賈康：論對居民收入分配基於政策理性的分類分層調節

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本文發表於《財政研究》2008年第2期

我國居民收入差距的擴大和相關的收入分配問題，已引起各方面的廣泛關注。政府的收入分配調控對於促進居民收入分配合理化，無疑應當有所作為。但什麼樣的收入分配格局、何等程度的收入分配差異是收入分配“合理化”的標尺，卻並沒有一定之規，依經濟社會發展階段、國情條件、文化傳統和社會心理等的不同而不同(籠統而眾說紛紜的“基尼係數”等指標，並不能形成可靠依據)。本文意在提出一套基於政策理性的框架性認識，以助於實施合理的分類分層調節。

一、“公平”的概念應拆分成“公正”與“均平”兩個指向

不少研究者首先在哲理層面上把調節居民收入分配的“合理化”標準，定位於“正確處理公平與效率的關係”。我國改革開放以來，從“注重效率，兼顧公平”的主張，演變到“更多地注重公平”的要求，反映了公平與效率關係權衡中側重點的階段性變化，但這種表述的內在邏輯，還是把公平與效率看作兩者此長彼消的關係。近些年更深入的探討已使不少研究者指出:公平與效率的關係並非是簡單的互為消長的對立關係，也有相互促進、互為條件的關係，這是很有道理的。我認為，如果作細緻、嚴謹的把握，應該把中文的“公平”之內涵再拆分成“公正”和“均平”兩個指向。通常人們談到很多的公平問題，但如果翻譯到英語的語境中去，要視情況的不同翻譯成兩個單詞才能較準確地表達原意，分別是fairness和equity。比如說現在大家越來越多地認同規則的公平、起點的公平、權利的公平、過程的公平和結果的公平這樣的劃分，我理解權利公平、規則公平和過程公平是英語fairness之間，這三個公平，與效率之間是沒有矛盾的，並且是保護、促進效率的.主要是指通過公正的人權和公民權待遇、起始條件和過程處理，使大家各自發揮相對優勢，都得到一種發展中的公平的環境。這些公平要素越是掌握得好、落實得到位，越有利於激發人們提高效率。但到了結果的公平，則主要是指英語equity之意，實際是指結果的均平狀態，這種均平確實與效率激勵反向，同效率之間有一定的此長彼消的關係，同時又與規則公平一道構成“起點公平”的條件，調控者需要作出合理的權衡掌握。我們過去的問題是，實際上人們討論公平問題時，往往是把這兩個指向的概念混同而“一鍋煮”了，後邊帶來的問題就是“搗漿糊”，無助於問題的廓清。

區分漢語中“公平”在不同情形下實際分別所指的規則公正的“公平”和結果相近的“均平”這兩個不同對象，對於我們現在深入討論問題會很有幫助，有利於消除中文語境中“公平與效率”問題的混亂，使大家討論時有的放矢，不打“三岔口”。

二、居民收入分配方面的政府責任應當是維護公正，兼顧均平，高端調低，低端託底

如果從權利公平、起點公平、規則公平、過程公平(意在公正)的角度來看，政府的應盡之責是制定和維護必要、合理的法律制度和規則，廓清與保護合法的產權、公民權利和公平競爭的環境(“刷出一條起跑線”)。如果從結果公平(意在均平)的角度來說，政府的作用應更多地體現為通過再分配手段抑制、緩解收入懸殊。高收入階層的收入應通過稅收等規範手段適當調低;低收入階層收入不足以滿足基本生活需要的缺口，應通過社會救濟、社會保障措施填補。由於對社會成員的發展而言，前期的“結果”在一定場合又是後期的“起點”，於是應當明確政府的另一項應盡之責，就是努力發展和實現基本公共產品、公共服務的“均等化”，這個均等化也就是要託一個底，即政府應該提供的諸如普及義務教育、實施基本醫療、住房的社會保障這類“公益品(公共產品)”，對其應該保證的(至少是最低限度的)公共供給，必須由政府托起來，進而給所有社會成員最基本的發展起點(但是這並不應理解為政府可以和應當大包大攬地起過度的作用，把在公平競爭之中和之後必然形成的差異壓得十分扁平。另外，政府對所託之“底”的正確把握十分重要—如“居者有其屋”的託底之舉，正確的做法應是託在“廉租房”，而不是以所謂“經濟適用住房”為名的產權房)。總之，收入分配方面政府的相關責任可表述為“維護公正、兼顧均平、高端調低、低端託底”。

