第一部分：政府職能合理化與政府間事權（支出責任）劃分清晰化
財稅改革作為經濟體制改革的重要內容，應在服務全面配套改革全局的目標導向下，深入推進以事權劃分調整和優化為重點的分稅制，積極引領、推動和支撐相關領域體制機制改革，改善財政宏觀調控，推動發展方式轉變和經濟結構優化，保持經濟平穩較快發展，促進科學發展和社會和諧。
應當以健全立法授權、完善政府間事權劃分作為深化分稅制改革的始發基礎環節。分稅制財政體制內容包括：事權劃分、收入劃分和支出及轉移支付三大部分內容。其中，反映法律授權之下政府職能合理定位的事權劃分是始發的、基礎的環節，是財權和財力配置與轉移支付制度的大前提。因此，我們理應避免談分稅制改革問題時首先討論甚至只討論收入如何劃分的皮相之見，而應全面完整、合乎邏輯順序地討論如何深化我國的分稅制改革。
一、合理定位市場經濟目標模式取向下的政府職能
在市場經濟中政府應從計劃經濟下直接配置資源的角色退位於主要在市場失靈領域發揮作用，提供公共產品與服務和維護社會公平正義。為履行政府公共職責，社會必須授權賦予政府配置（獲取和支配）資源的權力，這其中便包括在配置經濟資源中獲取資金的權力（收入權）和支配資金的權力（支出權），現代社會通常表現為立法機關授權。其中收入權包括兩類：一類是徵稅（費）權，一類是舉債權，前者即為通常意義的財權，後者實為與形式上“無償”取得收入的財權相輔助的“有償”方式的權變因子——相應地，政府收入類型分為稅、費和債，其中以稅收為主（如果為提供跨時、跨代際公共產品而融資，則可以舉債）。至於如何徵稅，則需要同時考慮收入足額目標和儘可能不對市場形成扭曲，並對於社會成員利益適當“抽肥補瘦”，這客觀要求稅制設計要具備統一、規範、公平、效率取向和形成必要的差異性（“對事不對人”地“區別對待”）。在稅收制度的安排上要求儘量保持稅收的“中性”，是為儘量避免對資源配置產生扭曲影響，然而發揮對市場的引導作用和政府宏觀調控作用，又要無可避免地加入稅制的適當差異化設計（如針對特定產業的稅收優惠政策、又如個人所得稅的累進稅率設計，等等）。因此，在商品經濟不發達的農業時代，通常只能以耕地作為稅基的農業稅成為首選；隨著商品經濟的興起，以商品流轉額為稅基的流轉稅得到各國青睞；當經濟進一步發展到近現代後，所得和財產類稅基便受到了各國的重視。分稅制體制的整體設計，必然要求以政府在現代社會“應該做什麼、不應該做什麼”（“既不越位，又不缺位”）和政府對市場主體和納稅人的調節方式（經濟手段為主的間接調控和“對事不對人”的規範調控）為原點，即以尊重市場和服務與引導市場經濟的政府職能定位及其適當履職方式為邏輯起點，把財政事權（支出責任）的分級合理化與複合稅制的分級配置稅基合理化這兩方面，在分級收支權的制度安排體系中整體協調起來。
具體而言，政府與市場、社會之間關係的正確處理決定政府職能的合理化，政府職能、職責及履責權限決定政府支出責任。應遵循“市場、社會優先”的原則，凡市場、社會能做好的就交由市場和社會去做；凡市場、社會能做但做不到位的，由政府發揮輔助作用；凡市場、社會做不到的，由政府牽頭承擔或組織相關資源配置。創新政府履行職能方式，充分引入市場機制。
在社會主義市場經濟條件下，我國的政府職能應定位在“國家安全、民生保障、公共服務、運行有序、國有資產”，具體包括以下五大類：
第一類：國家主權和政權運轉。一是維護國家獨立、主權和領土完整；二是維持國家機器運轉、維護社會秩序、保障人民群眾正常生產生活和權益。
第二類：民生保障和公共事業。一是廣義概念。教育、公共衛生、醫療、文化、科技、社會保障等；二是狹義概念。上述公共事業的基本下限標準，包括基礎教育，基本公共衛生，基本醫療，基本文化，基礎科技，基本養老、醫療、失業保險、基本住房保障和低保以及生態環境保護等。
第三類：公共設施和市政工程。一是事關國計民生的能源、交通、水利等基礎設施；二是城鎮市政工程設施。
