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☑ 裁判要點
建設工程所在的市縣級以上人民政府責成的有關部門，有權按照行政強制法的規定強制拆除違法建築；強制拆除違法建築應當事先予以公告，並在法定申請行政複議和提起行政訴訟的期限屆滿後實施；實施強制拆除前，應當發出催告履行通知書，要求被處罰人在合理的期限內自行拆除；實施強制執行行為方式、方法應當合理、適當，不得實施野蠻強拆。
☑ 裁判文書
裁判文書網發佈日期：2019-12-03
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申3589號
再審申請人（一審被告、二審上訴人）湖南省長沙市開福區人民政府。
法定代表人劉擁兵。
行政機關負責人楊光華。
委託代理人劉小鷗
委託代理人艾超，湖南成法律師事務所律師。
委託代理人鄒業鋒，廣東生龍律師事務所律師。
再審申請人（一審被告、二審上訴人）湖南省長沙市開福區城市管理綜合執法大隊。
法定代表人楊知強。
行政機關負責人蔣靈虎。
委託代理人陳昱。
被申請人（一審原告、二審被上訴人）熊仲純，女，1952年12月9日出生，漢族。
委託代理人臧雲，北京京坤律師事務所律師。
一審被告湖南省長沙市開福區秀峰街道辦事處。
法定代表人曾君湘。
再審申請人湖南省長沙市開福區人民政府（以下簡稱開福區政府）、湖南省長沙市開福區城市管理綜合執法大隊（以下簡稱開福區城管大隊）因被申請人熊仲純訴其與一審被告湖南省長沙市開福區秀峰街道辦事處（以下簡稱秀峰街道辦）房屋行政強制拆除一案，不服湖南省高級人民法院（2017）湘行終1595號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行審查，並於2019年5月6日在本院第一巡回法庭組織各方當事人進行公開詢問活動。再審申請人開福區政府行政機關負責人楊光華及委託代理人艾超、鄒業鋒，再審申請人開福區城管大隊行政機關負責人蔣靈虎及委託代理人陳昱，被申請人熊仲純委託代理人臧雲，一審被告秀峰街道辦法定代表人曾君湘，到庭參加詢問。案件現已審查終結。
開福區政府申請再審稱：1.原審認定開福區政府組織實施拆除涉案房屋行為的主要證據不足，開福區政府未實施被訴行政行為，不是本案適格被告。主要理由為：其一，長沙市公安局開福分局新港派出所出具的《處警情況說明》、秀峰街道辦大塘基居委會出具的《證明》等證據，僅有相關單位陳述，沒有其他證據佐證，不能證實開福區政府組織實施拆除涉案房屋行為；其二，開福區拆違控違工作領導小組統一對轄區拆違控違執法工作的協調、管理和安排，不能等同於開福區政府實施被訴行政行為；其三，秀峰街道辦的《情況說明》、拆除現場的公證材料足以認定實施被訴行政行為的主體不包括開福區政府。2.涉案房屋權利人為周正祥而非熊仲純，熊仲純與被訴行政行為沒有利害關係，不具有本案原告資格。主要理由為：其一，熊仲純1994年辦理建房許可證，2001年將該證非法轉讓給案外人周正祥，周正祥於2005年修建涉案房屋並一直居住和看管，涉案房屋實際所有人和居住使用人均為周正祥父子，而非熊仲純；其二，涉案房屋拆除前，國土、規劃等部門已認定涉案房屋系周正祥修建，屬於非法佔用土地、未辦理建設工程規劃許可。秀峰街道辦就房屋拆除事宜多次與周正祥父子協商。房屋拆除過程中，周正祥父子向當地派出所報案，此後還起訴長沙市公安局開福分局行政不作為。房屋拆除中，秀峰街道辦就室內物品委託證據保全，並就相關物品接收事宜與周正祥父子交涉。本案一、二審審理及調解等活動中，也只有周正祥父子參加，熊仲純從未參加或主張任何權利。3.本案是周正祥認識到其利用熊仲純的建房許可修建房屋存在違法的問題後，為了規避違法行為的不利後果，通過熊仲純提起本案訴訟達到不正當目的。綜上，原判決認定事實的主要證據不足，適用法律錯誤。請求再審本案，撤銷一、二審判決，改判裁定駁回熊仲純的起訴。