以這樣的認識看待公平和效率關係的處理，我認為可以更有利於清晰地形成一些政府職責邊界和“政策理性”的要點，解開一些對於公平和效率矛盾的困惑，促成收入分配相關政策的正確把握與合理化調整，進而有利於一些社會矛盾的緩解與多元主體活力的持續釋放，保障和支持中國現代化事業的持續發展。接下來，就有必要討論促進居民收入分配合理化的分類調節問題。

三、把握好收入分配需以對近年收入差異形成原因的正確分析為前提作分類調節

結果的公平(“均平”)與效率確有一定的負相關關係，在我國經濟社會“黃金髮展時期”與“矛盾凸顯期”交織狀態下正確處理收入分配“均平”與效率的權衡點，既是各方都非常關注的事情，也是非常複雜、很有難度的事情，是把握好政府於分配領域的政策理性的核心問題之一。任何一種分配狀態都可能“仁者見仁，智者見智”，但從社會公眾總體的可接受程度而言，在維護公正即維護公民權利公平和經濟活動起點公平、機會公平、規則和過程公平的前提下所形成的分配結果，是最接近於“合理”的狀態，政府只需以再分配手段(也包括鼓勵公益慈善行為等)作適當的“均平”處理即可。相反，如果前面起點、機會的公正和過程的公平沒有維護好，那麼對於結果無論作多大力度的調節，都必然是進退失據和事倍功半。

毫無疑問，政府以必要的調節、控制、規範手段介入收入再分配，遏制收入差距懸殊、防止“兩級分化”的固化並促其收斂，是政府的應盡之責，但既然首先需要定位和堅持的是公正，便需要以對居民收入差異作出正確分析為前提，來有針對性地在公正基礎上實施分類對待的調節政策，並與政府其他政策協調、組合、配套。

概而言之:在維護權利、起點、規則、過程公平的前提下，應鼓勵的收入差異還需要有所鼓勵;正當的收入差異應儘量容忍;不規範的收入差異要調控抑制;不正當的收入差異則應大力消除，這樣才有利於把握好均平-效率的權衡。這種分類對待的認識，是從居民收入差異的具體分析而來的。我認為中國改革開放以來社會成員收入差距擴大的原因，至少要作出如下七個層次或七個方面的分析、區別。

四、簡析七種收入差別的原因

第一是源於誠實勞動中努力程度和辛勞程度不同而形成的收入差別。在傳統體制平均主義大鍋飯環境中，“幹好幹壞一個樣”，那是養懶人的機制和體制，收入差異小，但生產力也得不到解放，被有識之士深惡痛絕。改革開放之後，總體的“勤快”程度提高了，但“勤快人”和“懶人”的相對差異仍然存在，新的體制和機制使“懶人”和“勤快人”的收入差異明顯擴大，這種以公正為前提，源自努力程度、辛勞程度不同而形成的收入差別，或者說作為收入差別中的一種重要構成因素，在社會生活中必然出現。

第二是源於各人稟賦和能力不同而形成的收入差別。社會成員間必然有稟賦和聰明才智方面的一定差異，在改革開放之後發展起來的競爭環境下，先天稟賦和基於其他原因在後天綜合發展起來的聰明才智，結合構成各人各不相同的能力、才幹。客觀存在的這種差異必然帶來各人收入水平上的差異。一些特殊的、稀缺的能力與才幹，如企業家才能、科技人員創新才能，也包括文體明星的特殊技能等，一旦在市場中具體化為競爭力，則相關收入差別的擴大，比“努力程度”帶來的差別往往要高出許多倍。只要權利、機會和競爭過程是公正的，這種在競爭中形成的高收入應無可厚非。

第三是源於要素佔有的狀態、水平不同而形成的收入差別。由於種種客觀原因(如繼承關係)，每一個具體社會成員在資金、不動產、乃至家族關聯、社會人脈等方面(這些都可歸於廣義的“生產要素”範疇)，必然是有所差異的，而由此帶來的收入(如利息、房租，以及經營活動中的重要信息、正確指導與規勸等促成的收益)高低不同，也是客觀存在的，並且有可能形成一定的傳承和“自我疊加”的關係。權利、過程和規則是否公正，是我們判斷這方面收入正當、合理與否的主要依據。