第四類：市場監管和經濟調節。一是建立市場規則，維護市場秩序。對於外部性、壟斷、信息不對稱的治理；二是宏觀調節。調節經濟週期、經濟結構、收入分配，協調地區發展。
第五類：國有資產和公共資源。一是經營性國有資產。二是行政事業單位國有資產。三是國有土地、礦產等自然資源。
由上述五大政府職能派生出以下十五項政府基本職責：
國家主權和政權運轉
（1）國際合作、國際組織、國際事務和國際關係
（2）服務國家主權的職責
（3）國家立法、司法、行政
（4）維護社會秩序的職責
民生保障和公共事業
（5）人民群眾基本生存條件
（6）基本民生保障
（7）一般公共服務
公共設施和市政工程
（8）提供電力、油氣等基礎產業，以及鐵路、公路、航空、水運、通訊、郵電、水利等基礎設施。
（9）提供城鎮給水、排水、供氣、供熱、城市道路、公共交通、供電、環境衛生、垃圾處理、園林綠化等市政公用設施。
市場監管和經濟調節
（10）建立市場規則，規範微觀行為，維護市場秩序，保證微觀主體運行的市場環境。
（11）調節經濟週期波動、產業結構、充分就業、穩定物價、國際收支平衡、促進經濟增長。
（12）調節國民收入分配格局中的國家、企業、個人分配佔比結構及三部門內部的分配關係。
國有資產和公共資源
（13）經營性國有資產：包括國有金融和非金融企業。
（14）行政事業單位國有資產。
（15）國有土地、礦產、水源、森林、草原、灘塗、大氣、空域等自然資源。
二、政府框架調整中以財政扁平化為前提的財政改革引領
在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進推進省以下分稅制的貫徹落實，通過省直管縣、鄉財縣管和鄉鎮綜合配套改革，在總體上將我國原來的五個政府層級扁平化為中央、省、市縣三個層級（不同地區可有先有後），以此作為由“山重水複”變“柳暗花明”的一個框架基礎。在頂層規劃下調整、理順中央與地方事權劃分，包括中央事權、地方事權、中央與地方共擔事權、中央委託事權、中央引導與鼓勵事權等等，進而按照政府事務的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責任，儘快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的工作，並在其後動態優化和加強績效考評約束。儘快將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，同時規範省以下政府的事權劃分邊界。
三、以三級框架考慮的政府間事權(支出責任)調整思路和要點
把某類事權劃給某級政府，不僅僅意味著該級政府要承擔支出責任，更要對公共產品的質量、數量和成本負責。因此，“事權”與“支出責任”兩個概念其實並不完全等同，支出責任是事權框架下更趨近於“問責制”與“績效考評”的概念表述。公共財政的本質要求是在“分錢”和“花錢”的表象背後，帶來對公共服務責任的合理有效制度規制以尋求公共利益最大化。
一般而言，不同政府層級間的事權劃分要考慮公共產品的屬性及其“外溢性”的覆蓋面、相關信息的複雜程度、內洽於全局利益最大化的激勵相容機制和公共產品供給效率等因素。屬於全國性的公共產品，理應由中央政府牽頭提供，地區性的公共產品，則適宜由地方政府牽頭提供。具體的支出責任，應合理地對應於此，分別劃歸中央與地方。同時，由於地方政府較中央政府更具有信息優勢，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某種公共服務的情況下，基於效率的考慮，也應更傾向於由地方政府提供。
