在今年的“3·15晚會”上，節目組發出消費預警，指出電子煙正在快速進入年輕潮流的群體，而大多數電子煙煙液中都含有尼古丁這種對人體有害的上癮物質。
節目組對市場上部分電子煙的檢測結果顯示，一些煙液的尼古丁濃度值標識不規範，可能導致使用者過量吸入尼古丁。有的煙液的標註含量遠低於實際含量，只有含量數值沒有表達單位，極易誤導消費者。還有一部分煙液雖然標識規範，但尼古丁實際測定濃度比標識濃度高出3倍多。此外，煙液中通常含有香料、丙二醇和甘油，“目前越來越多的研究證實電子煙也會釋放有害物質，一定程度上威脅到吸菸者和被動吸菸人群的健康”。檳榔等致癌物外包裝的健康提示也引起業界激烈的討論。
同樣標識不規範的，還有保健食品。受“權健事件”的影響，國家市場監督管理總局有關負責人在1月表示，為進一步規範保健食品標籤管理，便於保健食品與食品和藥品的區分，將研究借鑑菸草標籤管理方式，在保健品標籤顯著位置標註“保健食品不具有疾病預防、治療功能”，“本品不能替代藥品”等警示語。
電子煙和保健食品的包裝警示語該如何設定？能否起到應有的警醒和提示作用？或許可以從菸草包裝的健康警示語中去尋找答案。
▲ 1964年，美國公共衛生局局長盧路德·特里（Luther Terry）在“吸菸與健康報告”發佈會上援引7000多項研究，首次認定吸菸導致肺癌。© circulatingnow.nlm.nih.gov
▌菸草包裝健康警示語的國際義務
2003年5月，世界衛生組織（WHO）召開第56屆世界衛生大會，與會192個成員一致通過第一個限制菸草的多邊公約——《菸草控制框架公約》（FCTC, World Health Organization Framework Convention on Tobacco Control），該公約為在全球控制菸草危害、共同維護人類健康提供了法律框架。
FCTC的主要目標是為各締約方提供一個實施菸草控制措施的框架，以降低菸草使用和接觸“二手菸”頻率，從而保護當代和後代人免受菸草對健康、社會和環境等造成的破壞性影響。該公約及其議定書對菸草及其製品的成分、包裝、價格、廣告和稅收等問題均作出明確規定，包括禁止菸草廣告和贊助，以及限定標識健康警示語和圖片等。
在FCTC中，第11條要求了對菸草製品標籤的管理。其中第1款規定，締約方應“採取和實行有效措施以確保：菸草製品包裝和標籤不得以任何虛假、誤導、欺騙或可能對其特性、健康影響、危害或釋放物產生錯誤印象的手段推銷，包括直接或間接產生某一菸草製品比其他菸草製品危害小的虛假印象的任何詞語、描述、商標、圖形或任何其他標誌，其可包括‘低焦油’、‘淡味’、‘柔和’等詞語”。
第2款則規定，在菸草製品的每盒和單位包裝及這類製品的任何外部包裝和標籤上，要帶有說明菸草使用有害後果的健康警語，並要求這些信息經國家主管當局批准，輪換使用，“宜佔據主要可見部分的50%或以上，但不應少於30%”，並且應該大而明確、醒目、清晰。
從條文可以看出，標籤和標語的使用不應該產生“菸草製品危害相對較小”的虛假印象，也就是說，菸草商標和健康警示語的使用存在嚴格的限制。此外，FCTC相關規定只是最低保護義務，即不排除締約方實施比FCTC更嚴格的控制措施。
為何“健康警示語佔據包裝50%”和“採用健康警示圖片”並不是FCTC設定的強制條約義務？FCTC中這種最低義務的表述與《保護文學藝術作品伯爾尼公約》等國際協定相關條款的行文表述如出一轍。一方面，這反映了條約談判時所形成的最低共識，即最大公約數；另一方面，這也是無奈之舉，如果想要保持條約的開放性和吸引力，不能作過高的要求，這也是條約容易締結、簽署和生效的務實方式。
▲ 2018年10月，《菸草控制框架公約》第八屆締約方會議在日內瓦召開，根據最新的菸草控制報告，九成締約方禁止在公共場所吸菸，但自動販賣機銷售香菸、電子煙興起，成為當前控煙的挑戰。© who.int
在2008年11月，FCTC決策機構成員方會議通過“FCTC第11條實施指南”，其中規定：成員方應當考慮採納限制或禁止在包裝上使用品牌標識、顏色和圖像等促銷信息，品牌和產品名稱應以標準顏色或字體呈現（平裝）；這會增強健康警示語和信息的顯著性和效果。雖然“第11條”並不是強制性的條約義務，但也表明世界衛生組織支持菸草平裝包裝，呼籲成員方採納相關措施的積極態度。
