第一部分：政府职能合理化与政府间事权（支出责任）划分清晰化
财税改革作为经济体制改革的重要内容，应在服务全面配套改革全局的目标导向下，深入推进以事权划分调整和优化为重点的分税制，积极引领、推动和支撑相关领域体制机制改革，改善财政宏观调控，推动发展方式转变和经济结构优化，保持经济平稳较快发展，促进科学发展和社会和谐。
应当以健全立法授权、完善政府间事权划分作为深化分税制改革的始发基础环节。分税制财政体制内容包括：事权划分、收入划分和支出及转移支付三大部分内容。其中，反映法律授权之下政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节，是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此，我们理应避免谈分税制改革问题时首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见，而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化我国的分税制改革。
一、合理定位市场经济目标模式取向下的政府职能
在市场经济中政府应从计划经济下直接配置资源的角色退位于主要在市场失灵领域发挥作用，提供公共产品与服务和维护社会公平正义。为履行政府公共职责，社会必须授权赋予政府配置（获取和支配）资源的权力，这其中便包括在配置经济资源中获取资金的权力（收入权）和支配资金的权力（支出权），现代社会通常表现为立法机关授权。其中收入权包括两类：一类是征税（费）权，一类是举债权，前者即为通常意义的财权，后者实为与形式上“无偿”取得收入的财权相辅助的“有偿”方式的权变因子——相应地，政府收入类型分为税、费和债，其中以税收为主（如果为提供跨时、跨代际公共产品而融资，则可以举债）。至于如何征税，则需要同时考虑收入足额目标和尽可能不对市场形成扭曲，并对于社会成员利益适当“抽肥补瘦”，这客观要求税制设计要具备统一、规范、公平、效率取向和形成必要的差异性（“对事不对人”地“区别对待”）。在税收制度的安排上要求尽量保持税收的“中性”，是为尽量避免对资源配置产生扭曲影响，然而发挥对市场的引导作用和政府宏观调控作用，又要无可避免地加入税制的适当差异化设计（如针对特定产业的税收优惠政策、又如个人所得税的累进税率设计，等等）。因此，在商品经济不发达的农业时代，通常只能以耕地作为税基的农业税成为首选；随着商品经济的兴起，以商品流转额为税基的流转税得到各国青睐；当经济进一步发展到近现代后，所得和财产类税基便受到了各国的重视。分税制体制的整体设计，必然要求以政府在现代社会“应该做什么、不应该做什么”（“既不越位，又不缺位”）和政府对市场主体和纳税人的调节方式（经济手段为主的间接调控和“对事不对人”的规范调控）为原点，即以尊重市场和服务与引导市场经济的政府职能定位及其适当履职方式为逻辑起点，把财政事权（支出责任）的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化这两方面，在分级收支权的制度安排体系中整体协调起来。
具体而言，政府与市场、社会之间关系的正确处理决定政府职能的合理化，政府职能、职责及履责权限决定政府支出责任。应遵循“市场、社会优先”的原则，凡市场、社会能做好的就交由市场和社会去做；凡市场、社会能做但做不到位的，由政府发挥辅助作用；凡市场、社会做不到的，由政府牵头承担或组织相关资源配置。创新政府履行职能方式，充分引入市场机制。
在社会主义市场经济条件下，我国的政府职能应定位在“国家安全、民生保障、公共服务、运行有序、国有资产”，具体包括以下五大类：
第一类：国家主权和政权运转。一是维护国家独立、主权和领土完整；二是维持国家机器运转、维护社会秩序、保障人民群众正常生产生活和权益。
第二类：民生保障和公共事业。一是广义概念。教育、公共卫生、医疗、文化、科技、社会保障等；二是狭义概念。上述公共事业的基本下限标准，包括基础教育，基本公共卫生，基本医疗，基本文化，基础科技，基本养老、医疗、失业保险、基本住房保障和低保以及生态环境保护等。
第三类：公共设施和市政工程。一是事关国计民生的能源、交通、水利等基础设施；二是城镇市政工程设施。
第四类：市场监管和经济调节。一是建立市场规则，维护市场秩序。对于外部性、垄断、信息不对称的治理；二是宏观调节。调节经济周期、经济结构、收入分配，协调地区发展。
第五类：国有资产和公共资源。一是经营性国有资产。二是行政事业单位国有资产。三是国有土地、矿产等自然资源。
由上述五大政府职能派生出以下十五项政府基本职责：
国家主权和政权运转
（1）国际合作、国际组织、国际事务和国际关系
（2）服务国家主权的职责
（3）国家立法、司法、行政
（4）维护社会秩序的职责
民生保障和公共事业
（5）人民群众基本生存条件
（6）基本民生保障
（7）一般公共服务
公共设施和市政工程
（8）提供电力、油气等基础产业，以及铁路、公路、航空、水运、通讯、邮电、水利等基础设施。
（9）提供城镇给水、排水、供气、供热、城市道路、公共交通、供电、环境卫生、垃圾处理、园林绿化等市政公用设施。
市场监管和经济调节