借鑑國際經驗，按照受益範圍、能力、效率、規模經濟、外部性、信息充分性和激勵相容為基本原則，各級政府的事權儘可能由本級政府承擔，儘量減少事權共擔，逐步改變中央下指令、地方執行的狀況。中央政府單獨承擔的事權，由中央自身的機構完成；中央自身機構能力不足的，首先應加強中央自身能力建設。事權劃分儘可能細化、可執行。中央政府著重抓大事、抓影響全局的事，地方政府能履行的職責儘量交給地方。加快深化中央、省及省以下行政管理體制改革、行政區劃調整和財政體制改革，相應進行立法保障，提高政府間事權劃分的穩定性（見表1）。
（一）政府間事權劃分的基本原則
第一，根據公共產品的層次性和受益範圍劃分事權和支出責任
全國性公共產品和公共服務受益範圍遍及全國，應由中央政府提供；地方性公共產品和公共服務受益範圍僅侷限於地方，應由地方政府提供；具有外溢性的地方性公共產品和公共服務，可由中央政府和地方政府聯合提供，或中央政府補助地方政府提供，或直接由中央政府提供。
值得注意的是，地方事務的外部性可以通過擴大中央事權範圍的方式來解決，也可以藉助於地方之間的協商機制。考慮到信息處理的複雜性，地方政府對當地情況的瞭解遠多於中央，因此由中央政府承擔過多的事權與支出責任並不一定是合理的。
第二，根據公共服務提供效率劃分事權和支出責任
考慮到歷史文化傳統因素，收入分配和經濟穩定職責由中央政府提供更有效率。但在收入分配職責的履行上，各國不同程度地藉助於地方政府力量。因此，我國政府間事權與支出責任的劃分應充分考慮歷史文化傳統因素，進而確定各級政府容易接受的支出責任分擔機制。
第三，根據規模經濟原則劃分事權和支出責任
政府間事權與支出責任劃分中還要注意職責承擔中的規模經濟問題。某些職責，若由地方政府承擔可能無法發揮規模經濟效應；而如果由中央政府承擔，則可以發揮節約成本的作用。
第四，儘量減少政府間事權共擔
儘可能做到各級政府的事權大部分為獨立承擔的職責，減少共同承擔的事權，輔之以少量上級委託性事權和引導性事權。
（二）政府間事權與支出責任劃分的具體方案
中央政府的事權範圍
一是國家主權和政權運轉類。包括：外交、國防、國家安全、邊防、海關、反恐；全國人大、全國政協、執政黨、中央政府、公安、檢察院、法院、武警等的運轉；國際組織，國際談判與合作。
二是民生保障和社會公平類。包括：“六類基本公共服務”的下限標準以及跨區域、跨省的此類職責；國家級重點高等教育；國家級疾病防控、三級甲等醫院、重大公共衛生突發性事件；高能物理、航天、數學、力學等國家級基礎性科研；國家級自然保護區；三江源保護、三北防護林建設、荒漠化治理等跨區域環境保護。
三是公共設施和市政工程類。包括：全國性跨地區跨流域水利設施、全國性電網、主幹郵電通信網絡、高速鐵路和主幹線普通鐵路、國家級港口、全國性和區域性航空樞紐；跨區域資源保護與開發；原油、稀土、糧食等全國性戰略物資儲備。
四是規範市場和經濟調節類。包括：規範微觀行為，維護市場秩序；適度調節經濟週期和產業結構，促進經濟增長、充分就業、物價穩定、國際收支平衡；制訂國家經濟和社會發展規劃、財政與貨幣政策、金融監管；國家級農業開發；跨區域綜合經濟開發協作；調節國家、企業、居民部門分配佔比結構及三部門內部的分配關係，調節政府層級間、行業間、居民間以及城鄉間、地區間分配關係，開展全國範圍內的數據統計和人口、住房普查，建設各部門及全國經濟社會基礎信息系統。
五是國有資產和公共資源類。包括：管理中央級經營性國有資產、中央級公共服務類和政權類國有資產；全國性和跨區域的國有土地、礦產、水源、森林、草原、灘塗、大氣、空域等自然資源。
省級政府的事權範圍
一是國家主權和政權運轉類。包括：省級國際合作；省人大、省政協、省委、省政府、省級公安、檢察院和法院的運轉；跨市縣、省域內公共安全。
二是民生保障和社會公平類。包括：幫助市縣政府提供“六類基本公共服務”的改善型服務，以及省域內跨市縣的此類職責；省域中等教育和高等教育；省級疾病防控與環境衛生、健康醫療體系、省級醫院的建設，應對省級公共衛生突發性事件；省級科研項目的研發應用；省級自然保護區；跨市縣、省域內環境保護。