2011年的澳大利亞《菸草平裝法案》就規定：菸草商不得在煙盒上印製商標、促銷性文字或者帶有色彩的圖像，而只能將商標以統一的小字體印製，而煙盒上大部分由健康警示標識和圖像佔據。其中具體規定了外包裝和字體的顏色、標準色值，品牌名稱字體及最大字號，菸捲紙套管對顏色，還要求健康警示圖片至少佔包裝正面的75%、背面的90%。
▲ 澳大利亞的香菸外包裝為單調黑棕色(drab dark brown) ，即潘通色卡中的448C顏色，雖然品牌名稱、企業名稱可出現在包裝上，須用Lucida Sans字體，大小不得超過14號，首字母外不得大寫，顏色為冷灰色（潘通色卡2C顏色）。健康警示圖片至少佔菸草產品外包裝正面的75%、背面的90%。© AFP
歐盟於2014年更新《菸草產品指令》，菸草製品包裝警示分為一般警示（General warnings）和綜合健康警示（Combined health warnings），要求一般警示信息應占所在印刷表面的50%；健康警示寬度不低於20毫米，至少佔菸草產品外包裝正面和背面的65%；禁止出現任何通過建立錯誤印象促進菸草消費的元素或特徵……顯然，這些比FCTC更嚴格的規定是受到世界衛生組織的支持和肯定的。
▌菸草包裝健康警示語的國內實踐
中國從2009年1月實施與FCTC條約義務相一致的《中華人民共和國境內捲菸包裝標識的規定》，但並沒有採納執行FCTC所倡導的“圖形警示和警語區域所佔面積大於50%”。根據《中國菸草控制規劃（2012-2015年）》確定的控煙進程來看，中國尚不可能實施類似澳大利亞的菸草平裝法案。但從國家保障公共健康和有效實施FCTC的角度，我國應當考慮實施類似控煙措施的必要性和可行性。
2018年國家機構改革方案中，控煙職能從菸草專賣局的主管機關轉到國家衛生與健康委員會，這為中國控煙，特別是菸草健康警示語改革和實施提供了制度基礎。
從立法層面來看，雖然各個地方層面出臺了控煙條例，但國家層面的控煙立法依然缺失，《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法（草案二次審議稿）》專門設置有關控煙的條款，涵蓋了公共場所控煙、宣傳教育、價格稅收調控、煙盒包裝印製警示、等控煙措施，國家逐漸認識到控煙工作的重要性。
就國內菸草健康警示語的規定來看，2007年，國家菸草專賣局和國家質檢總局聯合發佈《中華人民共和國境內捲菸包裝標識的規定》（以下簡稱“2007版《規定》”）。這一規定面向我國境內生產的所有非出口捲菸和國外進口捲菸，對包裝標識中警語的區域、內容等做出了明確規定，帶來了我國捲菸包裝的一次集體“換臉”。
2012年4月1日，根據《關於進一步加大卷煙包裝警語標識力度的通知》，捲菸條包的警語字體高度要求由原來的不小於2.0毫米提高到不小於6.5毫米，盒包的警語字體高度要求由不小於2.0毫米提高到不小於4.0毫米，包裝標識警示作用進一步強化。
2011年，《關於開展卷煙包裝警語標識審核工作的通知》，詳細規定了警語字體與警語區背景色差值。2015年12月，國家菸草專賣局和國家質檢總局聯合發佈《中華人民共和國境內捲菸包裝標識的規定》（以下簡稱“2015版《規定》”）。
在2007版《規定》中，警語有“吸菸有害健康，戒菸可減少對健康的危害”和“吸菸有害健康，儘早戒菸有益健康”兩組。在2015版《規定》中，第一組警語調整為“吸菸有害健康，請勿在禁菸場所吸菸”，新增“勸阻青少年吸菸，禁止中小學生吸菸”，形成三組警語，並要求在包裝中輪流或同時使用。就警語數量來說，這和歐盟2014年《菸草產品指令》中所列的14組仍有較大差距。根據FCTC的要求，設定警語輪換機制，目的是以豐富的內容、變化的形式增加認識效果和新鮮感，以便發揮警示效果。