第四是源於機遇不同而形成的收入差別。比較典型的是市場態勢變動不居，不同的人做同樣的事，可以純粹由於時點不同(當然實際生活中也會伴隨其他方面可能的種種不同)而結果大相徑庭，甚至“好運”的好到一夜暴富，“壞運”的壞到血本無歸，這裡面機遇的因素也是不可否認的，在市場經濟的某些場合，其作用還十分明顯。權利、過程和規則的公正，也是在這方面應掌握的關鍵所在。

第五是源於現行體制、制度某些不夠合理的“明規則”因素而形成的收入差別。有些由體制造成的壟斷因素和制度安排因素，在現實生活中可以強烈地影響社會成員的收入水平的高低。比如一般壟斷行業職工的收入明顯高於非壟斷行業，又比如公職人員收入水平與組織安排的具體位置關係極大(一位財政局長對我說，組織上曾調他去當地銀行當行長，收入一下子翻了幾十倍，後來又調回來當財政局長，收入又一下子掉下來幾十倍，“組織上讓我富我就富，讓我窮就窮”)。這中間的規則即使是“對內一致”的，對社會其他群體也已有不少明顯的“不公”問題，需要切實地重視和改進。

第六是源於現行體制、制度中已實際形成而不被追究或暫時不被追究的“潛規則”而形成的收入差別。這大體相當於一般人們所說的“灰色收入”，現實存在，透明度很低，往往在規範渠道之外，按“心照不宣”方式或“內部掌握”方式實施其分配。比如公職人員相當大的一部分“工資外收入”，在沒有“暗賬翻明”而陽光化、規範化之前，很多可歸於這種收入，其因不同條件、不同部門等等，又往往差異很大。再比如國有企業在法規不明不細或監管鬆弛環境下，因怎樣“打擦邊球”不同而形成的職工收入分配水平差異，也可能十分顯著。這些潛規則許多是明顯地不公正的，亟需整改。

第七是源於不法行為、腐敗行為而形成的收入差別。這大體相當於一般人們所說的“黑色收入”，往往數額巨大，與違法偷逃稅款、權錢交易、賄賂舞弊、走私販毒等相聯。這種因素形成的高收入，從起點、過程來看，就已經毫無公正可言，而且是構成罪行的。

五、分類分層調節的基本框架

上述多個角度、不同層面的收入分配差異形成原因，在現實生活中的某一個具體案例之內，到底有多少因素介入，各起多大作用，都需要具體分析，不可一概而論。從政策原則和政策理性來說，首先應明確對應於各個收入源頭的不同針對性政策導向與可選擇措施。

一般地說，我認為:

1.對於勤勞致富、才能致富(前述第一、二項原因)，政策都應當大力鼓勵，或以鼓勵為主加上再分配的適當微調。

2.對於要素佔有和機遇不同(前述第三、四項原因)而形成的收入差異，政策上應當作適當調節，但不宜作抹平處理(否則開放條件下的要素外流將十分嚴重，市場經濟中客觀需要的首創、冒險精神也將受極大抑制)。

3.對於體制性明規則、潛規則不周全、不合理(前述第五、六項原因)造成的收入差異，在明確需要有所調節、抑制的同時，關鍵是以政策和制度建設推動深化改革、機制轉變(包括“花錢買機制”)，追求制度合理化、規範化，再配之以必要的再分配調節(光講調節不注重制度建設，必然流於“法不治眾”或“揚湯止沸”)。

4.對於違法亂紀的“黑色收入”(前述第七項原因)，必須堅決取締、懲處，打擊其行為，罰沒其收入，並注重從源頭上加強法治、制度建設以抑制違法亂紀、腐敗行徑的滋生土壤與條件。

5.在分類調節的同時，勢必還要形成初次分配更多注重公正、再分配更多兼顧均平的分層調節來對高端調低，對低端託底。

要特別強調，對於由於特殊原因(如因殘疾喪失勞動能力、遭遇天災人禍、鰥寡孤獨等)，收入不能維持基本生活的社會成員，一定要以“應保盡保”的原則提供基本生活保障。

在上述的政策思路和定位具備了正確的方向和針對性要領之後，再作出具體的政策設計(包括政策工具選擇、政策組合和有效率的實施方式與程序等，以及不同階段政策力度的把握)，方可以落實政府在收入分配中應當具有的政策理性，正確把握公正-均平-效率間的權衡，發揮好政策應有的功能。