開福區城管大隊申請再審稱：1.開福區城管大隊沒有對涉案房屋實施拆除行為，不是本案適格被告，原審判決認定基本事實錯誤。開福區城管大隊2015年1月對涉案房屋建設情況進行立案調查，向國土、規劃部門申請出具專業意見。因涉案房屋2015年2月9日被秀峰街道辦拆除，違法標的物滅失，開福區城管大隊的執法程序終止，並未作出拆除決定書，也未實施拆除行為。2.涉案房屋系周正祥2005年修建並一直實際居住和管護，熊仲純不是涉案房屋權利人，與被訴行政行為沒有利害關係，不具備本案原告資格，原審判決適用法律錯誤。綜上，請求再審本案，撤銷一、二審判決，改判裁定駁回熊仲純的起訴。
熊仲純答辯稱：1.原審認定開福區政府、開福區城管大隊為實施被訴強拆行為的主體正確，《處警情況說明》《證明》均證實被訴強拆行為系根據開福區政府拆違控違工作領導小組的要求和安排而實施。秀峰街道辦《情況說明》表述的內容與上述兩份文件內容完全不一致，不應採信。2.原審認定熊仲純具有本案原告主體資格正確。原湖南省長沙市望城縣人民政府向熊仲純頒發《個人建房用地許可證》，證實熊仲純享有涉案房屋的土地權屬。熊仲純與案外人周正祥的土地使用權轉讓行為未經依法登記過戶，不發生物權轉移效力，涉案土地使用權人仍為熊仲純。房地一體，涉案房屋權利人也為熊仲純。二審期間，周正祥出具《聲明》，載明：“涉案房屋所在的地塊，建房用地許可證未辦理過轉移登記。該地塊上的房屋，本人認可歸於熊仲純所有，對熊仲純主張權益的行為（含訴訟行為）不持異議。”熊仲純與周正祥對涉案房屋土地權屬進行了自願處分。3.被訴強拆行為發生在徵地拆遷過程中，熊仲純起訴，有利於徵地拆遷補償或賠償工作的進行。4.開福區政府、開福區城管大隊稱熊仲純起訴系案外人周正祥基於不當目的掩蓋非法行為，該主張屬主觀臆測，推論理由與法律不符。5.開福區政府系涉案片區徵地拆遷組織機關，對涉案房屋強拆在先，並提出熊仲純原告主體不適格的主張，目的在於對涉案房屋不予賠償或減少賠償。綜上，請求駁回開福區政府、開福區城管大隊的再審申請。
秀峰街道辦口頭陳述稱：1.熊仲純只取得《個人建房用地許可證》，不是產權證，涉案房屋是周正祥建設，周正祥才是權利人。熊仲純與被訴強拆行為不具有利害關係，不具備本案原告主體資格。2.經湖南省長沙市國土資源局開福區分局和湖南省長沙市城鄉規劃局開福區分局審核認定，涉案房屋為違法建設，無法採取改正措施消除影響。3.秀峰街道辦組織人員對涉案房屋進行了拆除。在拆除前，於2015年2月9日對周正祥房屋內物品進行了公證，並由湖南省長沙市開福區公證處出具了公證書。4.涉案房屋項下土地為集體土地，不是國有土地。
本院在原審查明事實的基礎上另查明，根據國土資源部國土資函（2010）722號《關於長沙市等4市2010年農用地轉用和土地徵收方案批覆》及湖南省人民政府（2013）政國土字第301號《農用地轉用、土地徵收審批單》，開福區政府於2014年9月19日發佈（2014）第025號《徵收土地方案公告》，徵收開福區新港鎮（現秀峰街道）竹隱村、大塘村集體土地47.8013公頃。涉案土地及房屋被列入上述徵地文件批准的“高嶺組團二號徵地項目”的被徵收範圍。
本院經審查認為，本案審查的重點問題是：熊仲純是否具備本案原告資格；開福區政府、開福區城管大隊是否為本案適格被告；被訴強拆行為是否合法。