2015版《規定》還要求：警語區內文字應明確、清晰和醒目，易於識別，字體採用黑體字。警語字體在條、盒包裝上的字體高度應分別不小於7.0毫米和4.5毫米。“本公司提示”在條、盒包裝上的字體高度應分別不小於6.5毫米和4.0毫米。警語區內文字與警語區背景色差值△Eab≥40。相較於2007版《規定》，要求標準有所提高，試圖使警語更清晰醒目，更好發揮警示效果。
最後，2015版《規定》繼續重申：捲菸包裝體上及內附說明中禁止使用誤導性語言，如“保健”、“療效”、“安全”、“環保”、“低危害”等捲菸成分的功效說明用語；“淡味”、“超淡味”、“柔和”等捲菸品質說明用語；“中低焦油”、“低焦油”、“焦油量低”等描述用語。這些規定可以為電子煙、保健品等的強制標識提供參考和借鑑。
▌從菸草包裝那裡學些什麼？
不難看出，中國的菸草包裝還有很大的“改正空間”，但電子煙和保健品的包裝差得則更遠。
電子煙在美國及亞洲多個國家被列作“菸草製品”，在歐洲、日本等地則被視為“醫藥產品”管理。在國內，電子煙公司大多以科技公司為主，其經營範圍主要是“電子產品”，准入門檻比“菸草製品”、“醫藥產品”低。2018年，市場監督管理總局和菸草專賣局曾出臺通告，提到了國內還沒有頒佈電子煙的行業標準，但明確了：禁止向未成年人出售電子煙。經過“3·15晚會”，也有企業匆忙在新一批產品上標註，“孕婦、青年不能吸菸”。
至於保健品的管理，早在1996年衛生部發布的《保健食品管理辦法》裡就提到，保健食品系指表明具有特定保健功能的食品，即適宜於特定人群食用，具有調節機體功能，不以治療疾病為目的的食品。其中第二十三條還規定：保健食品的標籤、說明書和廣告內容必須真實，符合其產品質理要求，不得有暗示可使疾病痊癒的宣傳。顯然，這樣的規定過於簡單，生產商很容易尋找制度漏洞加以規避。
2015年的修訂的《中華人民共和國食品安全法》對保健食品的標籤和宣傳作出一步規定。保健食品除了要滿足對食品廣告的一般要求（食品廣告的內容應當真實合法，不得含有虛假內容，不得涉及疾病預防、治療功能。食品生產經營者對食品廣告內容的真實性、合法性負責），還要求保健食品的標籤、說明書不得涉及疾病預防、治療功能，內容應當真實，與註冊或者備案的內容相一致，載明適宜人群、不適宜人群、功效成分或者標誌性成分及其含量等，並聲明“本品不能代替藥物”。
從《食品安全法》的邏輯不難看出，保健食品同特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方食品一樣，是一種特殊食品，雖然受到嚴格監管，但會給普通消費者造成誤解——既然是食品，肯定有利無害。
因此，保健食品的強制標識首先需要回應保健食品是什麼？它和保健藥品和保健用品有何差異，與傳統食品和藥品的差異又何在？
其次，保健食品警示標註包括哪些內容？如何標註？例如，菸草警示語中“吸菸有害健康”這種平淡而泛化的表述就難起警示作用。健康警示語的具體內容應當來自專家或外部意見，不應該由監管機構單方決定。而且，“保健食品不具有疾病預防、治療功能”或“本品不能替代藥品”是否滿足輪換使用需要？如何標註？域外經驗告訴我們，菸草警示語佔據包裝盒面積的比例、顏色甚至字體大小都會影響到控煙的效果。
▲ 2019年1月，市場監管總局宣佈，針對《市場監管總局關於保健食品標籤管理相關規定的公告（徵求意見稿）》正在徵求意見。該新規要求對保健食品標籤上應當設置特別提醒區及特別提醒，且特別提醒區應當位於最小銷售包裝包裝物（容器）主要展示版面，所佔面積不應小於其所在面的30%。特別提醒區內文字與特別提醒區背景應當有明顯色差，內容包括“保健食品不具有疾病預防、治療功能。本品不能代替藥物”字樣。“規定”將自2020年1月1日起生效，之後生產的保健食品，凡標籤不符合要求的，將依照《食品安全法》有關規定處罰。© 北京青年報
最後，保健品標籤警示用語的設定和使用既要考慮到國內立法層面的支持，還涉及到境外保健品的管控，還事關技術法規等貿易壁壘，因此需要審慎地研究和評估，避免違反世界貿易組織《技術貿易壁壘協定》。此外，保健品的在線銷售和跨境銷售同樣值得立法去關注。
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