（本文發表於《上海證券報》2018年2月7日）
如何引導社會資本參與養老服務，是老齡化社會無法迴避的重大問題。通過PPP的模式可以緩解地方財政壓力，但其意義又絕不僅限於融資模式，它還必然帶來管理模式的創新，並匹配於國家治理模式現代化的創新。
PPP作為一種制度機制創新，通過風險共擔、資源共享、優勢互補和提質增效，在夥伴合作關係中可形成公共工程、基礎設施等項目建設中的綜合優勢。
合作伙伴間的彼此信任，關係到養老產業PPP項目中相關專業知識技能的整合、責任的確定性、方法的一致性，以及PPP成員資格的穩定性。每個合作伙伴都有獲得一致公認的合法性角色，儘管夥伴們的權能以及影響力存在差異，但沒有任何一個合作伙伴可以獨斷地支配一切。
中國人口老齡化的迅速演進，使養老產業的發展成為當務之急。而在養老產業發展方面，PPP（公私夥伴關係，即政府與社會資本的合作）應成為大有可為的一個創新重點。
運用PPP機制勢在必行
發展養老產業是民生的需要
國務院印發的《國家人口發展規劃(2016-2030年)》揭示，我國老齡化程度不斷加深，少年兒童比重呈下降趨勢。“十三五”時期，60歲及以上老年人口平穩增長，到2030年佔比將達到25%左右。0—14歲少兒人口占比下降，到2030年降至17%左右。人口老齡化將給社會帶來嚴峻挑戰。
老年人的養老問題牽涉到整個家庭，會影響兒女的工作、孫輩的教育。支撐養老的產業包括醫療服務產業、生活服務產業、家庭年輕成員的教育產業、適合老年人的文化娛樂產業等等。養老方式並不僅侷限於傳統上的居家養老，以及養老院式的機構養老，還有社區養老、園區養老、養生養老一體化的養老小鎮。以上都會涉及公共工程、基礎設施乃至連片開發。養老產業的不斷髮展及其水平的升級提高無疑是民生的需要，其中積極運用PPP的機制創新勢在必行。
倒逼PPP創新
傳統上，我國政府在公共服務供給方面一直都居於主導者地位，然而其中產生的各種問題也不容忽視。一是以稅收方式籌資來支付公共服務相關的項目建設開支，往往資金緊張，繼而導致供給不足。而以政府債務方式融資支付公共服務，往往導致代際負擔不公和債務風險的累積。二是財政統籌撥付的難度較大。從縱向上說，上級政府一般而言很難細緻瞭解下級政府的真實需求；從橫向上說，地方政府間“爭先恐後”的競爭現象又可能加大原有的區域差異和不平等。要滿足我國養老產業發展的需求，無疑需要大量資金，僅靠財政支付無法實現。在進入中等收入階段和老齡化社會之後，我國養老服務的需求進一步被激活，要求充足、公平、託底、多樣化的養老服務的社會壓力趨於升級，必須在供給機制上尋求創新。
現階段，政府亟待拓寬傳統籌資、融資渠道和提高資金使用的質效。因而政府與社會資本合作，合乎邏輯地受到廣泛關注。如何引導社會資本參與養老服務，是老齡化社會無法迴避的重大問題。通過PPP的模式可以緩解地方財政壓力，但其意義又絕不僅限於融資模式，它還必然帶來管理模式的創新，並匹配於國家治理模式現代化的創新。
PPP作為一種制度機制創新，通過風險共擔、資源共享、優勢互補和提質增效，在夥伴合作關係中可形成公共工程、基礎設施等項目建設中的綜合優勢。
第一，風險共擔和利益共享。在PPP實施過程中，任何一個項目建設和運營都必然存在的風險因素，是由合作伙伴以優勢互補的分擔機制共同承擔。即由政府、企業、專業機構分別牽頭處理最適合於由其處理的風險防範與控制問題。優勢互補、強強聯合式的風險分擔的另一個側面，就是利益的共享，體現為共贏、多贏的激勵兼容機制。之所以說PPP的作用絕不限於融資模式的創新便緣於此。
