。遵循公正、公開、透明的程序，科學合理地分配轉移支付資金，避免不規範的人為調整和主觀隨意性。
在因素選擇上，可以借鑑國際經驗，並結合我國現階段的國情和地區間均衡發展的目標，除人均GDP、人均基本公共服務可獲得量等指標外，應重點突出三個因素，即人口密度和地區間自然稟賦差異因素（如土地表起伏度、海拔高度），維護民族地區、邊疆地區社會穩定和民族團結因素；“三農”和重點區域援助因素。將這三個因素合理納入分配公式中，使其保有必要的權重。
3.切實加強轉移支付資金和專項撥款的管理。
凡是適用因素法分配的轉移支付資金，都要採用因素法，避免分人情錢、“撒胡椒麵”和“跑部錢進”的現象；適合採用項目管理的應加強制度建設，規範操作，形成科學合理的分配依據和制度規範；對專項轉移支付資金要制訂明確的資金使用績效目標，對資金使用效果做跟蹤檢查。
4.積極探索橫向轉移支付的合理機制與路徑
從國際實踐來看，德國和斯堪的納維亞半島國家的橫向財政平衡提供了成功的經驗，特別是德國的橫向財政平衡制度在東西德合併統一的進程中發揮了重大作用，值得借鑑。目前，我國和世界上大多數國家採用的都是縱向轉移支付為主的模式，但對口支援、生態補償等橫向轉移支付也已在實踐中取得一些初步經驗，在權衡中央政府的財力狀況和明確實現基本公共服務均等化的目標後，還應進一步引入和開拓橫向模式，發展縱橫交錯、相得益彰的轉移支付體系，以進一步擴展均等化渠道，增強均等化能力。
5.完善保障農民工基本公共服務的轉移支付制度
城鄉基本公共服務一體化要求將農民工應享受的基本公共服務納入城鎮居民的公共服務體系中，而我國長期存在的城鄉二元結構造成了農村及進城務工人員的公共服務水準明顯低於城鎮。將農民工完全納入城鎮公共服務體系，必然要求所在地政府增加公共支出。考慮到農民工的流動性具有不確定性，則應該由高端層級來承擔較多責任，重點應由中央財政和省級財政通過轉移支付解決。
將農民工納入城鎮公共服務體系需要制度的保障與改革。一是建立相關的指標體系。一般性轉移支付資金是通過因素法按照既定公式的計算得出的結果進行分配的，如對原一年一撥的農民工基本公共服務專項資金借鑑一般性轉移支付的方法來加以精確化，就必須完成像人口數、服務標準、特殊影響因素等信息的收集與整理，依靠科學有效的統計工作，逐步形成科學規範、具有可比性的數據庫，做好相關轉移支付的基礎工作。二是形成正向激勵機制。財政體制的優化需要引導與激勵，做得好的地方不僅能夠獲得轉移支付資金，還可以獲得適當的獎勵。對農民工的基本公共服務轉移制度的改革中，可將總的轉移支付金額與農民工的基本公共服務質量掛鉤，並規定其中可用以對政府管理人員發放獎金的比重，激勵地方政府提供更好的基本公共服務。
（四）深化稅制改革，充分發揮稅收調節收入分配的功能
1.優化稅制結構
現代市場經濟所要求的稅制體系，總體來說是一種“多種稅、多環節、多次徵”的複合稅制，不可能簡單地依靠一兩種稅就解決好徵稅問題，必須著眼於整個稅制體系的建設，構建一個包括增值稅、消費稅、資源稅、環境稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅、遺產稅和贈與稅、社會保障稅等在內的稅收調節體系，對接預算體系，從消費支出、收入流量和收入存量各方面“抽肥補瘦”地調節社會各收入階層的收入，以多渠道緩解和縮小社會收入差距形成的矛盾。這些稅種在調節範圍、調節力度和廣度上是相互補充、相互協調的關係，按照市場經濟的國際經驗及學理分析，應形成一個以直接稅為主，以所得稅調節即期收入分配，消費稅和財產稅、遺產稅調節個人財富積累水平，社會保障稅作為社會保障制度主要收入來源，具有連續性和整體協調性的稅收調節機制。
在複合稅制組合中，直接稅的作用更多體現為在籌集政府收入的同時調節收入分配，調節經濟和社會生活。直接稅的這種調節作用是按照支付能力原則“區別對待”的，在社會成員收入必然有高低差異的情況下，直接稅使有支付能力的、更為富裕的社會成員對公共金庫做出更多的貢獻。進入公共金庫的資源，再通過規範的預算安排、以財政分配形式轉為扶助弱勢群體的支出，去傾斜式增進低端社會成員的福利。直接稅這種遏制兩極分化趨向的功效，使其在社會分配全流程裡面有著不可或缺的地位。黨的十八屆三中全會明確提出了在我國“逐步提高直接稅比重”的方針。
2.進一步改革和完善個人所得稅制度
首先，要改變個人所得稅的徵收模式，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制，制訂更合理的稅率和費用扣除標準。在把工薪所得與其他收入儘可能綜合的基礎上，簡化超額累進的稅率檔次，拉大低檔間距，降低低檔稅率，體現量能負擔原則。堅持實行全國統一的個人所得稅費用扣除標準，按照家庭年度收入適當考慮納稅人贍養家庭人口數、住房按揭貸款月供的利息負擔等因素作專項費用扣除。其次，將個人所得稅的徵管權限劃歸中央。個人所得稅作為縮小收入差距的直接稅，其徵管權限劃歸中央不僅是增強國家調控分配能力、配合中央財政轉移支付的需要，也是防止各地扣除基數不統一、徵管不嚴、稅款流失的需要。再次，要加強個人所得稅徵管，改善徵管手段。強化並建立以個人自行申報為主的申報制度，統一個人納稅編碼，建設覆蓋全國的稅務網絡系統，全國共享個人稅務信息資料，堵塞徵收漏洞。加大對偷逃稅款等違法行為的監管查處力度，增加納稅人偷逃稅款的成本和風險約束。
