本案中，逯某已經提供初步證據來證明涉案食品不符合食品安全國家標準，而原北京市昌平區食藥監局在調查過程中獲取的兩份檢驗報告均不能證明涉案食品符合食品安全國家標準。
在此情形下，原北京市昌平區食藥監局既未明確否定逯某某所提檢測報告的合法性而直接予以排除，亦未對該檢測報告進行進一步的調查以確定其證明效力，而是逕行認定逯某某投訴舉報的違法事實證據不足，進而作出撤案決定，該做法與前述舉證責任的分配規則不符，從而導致被訴告知書的結論缺乏事實依據，一審法院以此為由予以糾正並無不當，本院應予支持。
四川某食品股份有限公司等與逯某其他二審行政判決書
北京市第一中級人民法院
行政 判 決 書
上訴人（一審第三人）四川某食品股份有限公司。
法定代表人呂某，總經理。
委託代理人寧某，律師。
委託代理人吳某，四川某食品股份有限公司職員。
被上訴人（一審原告）逯某。
一審被告北京市昌平區市場監督管理局，住所地北京市昌平區鼓樓南大街31號。
法定代表人王某，局長。
委託代理人林某，北京市昌平區市場監督管理局工作人員。
委託代理人譚某，北京市昌平區市場監督管理局工作人員。
一審被告北京市昌平區人民政府，住所地北京市昌平區政府街19號。
法定代表人王某，區長。
委託代理人鄭某，北京市昌平區司法局工作人員。
委託代理人陶鑫，律師。
一審第三人北京某超市有限公司昌平龍旗分公司。
法定代表人彭某，執行董事。
委託代理人譚某，北京某超市有限公司昌平龍旗分公司職員。
上訴人四川某食品股份有限公司（以下簡稱某公司）因行政答覆及行政複議一案，不服北京市昌平區人民法院行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭，於2020年4月28日公開開庭審理了本案。上訴人某公司的委託代理人寧某，被上訴人逯某，一審被告北京市昌平區市場監督管理局（以下簡稱昌平區市場監管局）的委託代理人林某、譚某，一審被告北京市昌平區人民政府（以下簡稱昌平區政府）的委託代理人鄭某、陶某，一審第三人北京某超市有限公司昌平龍旗分公司（以下簡稱某龍旗分公司）的委託代理人某到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
一審法院經審理查明：2018年1月29日，逯某向原北京市昌平區食品藥品監督管理局（以下簡稱原昌平區食藥監局）舉報，稱其於2017年6月9日在某超市龍旗廣場店購買了“徽記265g綠茶瓜子”的預包裝食品六袋計71.4元，生產日期為2017年4月26日，保質期為八個月，營養成分表裡脂肪標示值為“30.6克/每100克”，經鑑定該瓜子脂肪含量為“42.0克/每100克”，逯成棟認為涉案食品屬於不符合食品安全國家標準GB28050-2011要求的食品，影響了食品安全且誤導了消費者，且涉嫌未建立上述產品多種系列進貨臺賬並按照產品生產批次索要符合法定條件的檢驗機構出具的檢驗報告，違反了《國務院關於加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第五條等規定，要求對被舉報人某超市龍旗廣場店的違法事實進行查處，還要求對供貨商一併進行處理。逯某向原昌平區食藥監局提交了其本人於2017年12月20日委託河南宜測科技有限公司對生產日期為2017年4月26日的“徽記265g綠茶瓜子”一袋進行檢測的檢測報告（ICE2017120279《檢測報告》）以及超市購物小票，其中ICE2017120279《檢測報告》載明的檢測結果為每100克食品脂肪含量為42.0克。
2018年2月2日，原昌平區食藥監局對逯某舉報案件予以立案，並對某龍旗分公司進行了現場檢查，發現該店在售的“徽記265g綠茶瓜子”生產日期為2017年11月28日，外包裝標籤營養成分標示中，每100克食品脂肪為52.6克。在現場檢查中未發現被舉報的同一批次產品。當日，原昌平區食藥監局對某龍旗分公司的委託代理人丁某進行了詢問，丁某陳述稱該公司共進了兩個批次的“徽記265g綠茶瓜子”，生產日期分別為2017年4月26日和2017年11月28日，該公司建立了進貨臺賬記錄，查驗了供貨商資質和食品合格證明文件。丁某提交了某龍旗分公司的營業執照和食品經營許可證副本複印件，配送收貨單、食品臺賬記錄以及某公司的成品出廠檢驗報告複印件。同時，還提供了供貨商某公司營業執照、食品生產許可證複印件。