第二，因機制創新而產生的“1+1+1>3”的績效提升。由於PPP的機制創新特點是強強合作式優勢互補，所以會產生政府、企業、專業機構 “1+1+1>3”的績效提升的結果。在PPP框架下可發揮夥伴間各自的比較優勢，以合理分工、風險分擔、利益共享的方式提升合作效率，實質上共享了彼此的專長、專業技能和知識，必然有利於提升公共服務供給的數量、質量、效率和合理性。大量的PPP案例很好地證明了這一點。這種機制性的績效升級用於發展養老產業所必須做的建設項目，可使好事做實，實事做好，建設加快，質量提高。
第三，提高公共資源配置的“合法性”。PPP可以在提高公共資源配置總體水平的同時，增進公眾知情、參與和監督，增進公共資源配置的“合法性”。
總之，政府如果能與社會資本合作提供養老服務，可以在融資、管理、治理等多個方面帶來績效提升。
用PPP合作模式發展養老產業的可行性
養老產業PPP項目的具體選擇模式
養老產業的PPP主要適合於那些有一定現金流的機構養老項目和園區養老項目的建設與運營。
BOT（建設—運營—轉讓）：此為政府規劃認可的養老項目（如某養老院或養老社區）交由民間投資興建並經營一段時間後，再由政府回收的一種模式。
BOOT（建設—擁有—運營—移交）：此種模式在BOT框架中多了社會資本方的擁有環節，項目公司在特許期內既有經營權又有所有權，可認為是BOT模式具體表現方式中的一種。
TOT（移交—運營—移交）：此為政府將已由自己建成的項目，以一定對價移交給社會資本方，給予特許經營期，期滿後項目再按照合同無償移交回政府的模式。初始移交之後的運作機理，與BOT完全一致。
ROT（重構—運營—移交）：這是政府購買服務、養老機構重組重構的模式。以引入的社會資本方為主，在養老機構中建立以理事會為運行決策機構的現代法人治理結構，實行“管辦分離”的養老PPP模式。這類模式的運作要點是：改變決策機制，實現所有權、決策權、執行權和監管權的四權分立；改變運行機制，由傳統醫院、養老院管理制度向現代醫院、養老院管理制度轉變，實現政事分開；改變監管機制，由原來單一的行政監管模式轉變為政府、監事會、第三方共同組成的多元監管體系；改變投入機制，由原來的政府投入轉變為政府和社會資本共同投入。
RC（區域特許經營，即連片開發）：養老產業中具體項目的多元相關性決定了其會帶動上下游相關產業的蓬勃發展。養生養老小鎮已是當前PPP的建設熱點之一，是融健康、醫療、幼兒園、學校、娛樂、旅遊、餐飲、住宿和該區相關各種配套基礎設施為一體的大型連片開發模式。這種模式在國際上不被看重，但在中國卻成為興奮點。
養老PPP可對接金融產品創新
PPP的發展運行可以得到投融資機制創新和資本市場的支持。在養老產業PPP項目可對接的眾多融資渠道中，包括銀行、保險、信託、債券市場、私募基金、融資租賃。其中成本較低、期限較長的類固定收益金融產品能夠合理優化PPP的融資結構。在一些地方政府的實踐中，有關PPP的融資已有以下幾種方式：發債籌資；發展PPP建設基金；為吸納銀行、保險資金而成立省級政策性擔保基金等。
2015年8月和9月，保監會連續出臺了《資產支持計劃業務管理暫行辦法》、《關於設立保險私募基金有關事項的通知》等規範性文件。從此保險資金參與PPP合作項目的途徑從債權、股權擴展到了基金、證券化等形式，豐富了保險資金的投資手段，有利於滿足各類PPP項目的融資需要。在保險業的實踐開拓中，已有商業性保險機構以壽險、健康險品種對接養老服務的案例，相關經驗也可融合於PPP養老項目中。
把握好政府與市場的關係
如何設定政府與市場的關係是PPP模式得以順利運行的要旨所在。政府與市場主體的關係應表現為一種“螺旋式上升”的新境界。這是一個概念範式演變，體現著改革與發展中相關認識不斷深化的“否定之否定”，是政府和社會資本在更高層面上的創新。
