2007年起於美國的次貸危機，在一年後席捲全世界，最終演變成全球性金融危機。
那時的故事已經耳熟能詳——雷曼兄弟破產、美林證券被美國銀行收購、美國房價暴跌、股市腰斬，美聯儲連續降息，將利率降至近零水平，並先後啟動四輪量化寬鬆。虧損700億美元的美國兩大房地產抵押貸款巨頭房利美和房地美，則不得不接受政府注資並被接管。
金融危機過去十年後，一切似乎都發生了逆轉。美國的股市和房價都早已再創歷史新高，美聯儲也進入加息週期，並開始縮減資產負債表。而兩房不但還清了財政部當初的救援資金，還讓政府淨賺了800多億美元，並仍在源源不斷地向後者輸送現金。
當然，故事並不是看起來那樣完美。儘管美國的許多金融體系都已經重組，以降低再次發生金融危機的風險，但兩房這個重要的金融組成部分，卻仍幾乎原封不動地矗立在美國房地產市場的中心。美國的全部未償付住房抵押貸款中，近一半由這兩家金融巨頭擔保。而2008年時任財政部長保爾森所說的政府“臨時”接管，至今仍未有結束的跡象，私有化似乎還遙遙無期。
兩房的“罪惡”
房利美和房地美是美國最大的兩家住房抵押貸款機構，全稱分別是聯邦國民抵押貸款協會(Federal National Mortgage Association，簡稱Fannie Mae)和聯邦住宅貸款抵押公司(Federal Home Loan Mortgage Corporation，簡稱Freddie Mac)。
它們由美國國會立法設立，屬於政府資助機構。房利美成立於1938年，房地美成立於1970年，最初都是聯邦政府機構的組成部分，後來都改成了股份制公司。
兩房並不直接為房屋購買者提供貸款，而是在二級抵押信貸市場運作，即從銀行、抵押貸款公司和其他房貸機構（一級市場參與者）那裡購買住房抵押貸款，並將買進的貸款打包成為住房抵押貸款支持證券，然後將這些證券出售給銀行、保險公司、養老基金或外國央行等投資者。
兩房通過住房抵押貸款證券化，使得世界各地的儲蓄源源不斷地流向了美國房地產市場。龐大的現金流入降低了抵押貸款成本，讓美國民眾更容易獲得抵押貸款，從而提高了自有住房比例。
但與此同時，兩房的模糊性質也帶來了重大風險。從法律角度來看，這兩家機構為私營企業，但實際上它們受聯邦政府監管，和政府關係密切，享受政府提供的多項優惠，如州和地方政府所得稅減免權等。
事實上，如果兩房破產，美國政府沒有義務去保護從兩房購買抵押貸款支持證券的投資者。然而投資者認為，美國政府是不會讓房利美和房地美破產的，因為這會傷害到美國的房地產市場、金融市場和整體經濟。
而且兩房的監管機構，聯邦房地產企業監管辦公室根據國會授意，長期以來只要求兩房持有少量資本，以緩衝可能出現的虧損。但這基本上沒有影響投資者對這兩家政府支持企業的信心。而一旦遭遇鉅額虧損，它們基本沒有能力自救。
由於是政府支持企業，兩房享有和美國財政部相似的信用級別，這使得它們的借貸利率僅略高於政府的借貸利率。利用這一點，兩房通過低息獲得大量融資，然後購買並持有價值上萬億美元的抵押貸款支持證券，從而賺得盆滿缽滿，因為這些證券的利息遠高於融資利息。
不過也正是這一策略，讓兩房在次貸危機中險些陷入萬劫不復。由於擔心來自其他抵押貸款支持證券的競爭，同時又希望獲得次級貸的高回報率，除了自己發行和擔保的抵押貸款支持證券，兩房還購買和持有了大規模的私營品牌抵押貸款支持證券，其中包括次級貸和其他評級較低的證券。
紐約大學斯特恩商學院經濟學教授懷特(Lawrence J. White)在接受界面新聞採訪時指出：“房利美和房地美擔保並投資了高風險等級的住房抵押貸款，但它們既沒有足夠的資本來吸收損失，也沒有足夠的流動性來抵禦短期債權人的逃離，最終不得不被政府接管。”懷特曾出任美國聯邦住房貸款委員會和房地美的董事會成員。
根據一些報告的評估，2004-2006年間，評級較低的“私營品牌抵押貸款支持證券”的總髮行額約為1.6萬億美元，兩房大約購買了其中的三分之一。
當2007年年中美國房地產市場開始歷史性自由落體時，兩房也面臨著即將崩潰的命運。當時約40%的住房貸款是由兩房持有或擔保的。