2018年3月13日，原昌平區食藥監局向成都市金牛區食品藥品監督管理局發出（京昌）食藥監協函〔2018〕101號《關於協查四川某食品股份有限公司經營的徽記綠茶瓜子產品標籤問題的函》，要求協查某公司是否為登記註冊的合法食品企業，公司是否生產過2017年4月26日批次“徽記265g綠茶瓜子”，因現場檢查2017年11月28日生產的“徽記265g綠茶瓜子”脂肪含量為52.6克，“徽記265g綠茶瓜子”不同批次營養成分標註發生變化的原因及生產日期為2017年4月26日“徽記265g綠茶瓜子”全項目檢驗報告（要有營養成分表的檢測報告）。2018年4月17日，原昌平區食藥監局收到了成都市金牛區市場和質量監督管理局出具的金市場監管協覆函〔2018〕18號《關於協查四川某食品股份有限公司經營的徽記綠茶瓜子產品標籤問題的覆函》及附件材料，覆函的主要內容為：公司生產過2017年4月26日批次的“徽記265g綠茶瓜子”，公司提供了四川出入境檢驗檢疫局檢疫技術中心出具的“2010.1.19”批次“徽記綠茶瓜子”的《檢驗報告》以及國家輕工業食品質量監督檢測成都站於2018年4月13日出具的“徽記綠茶瓜子”脂肪含量的《檢驗報告》。成都市金牛區市場和質量監督管理局同時向原昌平區食藥監局提供了以下附件材料：1.某公司提供的資質文件一份；2.某公司提供的國家輕工業食品質量監督檢測成都站《檢驗報告》（報告編號：201808108)；3.某公司提供的四川出入境檢驗檢疫局檢疫技術中心《檢驗報告》（編號No:20100048)，某公司向成都市金牛區市場和質量監督管理局出具的《關於瓜子脂肪含量的情況說明》。
2018年5月2日，原昌平區食藥監局對逯某作出（京昌）食藥監食舉告〔2018〕130002號《投訴舉報查處結果告知書》（以下簡稱被訴告知書），主要內容為：“經查：1.你舉報的產品生產日期是2017年4月26日，保質期是8個月，而你舉報時間是2018年1月31日，此時該產品已經超過保質期。2.現場檢查未發現你所舉報批次的產品。3.現場檢查發現的徽記綠茶瓜子（265克/袋，生產日期2017年11月28日）產品標籤營養成分表與你舉報的批次不一致。4.當事人向我局提供了被舉報產品（265克/袋，生產日期2017年4月26日）出廠檢驗報告，報告顯示脂肪含量合格。5.經發函協查，當地食品監管部門回函表明被舉報產品（265克/袋，生產日期2017年4月26日）的脂肪含量標識符合食品安全國家標準GB28050-2011的規定。6.當事人建立並執行了食品進貨查驗記錄制度，並保存相關憑證。綜上，舉報北京某超市有限公司昌平龍旗分公司食品的問題，證據不足、違法事實不成立。鑑於上述情況，經批准，決定對北京某超市有限公司昌平龍旗分公司涉嫌經營標籤含有虛假內容和未建立食品進貨查驗案予以撤案。根據《食品藥品違法行為獎勵辦法》第六條的規定，您舉報的線索不符合獎勵條件。”後依法向逯成棟送達。逯某對被訴告知書不服，於2018年7月4日向昌平區政府申請行政複議。昌平區政府受理後，向原昌平區食藥監局送達了《行政複議答覆通知書》以及行政複議申請書等相關材料，2018年7月13日，原昌平區食藥監局向昌平區政府提交了《行政複議答覆通知書》及作出具體行政行為的證據材料。2018年8月19日，昌平區政府經審查作出了昌政複決字[2018]42號《行政複議決定書》（以下簡稱被訴複議決定），維持了原昌平區食藥監局作出的被訴告知書。逯某仍不服，向法院提起行政訴訟。
一審法院另查明，2019年3月14日，中共北京市昌平區委、北京市昌平區人民政府下發了《關於印發<北京市昌平區機構改革實施方案〉的通知》，其中包括將市工商行政管理局昌平分局、區質量技術監督局、區食品藥品監督管理等部門的職責進行整合，組建昌平區市場監管局，作為昌平區政府工作部門。
2019年12月31日，一審法院經審理認為，根據《中華人民共和國食品安全法》的規定，原昌平區食藥監局具有對逯某的投訴舉報進行調查處理的法定職責。機構改革後，昌平區市場監管局整合了原昌平區食藥監局的職責，昌平區市場監管局是本案適格被告。逯某作為涉案商品購買者，投訴舉報某龍旗廣場店存在銷售不符合食品安全國家標準要求的食品的行為，原昌平區食藥監局對該投訴舉報作出了被訴告知書，逯成棟有權針對被訴告知書提起訴訟。