3.加快推進消費稅改革
對於消費稅，首先應根據經濟形勢的變化，及時調整徵稅範圍。在擴大消費稅徵稅範圍時，不僅要增加一些奢侈消費項目，如私人飛機、私人遊艇、高檔娛樂節目等，還可以包括一些高端消費行為，如洗浴桑拿、夜總會等。其次要調整消費稅的徵稅環節。目前我國消費稅主要實行生產環節單環節徵收，容易偷逃稅。如有些企業通過設立獨立核算的銷售公司，先以低價把產品銷售給銷售公司，然後由銷售公司按正常價格對外銷售來規避消費稅。可通盤考慮把一些消費稅推到銷售、消費環節徵收。
4.房地產稅可在一線城市率先實施
近期，由於經濟持續下行，出於去房地產庫存和穩增長等方面的考慮，房地產稅改革未能加快其生活進程。2016年之後，北上廣深等一線城市帶動下，一大批中心城市出現房價暴漲之勢。在這種背景下，應全面總結房地產調控經驗，積極考慮加快房地產稅立法進程，把這一稅制改革任務納入打造房地產業健康發展長效機制所需的“基礎性制度建設”，如得到立法機關審批通過，住房保有環節的房地產稅可率先在北上廣深等房價上升壓力大的城市實施。這樣既有利於抑制一線城市的房價和房地產泡沫，也有利於打造地方稅主體稅種、構建地方稅體系，又可為中央與地方的收入劃分創造條件，進而推動央地財政關係改革的實施。
5.研究開徵贈與稅和遺產稅
遺產和贈與稅屬於直接稅，納稅人與負稅人相統一，徵稅對象可精準定位，是社會財富“抽肥補瘦”式再分配的重要手段之一。它直接面對高收入階層，可以抑止居民通過非個人努力取得繼承的財富而暴富，有利於縮小代際之間的收入差距。我國應該在“共同富裕”導向下及早研究如何推出該稅種，以積極發揮其調節收入分配、財產配置的作用，並促進公益性基金會等的形成與成長，在社會文化方面倡導個人通過自身努力增加收入的“勤勞致富”精神。
另外，徵收遺產稅還能從完善稅制的角度阻止收入分配差距擴大。由於我國尚處於經濟體制轉型時期，部分收入處於灰色或黑色狀態。個人所得稅只能作用於透明收入，對不透明收入難以發揮其調節作用。為了促進分配公平，防止收入差距過大，對不透明收入的調節可以更多依靠遺產稅在財富繼承環節實現。根據世界各國的經驗結合各稅種特點來看，開徵遺產稅可以把遺產人生前的不透明收入也納入其中，從而彌補個人所得稅的不足。
（五）進一步健全社會保障體系，合理提高居民轉移性收入
社保體系需按照系統工程來全面把握其制度建設，基本思路是堅持全民覆蓋、保障適度、權責清晰、運行高效，穩步提高社會保障統籌層次和水平，建立健全更加公平、更可持續的社會保障制度。第一，應完善社會保險體系，實施全民參保計劃，基本實現法定人員全覆蓋。大幅提升靈活就業人員、農民工等群體參加社會保險比例。第二，堅持精算平衡，完善籌資機制，分清政府、企業、個人等的責任，適當降低社會保險費率。第三，完善統賬結合的城鎮職工基本養老保險制度，構建包括職業年金、企業年金和商業保險的多支柱、多層次養老保險體系，推出稅收遞延型養老保險。第四，實現職工基礎養老金全國統籌，完善職工養老保險個人賬戶制度，健全參保繳費激勵約束機制，建立基本養老金合理調整機制。第五，更好發揮失業、工傷保險作用，增強費率確定的靈活性，優化調整適用範圍。建立更加便捷的社會保險轉移接續機制。第六，持續做好劃轉部分國有資本充實社保基金，拓寬社會保險基金投資渠道，加強風險管理，提高投資回報率。第七，加強公共服務設施和信息化平臺建設，實施社會保障卡工程，使持卡人口覆蓋率逐步達到全社會。
社會救助體系是社會保障體系的重要組成部分，統籌推進城鄉社會救助體系建設，應完善最低生活保障制度，強化政策銜接，推進制度整合，確保困難群眾基本生活。加強社會救助制度與其他社會保障制度、專項救助與低保救助統籌銜接。構建綜合救助工作格局，豐富救助服務內容，合理提高救助標準，實現社會救助“一門受理、協同辦理”。建立健全社會救助家庭經濟狀況核對機制，努力做到應救盡救、應退盡退。開展“救急難”綜合試點，加強基層流浪乞討救助服務設施建設。
（本章執筆人：於長革 程瑜）
[1] 丘林：《中國基尼係數到底是多少？》參見http：//www.bwchinese.com/article/1025178.html。
[2] 同上。
（未完待續）
賈康介紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受朱鎔基、溫家寶、胡錦濤和李克強等中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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