三是公共設施和市政工程類。包括：跨市縣、省域內的基礎設施建設與維護（包括水利設施、支線電力設施、支線郵電通信網絡、國道及省道公路、支線普通鐵路、港口、省級航空樞紐）；省域資源保護與利用；省域重要物資儲備（糧、棉、食用油等）。
四是規範市場和輔助調節類。包括：省域市場秩序穩定、省級金融監管（省域內非公眾、非存款類金融機構監管及民間金融引導）；省級發展規劃、省域經濟結構調整；省級農業開發（包括省域內山區、流域開發、扶貧）；省域數據統計；省域收入分配調整和就業促進。
五是國有資產和公共資源類。包括：管理省級經營性國有資產、省級公共服務類和政權類國有資產、跨市縣、省域內的自然資源。
市縣級政府的事權範圍
一是國家主權和政權運轉類。包括：市縣人大、市縣政協、市縣委、市縣政府、市縣級公安、檢察院、法院的運轉；轄區內治安和社會穩定。
二是民生保障和社會公平類。包括：“六類基本公共服務”下限標準的具體執行，有能力者適度提供改善型服務；二級醫院；市縣級文化、體育設施；學前教育、成人教育；人口和戶籍管理；社區服務等。
三是公共設施和市政工程類。包括：市縣級基礎設施建設（省道、市縣級公路建設）；城市道路；轄區內公共交通網絡建設與運營；城市和縣域建設規劃；市政公用設施（給水、排水、供電、供氣、供熱、公共交通、能源利用、園林綠化、垃圾與汙水治理、環境衛生、環境保護與汙染治理）。
四是規範市場和輔助調節類。包括：市縣轄區內市場秩序穩定；市縣級發展規劃、市縣級經濟結構調整；市縣級基礎數據統計；市縣轄區內就業促進。
五是國有資產和公共資源類。包括：管理市縣級經營性國有資產、市縣級公共服務類和政權類國有資產、市縣轄區內的自然資源。
委託性事權
委託性事權主要包括以下兩類：一是由中央政府出資，省級、市縣政府負責協調推動和操作實施的項目。包括：“六類基本公共服務”的下限事權；大災大難救助和災後重建；特殊性社會救濟、社會優撫；跨區域、跨省域的特殊、重點經濟建設項目；人口、經濟、住房等普查。二是由省級政府出資、市縣政府負責協調推動和操作實施的項目。包括：“六類基本公共服務”的改善型服務；跨市縣、省域內的特殊、重點經濟建設項目等。
引導性事權
引導性事權是指由上級政府出資、鼓勵下級政府承擔的事項，主要包括戰略性新興產業發展、地方特色產業發展等。
表2-1 政府間事權和支出責任的界定
注：此外，還有一些引導性事權。它是指中央政府鼓勵省\市縣政府，或者省級政府鼓勵市縣政府承擔某些事權，這種情況下，上級政府拿出一部分資金，下級政府配套一部分資金，但引導性事權本身還是下級政府的事權。包括：戰略性新興產業發展、具有地方特色的產業發展。
目前，我國中央和地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規範，制約市場統一、司法公正和基本公共服務均等化。一些應由中央負責的事務交給了地方承擔，一些適宜地方負責的事務中央承擔了較多的支出責任。同時，中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多。這種狀況客觀上造成地方承擔了一些不適合承擔的事務，而中央不得不通過設立大量專項轉移支付項目對地方給予補助。這種格局不僅容易造成資金分配“跑部錢進”、“撒胡椒麵”現象，而且容易造成中央部門通過資金安排不適當干預地方事權，影響地方的自主性、積極性，還會造成地方承擔中央事權與地方的積極性不一致，導致執政行為不當，影響市場統一、公正。
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受朱鎔基、溫家寶、胡錦濤和李克強等中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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