我們知道，每一個PPP項目都要經過識別、過濾、篩選、確定。在鎖定合作項目以後，政府和社會資本要起草和簽訂作為夥伴關係的項目合同，其中要包括所有相關的收益與風險分擔方案，然後就進入實際的建設運營過程。
總體上看，在不同的環節，政府的身份既是裁判員又是運動員。在前期的國土開發規劃項目識別、信息發佈、政策研討、合作方式選擇等方面，政府顯然是裁判員的身份。作為公共事務的管理者，政府需要給出關於轄區國土開發的通盤規劃，還要牽頭負責規劃水平達標，使規劃經得起時間的考驗，這些是政府必須要承擔的責任。而一旦通過所有程序推進到合作伙伴自願簽約的環節，作為平等身份的地方政府與社會資本方都是運動員的定位，這時裁判員在哪裡呢？裁判員在法那裡。在履約後PPP的全生命期內，雙方同樣要在法律的約束下守約、履約，如果違約、毀約，都將面臨依照法律的問責與制裁。這當然包括深刻的政府自身改革的內容。
構建現代商業文明與共贏文化
夥伴關係在制度創新問題之外，還涉及如何構建互信以及求同存異、妥協讓步的現代商業文明與共贏文化。其成功運行應該注重以下幾個方面。
第一，願景聚焦。一個成功的養老產業PPP項目應當具備下列幾個條件：清晰完備的產業戰略規劃、符合戰略願景，且方向一致的總目標和個體行動目標、執行環節的透明公開、共同利益優先於夥伴們的個體利益。合作需要完全自願，並在合作中培養共同價值觀。
第二，互信合作。合作伙伴間的彼此信任，關係到養老產業PPP項目中相關專業知識技能的整合、責任的確定性、方法的一致性，以及PPP成員資格的穩定性。每個合作伙伴都有獲得一致公認的合法性角色，儘管夥伴們的權能以及影響力存在差異，但沒有任何一個合作伙伴可以獨斷地支配一切。
第三，激勵共生。基於彼此信任，夥伴的共同目標或互補性目標可以在相互間形成共生互賴關係，即對一方的有利結果在一定程度上對另一方也有利。這種有別於競爭性關係的激勵共生關係歸根於對共同利益的分享。
第四，科學分類，因類施策。根據養老PPP每個具體項目自身的市場化程度可大體將其區分為純公益類項目、準公益類項目、市場化項目。對於純公益類項目，一般需將其與另兩類項目中的至少一類“打包”捆綁；對於準公益類項目，應明確項目功能的開發邊界，平衡好公益職能與經營職能之間的關係；對於市場化項目，應力求項目招投標過程中公平、公正、公開的充分競爭，保證項目特許經營權的穩定，為社會資本方保險資金獲取“非暴利但可接受”的合理回報預留適當的空間。
第五，遵守法律、法規規章制度，合理規避風險。在政策環境上，與各級政府部門積極溝通，保持優惠政策以及相關權利的穩定持續，遵守項目約定和承諾，對原先未預料到的情況應通過PPP協議中未盡事宜的處理約定，尋求妥善處理。
第六，以規範的購買服務形成專業諮詢團隊的支持。政府和社會資本方之間較為順利地締結契約展開合作，通常離不開專業機構提供的設計規劃服務，註冊會計師與律師提供的諮詢服務。
第七，做好監督與問責。問責制對於保障績效、防範腐敗至關重要，以陽光化、規範化為特徵的PPP全流程有望提供一種新型的責任機制並調動和匹配一定程度的公眾參與式民主潛力，為問責監督創造新的境界和為民眾參與治理提供一種新渠道。參與養老PPP項目的各方都會接受服務對象的檢驗與監督。
第八，在養老產業PPP實踐中，需要繼續鼓勵創新。從一般意義來看，穩定與創新是一對博弈力量。只有兼顧穩定與創新這兩個因素，才能逐漸豐富PPP發展過程中的可選項，充分發揮PPP支持養老產業的潛力。
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。
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