關於熊仲純是否具備本案原告資格的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為相對人以外的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當與被訴行政行為具有利害關係。本案中，根據原審查明的事實，1994年11月11日，熊仲純經原望城縣人民政府批准，辦理了望國土字第030157號《個人建房用地許可證》。2001年9月10日，熊仲純與周正祥簽訂《集鎮建房用地轉讓協議》，約定熊仲純將大唐基集鎮建房用地佔地面積120平方米轉讓給周正祥。周正祥於2005年在該土地上建設涉案房屋，並由周正祥父子一直居住使用。熊仲純與周正祥雖然簽訂了《集鎮建房用地轉讓協議》，但未辦理過戶登記手續，二審期間周正祥還出具《聲明》稱認可涉案房屋歸熊仲純所有，對熊仲純主張權益的行為（含訴訟行為）不持異議。也就是說，熊仲純持有《個人建房用地許可證》，且周正祥對熊仲純提起本案訴訟沒有爭議。因此，熊仲純與被訴強拆行為具有利害關係，具備本案原告資格。至於熊仲純與周正祥之間如何分配涉案房屋與土地的權利義務，屬另一法律關係。一、二審法院對此認定並無不當，本院予以支持。開福區政府、開福區城管大隊主張熊仲純不具有本案原告資格的理由不成立，本院不予支持。
關於開福區政府、開福區城管大隊是否為本案適格被告的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款的規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。本案中，《長沙市公安局開福分局行政訴訟答辯狀》《處警情況說明》以及《大塘基居委會證明》等證據互相印證，足以認定開福區拆違控違工作領導小組組織開福區城管大隊、秀峰街道辦實施了強制拆除涉案房屋的行為。因此，開福區政府、開福區城管大隊、秀峰街道是本案適格被告。開福區政府、開福區城管大隊主張其未參與強拆，不是本案適格被告的理由不成立，本院不予支持。
關於被訴強拆行為是否合法的問題。《中華人民共和國行政強制法》第五條規定，行政強制的實施，應當適當。第十三條規定，行政強制執行由法律設定；法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。第三十五條第（一）項規定，行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人限期履行義務。第四十四條規定，對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。根據上述規定，
建設工程所在的市縣級以上人民政府責成的有關部門，有權按照行政強制法的規定強制拆除違法建築；強制拆除違法建築應當事先予以公告，並在法定申請行政複議和提起行政訴訟的期限屆滿後實施；實施強制拆除前，應當發出催告履行通知書，要求被處罰人在合理的期限內自行拆除；實施強制執行行為方式、方法應當合理、適當，不得實施野蠻強拆。本案中，在沒有對涉案房屋進行調查認定的情況下，開福區政府、開福區城管大隊、秀峰街道辦沒有作出強制拆除決定，未經公告、催告等法定程序，直接拆除涉案房屋，明顯違反法律規定。一、二審判決確認該強制拆除涉案房屋的行為違法並無不當，本院予以維持。在強制拆除過程中，如未採取合理、適當方式造成當事人合法權益損害的，應依法予以賠償，因涉案房屋在強制拆除前已被列入徵收範圍，在處理賠償問題時應當結合徵收補償的相關規定依法妥善處理。綜上，開福區政府、開福區城管大隊的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：
駁回湖南省長沙市開福區人民政府、湖南省長沙市開福區城市管理綜合執法大隊的再審申請。
審判長 楊志華
審判員 熊俊勇
審判員 寇秉輝
二〇一九年六月二十五日
書記員 唐勁松
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