（10）建立市场规则，规范微观行为，维护市场秩序，保证微观主体运行的市场环境。
（11）调节经济周期波动、产业结构、充分就业、稳定物价、国际收支平衡、促进经济增长。
（12）调节国民收入分配格局中的国家、企业、个人分配占比结构及三部门内部的分配关系。
国有资产和公共资源
（13）经营性国有资产：包括国有金融和非金融企业。
（14）行政事业单位国有资产。
（15）国有土地、矿产、水源、森林、草原、滩涂、大气、空域等自然资源。
二、政府框架调整中以财政扁平化为前提的财政改革引领
在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在总体上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级（不同地区可有先有后），以此作为由“山重水复”变“柳暗花明”的一个框架基础。在顶层规划下调整、理顺中央与地方事权划分，包括中央事权、地方事权、中央与地方共担事权、中央委托事权、中央引导与鼓励事权等等，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。尽快将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，同时规范省以下政府的事权划分边界。
三、以三级框架考虑的政府间事权(支出责任)调整思路和要点
把某类事权划给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。因此，“事权”与“支出责任”两个概念其实并不完全等同，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述。公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，带来对公共服务责任的合理有效制度规制以寻求公共利益最大化。
一般而言，不同政府层级间的事权划分要考虑公共产品的属性及其“外溢性”的覆盖面、相关信息的复杂程度、内洽于全局利益最大化的激励相容机制和公共产品供给效率等因素。属于全国性的公共产品，理应由中央政府牵头提供，地区性的公共产品，则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任，应合理地对应于此，分别划归中央与地方。同时，由于地方政府较中央政府更具有信息优势，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共服务的情况下，基于效率的考虑，也应更倾向于由地方政府提供。
借鉴国际经验，按照受益范围、能力、效率、规模经济、外部性、信息充分性和激励相容为基本原则，各级政府的事权尽可能由本级政府承担，尽量减少事权共担，逐步改变中央下指令、地方执行的状况。中央政府单独承担的事权，由中央自身的机构完成；中央自身机构能力不足的，首先应加强中央自身能力建设。事权划分尽可能细化、可执行。中央政府着重抓大事、抓影响全局的事，地方政府能履行的职责尽量交给地方。加快深化中央、省及省以下行政管理体制改革、行政区划调整和财政体制改革，相应进行立法保障，提高政府间事权划分的稳定性（见表1）。
（一）政府间事权划分的基本原则
第一，根据公共产品的层次性和受益范围划分事权和支出责任
全国性公共产品和公共服务受益范围遍及全国，应由中央政府提供；地方性公共产品和公共服务受益范围仅局限于地方，应由地方政府提供；具有外溢性的地方性公共产品和公共服务，可由中央政府和地方政府联合提供，或中央政府补助地方政府提供，或直接由中央政府提供。
值得注意的是，地方事务的外部性可以通过扩大中央事权范围的方式来解决，也可以借助于地方之间的协商机制。考虑到信息处理的复杂性，地方政府对当地情况的了解远多于中央，因此由中央政府承担过多的事权与支出责任并不一定是合理的。
第二，根据公共服务提供效率划分事权和支出责任
考虑到历史文化传统因素，收入分配和经济稳定职责由中央政府提供更有效率。但在收入分配职责的履行上，各国不同程度地借助于地方政府力量。因此，我国政府间事权与支出责任的划分应充分考虑历史文化传统因素，进而确定各级政府容易接受的支出责任分担机制。
第三，根据规模经济原则划分事权和支出责任
政府间事权与支出责任划分中还要注意职责承担中的规模经济问题。某些职责，若由地方政府承担可能无法发挥规模经济效应；而如果由中央政府承担，则可以发挥节约成本的作用。
第四，尽量减少政府间事权共担
尽可能做到各级政府的事权大部分为独立承担的职责，减少共同承担的事权，辅之以少量上级委托性事权和引导性事权。
（二）政府间事权与支出责任划分的具体方案
中央政府的事权范围
一是国家主权和政权运转类。包括：外交、国防、国家安全、边防、海关、反恐；全国人大、全国政协、执政党、中央政府、公安、检察院、法院、武警等的运转；国际组织，国际谈判与合作。
二是民生保障和社会公平类。包括：“六类基本公共服务”的下限标准以及跨区域、跨省的此类职责；国家级重点高等教育；国家级疾病防控、三级甲等医院、重大公共卫生突发性事件；高能物理、航天、数学、力学等国家级基础性科研；国家级自然保护区；三江源保护、三北防护林建设、荒漠化治理等跨区域环境保护。