本案中，原昌平區食藥監局受理逯某的投訴舉報後進行了立案、現場檢查、調查、協查等工作，向銷售者龍旗分公司進行了調查並調取了被舉報生產批次產品《成品出廠檢驗報告》複印件，但該報告系生產商某公司自行檢驗製作的材料；原昌平區食藥監局雖然通過某公司所在地食品藥品監督管理局進行協查，獲取了四川出入境檢驗檢疫局檢疫技術中心於2010年出具的編號為20100048“徽記綠茶瓜子”的《檢驗報告》以及國家輕工業食品質量監督檢測成都站於2018年4月13日出具的編號為201808108號“徽記綠茶瓜子”脂肪含量的《檢驗報告》，但是編號為20100048號“徽記綠茶瓜子”的《檢驗報告》針對產品並不是涉案被舉報投訴生產批次的產品；編號為201808108《檢驗報告》檢驗日期為2018年4月9日至2018年4月13日，已經超過樣品的保質期限，該檢測報告不能說明2017年4月26日的“徽記265g綠茶瓜子”的脂肪含量標識符合食品安全國家標準GB28050-2011的規定。原昌平區食藥監局在調查中並未獲取食品檢驗檢測機構出具的生產日期為2017年4月26日“徽記265g綠茶瓜子”全項目檢驗報告。原昌平區食藥監局調查的事實和證據材料並不足以證明被舉報的生產日期為2017年4月26日的“徽記265g綠茶瓜子”脂肪含量標識符合食品安全國家標準GB28050-2011的規定。逯某在投訴舉報中向原昌平區食藥監局提供了其委託的檢驗檢測機構對被舉報生產批次的產品進行檢測的報告，報告顯示生產日期為2017年4月26日的“徽記265g綠茶瓜子”每100克食品脂肪為42.0克，在整個調查過程中，原昌平區食藥監局既未向逯某進行過調查核實，亦未核實逯某提供的檢測報告的真實性及合法性，不符合正當程序的要求。被訴告知書認為舉報證據不足、違法事實不成立的結論缺乏事實依據。且被訴的告知書未引用法律依據。因此，原昌平區食藥監局作出的被訴告知書應當予以撤銷。
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十九條規定，複議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對複議決定和原行政行為一併作出裁判。本案中，因原昌平區食藥監局作出的被訴告知書被判決撤銷，故昌平區政府作出的被訴複議決定亦應一併撤銷。
綜上所述，一審依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一、二項，第七十九條之規定，判決撤銷被訴告知書，撤銷被訴複議決定，責令昌平區市場監管局對逯某的投訴舉報在法定期限內重新予以答覆。
上訴人某公司不服一審判決，上訴至本院，其主要上訴理由為：1.被訴告知書認定事實清楚。被上訴人提供的檢測報告與某龍旗分公司的關聯性和真實性無法確認，被上訴人舉報時涉案產品已經過保質期，不能再進行送檢。因此被上訴人未能提供充分有效的證據證明涉案產品的脂肪含量不符合食品安全標準，其應當承擔舉證不能的法律後果。2.某龍旗分公司對涉案產品進行了詳細的核實，已經盡到了經營者義務，其在客觀上亦無法通過製造虛假標籤欺騙消費者，被訴告知書認定某龍旗分公司違法事實不成立正確。綜上，請求法院撤銷一審判決並依法改判。
被上訴人逯某辯稱：1.被上訴人已經提供檢測報告，初步證明涉案產品標識違法，原昌平區食藥監局未能依法對該違法行為進行查處；2.根據最高人民法院相關司法解釋的規定，食品的生產者與銷售者應當對食品符合質量標準承擔舉證責任，上訴人並未能舉證證明其產品標識合法，故應承擔不利後果。綜上，請求駁回上訴，維持一審判決。