六、對待高收入的調節要領

(一)以個人所得稅(並在適當的時候開徵不動產稅、遺產稅、贈予稅)等稅收槓桿調節高收入階層的收入。

以規範的稅收槓桿調節個人收入，這是對待高收入階層的一種基本政策。我國的稅收制度改革方向也是由間接稅為主逐步向以個人所得稅等為代表的直接稅過渡。我國當前存在的一個大問題，是個人所得稅流失較嚴重，特別是收入水平最高端的社會成員，個人所得稅流失非常嚴重。主要原因包括富豪階層往往把個人收入混入生產經營的管理費用，個人收入數據不真實、不全面、不及時、不透明，居民納稅意識不強，稅收徵管水平低等，在大力加強個人所得稅徵管工作方面，現階段的重點首先要放在高收入群體方面，並積極研究、準備推出物業稅(房地產稅，或稱不動產稅)和遺產稅、贈與稅等，使高收入階層的收入和財富，真正得到必要的再分配調節。

(二)加強法治，整頓吏治，積極克服制度缺陷，大力遏制非法收入暗流。

以非法收入為基礎形成的高收入群體是社會的毒瘤，在任何時候都應當打擊、遏制。不法之徒之所以能夠得逞，主要是利用了法律缺陷、制度漏洞、行賄買通、管理落後、懲戒措施難以落實等可利用手段和條件。要從法律、制度、管理、治安等方面加強防範，更多地依靠制度建設和制度創新從源頭上抑制非正常收入的暗流、濁流，反腐反貪，整頓吏治，加強司法公正性、減少公權扭曲和公權機關不作為，嚴厲打擊非法暴富活動和其背後的黑惡勢力。

(三)深化改革，為居民提供進入高收入階層的均等機會，壯大中等收入群體。

獲取高收入是絕大多數人的願望，但事實上只能有少數人實現這種願望。政府的職責是取消特權，打破壟斷，保護公民權利，讓社會成員之間實現公開、公平競爭。就像體育比賽，最終得獎牌的只是極少數人，但只要參與的權利和公平競賽環境得到保證，公眾是可以接受競賽結果的。由於接受良好教育是獲取高收入的基礎，所以政府要特別注意義務教育投入，將其作為教育投入的第一優先考慮項目，使貧困家庭的子女也能得到合乎標準的義務教育，為社會成員之間的公平競爭打下堅實的基礎，並逐步使社會中的中等收入群體壯大起來，形成社會主體，即發展“兩頭小、中間大”的橄欖型社會結構。

(四)完善社會保障機制，保證低收入階層的基本生活，提高社會對高收入階層的理解與容忍度。

實行市場經濟體制，則收入分配主要是由市場經濟的內在機制決定的。對高收入階層的收入，政府只能調節，不能禁止，合法合理的高收入不應人為想當然地“一對一”規定上限。政府能做的，也是政府必須做的，是建立完善的社會保障機制，保障低收入階層的基本生活，提高社會對高收入階層的理解度與容忍度，使社會安定與發展活力高度統一。研究表明，社會安定的關鍵，是使低收入階層的基本生活需要得到保障，並注重提供社會成員間“權利和機會的公平”，有效打擊非法致富者，從而提高社會各界對高收入階層的理解與容忍度，在動態發展中逐步走向“共同富裕”，而不是簡單地把高收入階層的收入水平一律和一味壓低。

主要參考文獻:

[1]樓繼偉等:《關於效率、公平、公正相互關係的若干思考》，《學習時報》2006年6月21日。

[2]周其仁:《收入分配的一個傾向與另一個傾向》, 《21世紀經濟報道》2006年11月13日。

[3]賈康:《論分配問題上的政府責任與政策理性》，《經濟與管理研究》2007年第2期。

[4]賈康、劉保軍:《如何認識改革開放中出現的高收入階層》，《財政研究》2002年第10期。

[5]賈康:《政府對收入分配的分類調控》，《求是》2007年第12期。

賈 康 介 紹

第十一屆、十二屆全國政協委員和政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，中國一帶一路PPP項目開發委員會委員，中關村公共資源競爭性配置促進中心首席經濟學家，北京市、上海市等多地人民政府諮詢委員，北京大學、中國人民大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。