房價暴跌導致房貸拖延和違約案例不斷增加，而且拖延和違約的情況已經不僅侷限於次級貸款的借款者。整個房地產市場上大約5萬億美元的未償付貸款組合都面臨著違約風險。
2017年美國有150萬套房屋喪失抵押品贖回權。到2008年，這一數字變成了220萬套。兩房不但自己持有的房貸出現了虧損，其他機構持有、由兩房擔保的房貸也出現虧損。
一時間，圍繞是否要救兩房的辯論甚囂塵上。
贏家和輸家
最終，美國財政部在2008年7月決定向兩房伸出援手，並從9月起“暫時接管”兩房。這個決定，也在幾年後為美國政府賺得了豐厚的利潤。
季度報告文件顯示，在被政府委託管理後，由於房價驟跌、止贖率飆升，財政部分別向房利美和房地美輸送了1198億美元和716億美元的援助資金。
這筆錢給了兩房生存下去急需的金融流動性。作為協議的一部分，兩房必須向財政部支付10%的利息。不過到2012年兩房重新開始盈利時，財政部和聯邦住房金融局（FHFA）修改了協議內容，規定兩房必須每個季度將全部利潤上繳給財政部。2017年，財政部和FHFA同意兩房保有30億美元資金，並將餘下所有利潤交給財政部。
由於獲得了救援資金，危機期間，兩房得以繼續為貸款提供支持。現在，美國絕大部分的新建住宅貸款，都是來自這兩家公司和聯邦住宅管理局(FHA)的支持。投資者也繼續購買來自兩房的住房抵押貸款證券，因為這兩家企業有政府背書。
隨後，美國房地產市場開始復甦，美國政府也因當初的援助之手獲得了可觀的回報。至今為止，房利美和房地美分別向財政部繳納了1673億美元和1124億美元資金。加起來，兩房共拿了1914億美元，但是還了2797億美元，財政部淨賺883億美元。而且，兩房還在繼續還錢。
不過懷特提出了一個有趣的問題，即兩房是否真的能還清這筆錢，雖然名義上已經還清了。“因為當時私營部門沒有任何人願意伸出援手，只有聯邦政府願意提供金融援助”。但對納稅人來說，這無疑是一筆不錯的交易，至少表面上看來是這樣。
這個故事中的最大輸家便是兩房的股東。不少投資者在兩房被接管後投資它們，而這些股票實際上變成了一文不值的廢紙。部分股東還因此起訴聯邦政府，稱其對這兩個公司的管理不合法。在他們看來，兩房當初欠納稅人的錢已經還清了，沒有理由再繼續還錢。但美國上訴巡迴法院駁回了股東的起訴。
由於兩家公司的股票價格長期低於1美元，不符合紐交所交易規則，兩房於2010年7月從紐約和芝加哥證券交易所退市，並登陸店頭交易市場(OTC Bulletin Board)。店頭交易市場主要交易非上市股票、債券等證券，交易人經協議和議價達成證券買賣。
在2018年《財富》美國500強排行榜上，房利美以1123.9億美元的營收排在第21位，利潤24.6億美元。房地美則排在第38位，營收746.8億美元，利潤56.2億美元。
“美國房地產市場不但熬過了危機，而且越來越繁榮，”研究公司Cowen Washington Research Group的金融服務和房地產政策分析師賽博格(Jaret Seiberg)說道，“政府救助真的起效了。”
“如果有人說，他們在2008年或2009年就看到了這一結局，我想那不過是自欺欺人，”賽博格說。
從2006年的房地產泡沫頂峰至2012年的低谷，美國全國房價跌了27%。據S&P CoreLogic Case-Shiller房價指數，眼下美國的房價已經比2006年最高點時還高出了近11%。
不過分析人士指出，雖然房價已經再創新高，但是目前並不會給美國經濟帶來重大風險。東方證券首席經濟學家邵宇對界面新聞表示，“美國現在的房價雖然有明顯的上升，但整個經濟復甦的進程中，居民的收入也有相應的提高，因此房產所面臨的風險，並不是整個經濟和金融系統裡的核心問題。反而是科技股的泡沫更加致命一些。但是，如果股市迎來重大調整的話，房市或許也難以倖免。”
退出還是重組？