一審被告昌平區市場監管局述稱：1.原昌平區食藥監局已經盡到調查職責，在案卷宗能夠反映舉報人的主張及其提供的證據，原昌平區食藥監局也已對此進行立案調查，收集了利害關係人對於舉報人提供證據不予認可的質證意見，並根據全案證據作出自己的裁量和判斷，不存在明顯不當的行為；2.舉報人所提供的檢驗報告是自行委託檢驗的，並非行政機關的監督抽樣，不能直接作為行政處罰的證據。利害關係人對此證據不予認可，同時鑑於舉報人所選擇的舉報時間已經超出食品保質期，客觀上不具備行政機關組織抽檢的可能性，因此對舉報人主張的證明事項不予認可。無論是提供證據的數量，還是收集證據的內容，都能體現行政機關的工作態度是嚴謹的，調證程序符合正當程序原則，也體現出行政效率；3.考慮到舉報人的投訴舉報經歷，不排除其故意選擇在保質期外提出舉報，因此其應承擔不能進行監督抽樣、組織複檢的法律後果。此外，舉報人已經通過本案之前的行政處罰程序、複議程序、訴訟程序充分行使權利，也並未提出需要行政機關在行政程序中進一步向其調查收集的新證據，沒有重複調查的必要性。綜上，請求撤銷一審判決並依法改判。
一審被告昌平區政府表示同意昌平區市場監管局的意見，請求撤銷一審判決並依法改判。
一審第三人某龍旗分公司表示同意昌平區市場監管局的意見，請求撤銷一審判決並依法改判。
在法定舉證期限內，昌平區市場監管局向一審法院提交下列證據：1.舉報登記表，證明舉報投訴登記情況；2.案件來源登記表，證明接到舉報線索案源登記情況；3.逯某提交的照片，包括逯成棟委託北京宜測科技有限公司對生產日期為2017年4月26日的“徽記265g綠茶瓜子”的預包裝食品《檢測報告》，2017年6月9日購物小票，產品實物照片，證明舉報人舉報產品照片信息；4.立案審批表，證明原昌平區食藥監局對舉報線索立案情況；5.現場檢查筆錄及照片，證明原昌平區食藥監局對被舉報單位現場檢查情況；6.被舉報單位營業執照複印件，證明被舉報單位主體資格；7.被舉報單位食品流通許可證複印件，證明被舉報單位經營涉案產品資格；8.詢問調查筆錄，證明被舉報單位經營涉案產品的情況，確定違法事實；9.涉案產品出廠檢驗報告，證明涉案產品經出廠檢驗合格；10.涉案產品配送收貨單，證明被舉報單位進貨憑證；11.涉案產品進貨臺賬，證明被舉報單位依法執行了進貨查驗記錄制度；12.生產商營業執照複印件，證明涉案產品生產商主體資格；13.生產商食品生產許可證複印件，證明被舉報單位查驗涉案產品生產商生產許可證；14.丁某居民身份證複印件，證明被舉報單位被授權委託人身份；15.授權委託書，證明被舉報單位被授權委託人的合法身份；16.彭某居民身份證複印件，證明被舉報單位負責人身份證明；17.(京昌）食藥監協函〔2018〕101號《關於協查四川某食品股份有限公司經營的徽記綠茶瓜子產品標籤問題的函》，證明原昌平區食藥監局發函協查情況；18.成都市金牛區市場和質量監督管理局金市場監管協覆函〔2018〕18號《關於協查四川某食品股份有限公司經營的徽記綠茶瓜子產品標籤問題的覆函》，證明協查函回覆情況；19.被訴告知書及快遞單，證明原昌平區食藥監局回覆舉報人處理情況；20.案件調查終結報告，證明原昌平區食藥監局對案件立案調查情況；21.案件合議記錄，證明原昌平區食藥監局對案件合議情況；22.撤案審批表，證明原昌平區食藥監局對案件撤案情況；23.產品檢驗報告（2份），證明生產企業2010年茶瓜子定版內部檢測報告。
在法定舉證期限內，昌平區政府向一審法院提交下列證據：1.行政複議申請書；2.逯某提交的複議材料，上述證據證明逯某於2018年7月4日向昌平區政府申請行政複議並提交相關的證據材料；3.昌政復答[2018]42號《行政複議答覆通知書》；4.昌政復字[2018]第42號《送達回證》；證據3-4證明昌平區政府於2018年7月25日將行政複議答覆通知書、逯某提交的行政複議申請書及相關材料送達原昌平區食藥監局；5.《行政複議答覆書》，證明原昌平區食藥監局就逯某提起的行政複議案件，提交了行政複議答覆書及相關證據材料；6.被訴複議決定；7.昌政復字[2018]第42號《送達回執》及EMS快遞單，證據6-7證明昌平區政府於2018年8月29日作出被訴複議決定，並依法送達逯某及原昌平區食藥監局。
在法定舉證期限內，逯某向一審法院提交了如下證據：1.投訴舉報書，證明其合法權益受到侵害之後，通過向行政機關原昌平區食藥監局投訴，維護自己的合法權益；2.行政複議申請書，證明其提出複議申請；3.購物小票，證明其購買了涉案的產品，其與被投訴人有買賣合同關係，其是投訴人，與本案有利害關係；4.逯某委託檢測的《檢測報告》，證明涉案產品經法定機構檢測，有違法事實存在；5.檢驗檢測機構的資質認定證書，證明涉案產品的檢測機構有法定檢測資質；6.《檢驗檢測機構資質認定標準（方法）變更審批表》，證明其委託的檢測機構有檢測脂肪的資質；7.被訴複議決定的送達簽收證明，證明其在法定期限內提起了行政訴訟。