三是公共设施和市政工程类。包括：全国性跨地区跨流域水利设施、全国性电网、主干邮电通信网络、高速铁路和主干线普通铁路、国家级港口、全国性和区域性航空枢纽；跨区域资源保护与开发；原油、稀土、粮食等全国性战略物资储备。
四是规范市场和经济调节类。包括：规范微观行为，维护市场秩序；适度调节经济周期和产业结构，促进经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡；制订国家经济和社会发展规划、财政与货币政策、金融监管；国家级农业开发；跨区域综合经济开发协作；调节国家、企业、居民部门分配占比结构及三部门内部的分配关系，调节政府层级间、行业间、居民间以及城乡间、地区间分配关系，开展全国范围内的数据统计和人口、住房普查，建设各部门及全国经济社会基础信息系统。
五是国有资产和公共资源类。包括：管理中央级经营性国有资产、中央级公共服务类和政权类国有资产；全国性和跨区域的国有土地、矿产、水源、森林、草原、滩涂、大气、空域等自然资源。
省级政府的事权范围
一是国家主权和政权运转类。包括：省级国际合作；省人大、省政协、省委、省政府、省级公安、检察院和法院的运转；跨市县、省域内公共安全。
二是民生保障和社会公平类。包括：帮助市县政府提供“六类基本公共服务”的改善型服务，以及省域内跨市县的此类职责；省域中等教育和高等教育；省级疾病防控与环境卫生、健康医疗体系、省级医院的建设，应对省级公共卫生突发性事件；省级科研项目的研发应用；省级自然保护区；跨市县、省域内环境保护。
三是公共设施和市政工程类。包括：跨市县、省域内的基础设施建设与维护（包括水利设施、支线电力设施、支线邮电通信网络、国道及省道公路、支线普通铁路、港口、省级航空枢纽）；省域资源保护与利用；省域重要物资储备（粮、棉、食用油等）。
四是规范市场和辅助调节类。包括：省域市场秩序稳定、省级金融监管（省域内非公众、非存款类金融机构监管及民间金融引导）；省级发展规划、省域经济结构调整；省级农业开发（包括省域内山区、流域开发、扶贫）；省域数据统计；省域收入分配调整和就业促进。
五是国有资产和公共资源类。包括：管理省级经营性国有资产、省级公共服务类和政权类国有资产、跨市县、省域内的自然资源。
市县级政府的事权范围
一是国家主权和政权运转类。包括：市县人大、市县政协、市县委、市县政府、市县级公安、检察院、法院的运转；辖区内治安和社会稳定。
二是民生保障和社会公平类。包括：“六类基本公共服务”下限标准的具体执行，有能力者适度提供改善型服务；二级医院；市县级文化、体育设施；学前教育、成人教育；人口和户籍管理；社区服务等。
三是公共设施和市政工程类。包括：市县级基础设施建设（省道、市县级公路建设）；城市道路；辖区内公共交通网络建设与运营；城市和县域建设规划；市政公用设施（给水、排水、供电、供气、供热、公共交通、能源利用、园林绿化、垃圾与污水治理、环境卫生、环境保护与污染治理）。
四是规范市场和辅助调节类。包括：市县辖区内市场秩序稳定；市县级发展规划、市县级经济结构调整；市县级基础数据统计；市县辖区内就业促进。
五是国有资产和公共资源类。包括：管理市县级经营性国有资产、市县级公共服务类和政权类国有资产、市县辖区内的自然资源。
委托性事权
委托性事权主要包括以下两类：一是由中央政府出资，省级、市县政府负责协调推动和操作实施的项目。包括：“六类基本公共服务”的下限事权；大灾大难救助和灾后重建；特殊性社会救济、社会优抚；跨区域、跨省域的特殊、重点经济建设项目；人口、经济、住房等普查。二是由省级政府出资、市县政府负责协调推动和操作实施的项目。包括：“六类基本公共服务”的改善型服务；跨市县、省域内的特殊、重点经济建设项目等。
引导性事权
引导性事权是指由上级政府出资、鼓励下级政府承担的事项，主要包括战略性新兴产业发展、地方特色产业发展等。
表2-1 政府间事权和支出责任的界定
注：此外，还有一些引导性事权。它是指中央政府鼓励省\市县政府，或者省级政府鼓励市县政府承担某些事权，这种情况下，上级政府拿出一部分资金，下级政府配套一部分资金，但引导性事权本身还是下级政府的事权。包括：战略性新兴产业发展、具有地方特色的产业发展。
目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。一些应由中央负责的事务交给了地方承担，一些适宜地方负责的事务中央承担了较多的支出责任。同时，中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多。这种状况客观上造成地方承担了一些不适合承担的事务，而中央不得不通过设立大量专项转移支付项目对地方给予补助。这种格局不仅容易造成资金分配“跑部钱进”、“撒胡椒面”现象，而且容易造成中央部门通过资金安排不适当干预地方事权，影响地方的自主性、积极性，还会造成地方承担中央事权与地方的积极性不一致，导致执政行为不当，影响市场统一、公正。
贾 康 介 绍
第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。
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