金融危機以後，從白宮到國會都有許多人呼籲廢除或改革兩房，整頓住房抵押貸款體系，確保不再重蹈次貸危機的覆轍。但這兩個“大而不倒”的地產金融巨頭已被政府接管10年後，圍繞兩房和住房金融體系的改革卻無甚進展。
“10年過去了，它們依然處在政府的管控之下，也依然位於美國住房抵押貸款金融體系的中心，這很不幸，”懷特告訴界面新聞，“政府（國會）應該縮減它們的規模，並提高私營部門在這一體系中的參與度。我們的住房抵押貸款金融體系必須更加活躍、更少依賴政府。”
美國前總統奧巴馬主政期間，就曾計劃改革住房融資體系，逐步取消房利美和房地美，讓私人資本在房貸市場中扮演更大的角色，限制政府的角色。
在奧巴馬看來，“確保危機不再發生的關鍵之一，就是逐步廢除那些既不真的屬於政府，又非真正私營部門的機構，也就是房利美與房地美。”
奧巴馬政府於2011年2月向國會提交了“兩房”改革的初步方案，並在2013年再次要求國會“逐步削減兩房的規模”，並“結束它們。”
但2014年時，由於投資者對住房抵押貸款債券普遍缺乏信心，私人市場一直未能復甦。因擔心改革舉措會衝擊到房地產市場，政府官員們開始重新考慮這一問題。而直到奧巴馬離任，圍繞兩房的改革也未取得什麼進展。
進入特朗普時代後，外界預計，新政府可能會對兩房採取一定的措施。一是因為當初欠下的救助款已基本還清，二是因為特朗普政府主張放鬆金融監管，兩房或迎來黃金時代。
由於此前建議兩房逐漸退出市場的提案一直難獲進展，這次兩黨議員改變了路徑，轉而尋求將兩房重組。
在今年1月提交的新議案中，共和黨參議員寇爾克(Bob Corker)和民主黨參議員沃納(Mark Warner)提議，重組後剝去兩房的聯邦特權，但保留其大部分業務，允許這兩家公司發行政府擔保的住房貸款證券，同時將整個市場向新的競爭者開放。
此外，兩房將依然受政府掌控，直到由私人資本支持的競爭對手出現並贏得市場份額，這個過程可能歷經數年。
不過由於未能贏得進步派人士的支持，到5月份時，這項立法進程已經暫停，預計至少今年難以看到進展了。進步派人士希望保留兩房在經濟適用房業務上的特權。而且國會即將迎來11月中期選舉，並沒有多少時間來考慮重大立法的事情。
對於至今仍沒能將兩房轉變成一個更加以私營部門為導向的體系，懷特也感到意外。在他看來，或許特朗普政府也無法完成對兩房的改革，“至少還有幾年，兩房將繼續處在被政府接管的狀態，實際上它們已經成了政府的一部分。”
特朗普政府尚未正式為任何立法背書，或發佈自己的改革原則。但據知情人士稱，政府人士已圍繞如何處理兩房召開了數次私人會議。而且，在參議院起草議案的過程中，財政部官員一直和他們保持著密切接觸。財長姆努欽也表示，將在11月中期選舉後重新將重點放在此事上來。
邵宇則認為，在特朗普的日程中，改革兩房是排在比較靠後位置的事項。“兩房是‘美國夢’，特別是‘居者有其屋’的一個重要政策載體，牽扯到大量美國普通民眾的住房資產融資問題，比較棘手。而特朗普打的是民意牌，因此他在對這些機構進行大刀闊斧的改革一事上，還是存在一定顧慮。因為削減機構意味著，向民眾提供融資的能力下降，會帶來負面影響。”
也有人指出，從兩房源源不斷流入財政部金庫的資金，或許是國會在改革房貸市場，以及讓兩房脫離政府管控一事上久久未能有所作為的原因。
對此懷特表示，兩房的確向財政部交付了一些資金，可能還會繼續交付。但這不應作為衡量的重要標準。“重要的標準應該是，我們想要一個什麼樣的住房抵押貸款市場？如何提高這個系統的效率，並鼓勵金融創新？”
“我認為，讓兩房以如此大的規模處在住房抵押貸款市場的中心，這不是個好的公共政策，也不會有利於提高效率或鼓勵金融創新。”
在被問及兩房是否會給金融系統帶來新的風險時，懷特給出了否定答案，因現在“兩房處在嚴格指導之下，並沒有創造太多有風險的住房抵押貸款”。但懷特指出，美國政府仍應通過加大住房供給，來抑制或防止房地產泡沫的形成。
無論如何，從目前的狀況來看，這兩個位於美國房貸市場最中心的準政府企業，在可預見的一段時間內，還將繼續掌握在聯邦政府手中，改革兩房的努力也將是漫漫長路。
閱讀更多 界面新聞 的文章