在法定舉證期限內，某公司向一審法院提交下列證據：1.四川出入境檢驗檢疫局檢驗檢疫技術中心出具的編號為2010048號《檢驗報告》；2.（2019）京0107民初16509號《民事判決書》，上述證據共同證明涉案產品的脂肪含量符合食品安全標準。
在法定舉證期限內，某龍旗分公司未向一審法院提交證據。
對於上述證據，一審法院經審查認為，昌平區市場監管局提交的證據19中被訴告知書不能作為證據使用；昌平區市場監管局提交的證據18中四川省出入境檢驗檢疫局檢驗檢疫技術中心出具的編號為20100048號《檢驗報告》、證據23以及某公司提交的全部證據與本案審查的內容沒有關聯性；逯某提交的全部證據，昌平區市場監管局、昌平區政府提交的其他證據，符合提供證據的形式要求，具有來源合法性、內容真實性及與本案審查內容的關聯性，法院予以採納。
上述證據全部隨案卷移送本院。本院經查閱一審卷宗，上述證據已經一審法院庭審質證。經審查，本院同意一審法院的上述認證意見。基於上述證據及各方當事人的陳述，本院同意一審法院查明的案件事實。
本院認為，綜合各方當事人的訴訟意見，本案的爭議焦點在於，逯某的投訴舉報事項能否成立，原昌平區食藥監局作出的撤案決定理由是否充分。
本案中，逯某提供了相應的檢測報告來證明涉案食品標註的脂肪含量不符合食品安全國家標準GB28050-2011要求。在行政程序中，原昌平區食藥監局獲取了四川出入境檢驗檢疫局檢疫技術中心於2010年出具的編號為20100048“徽記綠茶瓜子”的《檢驗報告》以及國家輕工業食品質量監督檢測成都站於2018年4月13日出具的編號為201808108號“徽記綠茶瓜子”脂肪含量的《檢驗報告》，上述檢驗報告所證明的事項與逯某提供的檢測報告相反。此外，由於行政調查時點已經超出涉案食品的保質期，客觀上不具備組織監督檢測的可能性，從而導致涉案食品是否符合食品安全國家標準這一事實難以查清。在此情形下，本院認為，應當根據相關食品安全管理法律規定和日常管理制度來合理分配案件舉證責任，以確定本案相關事實。
《中華人民共和國食品安全法》第五十二條規定，食品生產者應當按照食品安全標準對所生產的食品進行檢驗，檢驗合格後方可出廠或者銷售。該法第五十三條第一款規定，食品經營者採購食品，應當查驗供貨者的許可證和食品出廠檢驗合格證或者其他合格證明。《最高人民法院關於審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》第六條規定，食品的生產者與銷售者應當對於食品符合質量標準承擔舉證責任。綜合上述規定可知，生產者和銷售者對於食品安全檢驗負有法定保障義務，在爭議發生之時，應由生產者與銷售者對於食品符合質量標準承擔舉證責任。
具體到本案，逯某已經提供初步證據來證明涉案食品不符合食品安全國家標準，而原昌平區食藥監局在調查過程中獲取的兩份檢驗報告均不能證明涉案食品符合食品安全國家標準。在此情形下，原昌平區食藥監局既未明確否定逯某所提檢測報告的合法性而直接予以排除，亦未對該檢測報告進行進一步的調查以確定其證明效力，而是逕行認定逯某投訴舉報的違法事實證據不足，進而作出撤案決定，該做法與前述舉證責任的分配規則不符，從而導致被訴告知書的結論缺乏事實依據，一審法院以此為由予以糾正並無不當，本院應予支持。綜上，上訴人某公司提出的撤銷一審判決等上訴主張缺乏事實根據與法律依據，本院不予支持。
據此，本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費50元，由上訴人四川某食品股份有限公司負擔（已交納）。
本判決為終審判決。
審 判 長 趙 鋒
審 判 員 王春光
審 判 員 魏浩鋒
二〇二〇年五月二十一日
法官助理 趙 凱
書 記 員 夏銀雪
來源：王滌非法研
發佈單位：中國工商出版社 新媒體部（數字出版部）
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