《國有土地上房屋徵收與補償條例》（以下簡稱“《徵補條例》”）第二條規定，為了公共利益的需要，徵收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被徵收房屋的所有權人給予公平補償。相較於原《城市房屋拆遷管理條例》中明確賦予承租人作為拆遷補償協議簽訂主體、訴訟提出主體不同，《徵補條例》隻字未提承租人在房屋徵收過程中的地位與權利。而實踐中，市、縣級人民政府房屋徵收部門在房屋徵收過程中既不主動與承租人聯繫將之作為徵收補償對象，亦對承租人提出的評估申請置之不理，而直接與房屋所有權人簽訂徵收補償協議，或報請市、縣級人民政府作出徵收補償決定。那麼，對於此種情形下，房屋承租人若對補償協議或徵收補償決定不服，可否作為原告提起行政訴訟呢？筆者認為，此類承租人與徵收補償決定或補償協議具有利害關係，可以作為原告提起行政訴訟。
一、原告資格的確定應以行政訴訟法的規定為依據
有觀點認為，根據《徵補條例》第二條、第二十五條第一項、第二十六條的規定，房屋徵收部門應與房屋所有權人就補償方式、補償金額和支付期限、搬遷費、臨時安置費或者週轉用房、停產停業損失等事項訂立補償協議，在簽約期限內達不成補償協議的，由房屋徵收部門報請市、縣級人民政府作出補償決定。因此，房屋徵收部門在徵收過程中只對房屋所有權人予以補償，並與之簽訂補償協議。房屋承租人不是被徵收房屋的所有權人，房屋徵收部門無需與其簽訂補償協議。在無法達成協議的，市、縣級人民政府也只應向房屋所有權人作出補償決定。從而，認為承租人不具有原告主體資格。
筆者認為，原告資格的認定應以行政訴訟法第二十五條規定為依據，其他法律、行政法規均不得直接對原告主體資格予以限定。行政訴訟法第二十五條規定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”該條雖然看似將適格原告區分為行政相對人和利害關係人兩大類，但事實上適用了一個相同的標準，這就是“利害關係”。可能受到行政行為侵害的絕不僅僅限於直接相對人，為了保證直接相對人以外的公民、法人或者其他組織的訴權，而又不使這種訴權的行使“失控”，行政訴訟法才限定了一個“利害關係”的標準。縱觀《徵補條例》全文可以清楚地知道，該條例主要是從規範整個徵收與補償活動、維護公共利益、保障行政相對人合法權益等原則出發，分別對徵收決定與補償決定的作出、評估機構的選定、相關職能部門的法律責任等方面進行了規定，是一部典型的控權（力）法，而非限權（利）法。不能以《徵補條例》未明確規定房屋徵收部門應與經營房屋承租人簽訂補償協議，就認為經營承租人不具有原告主體資格。
二、經營性房屋承租人與補償協議或補償決定具有利害關係
所謂“利害關係”，也就是有可能受到行政行為的不利影響。具體要考慮以下三個要素：是否存在一項權利；該權利是否屬於原告的主觀權利；該權利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。《徵補條例》第十七條規定，作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府對被徵收人給予的補償包括：被徵收房屋價值的補償；因徵收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因徵收房屋造成的停產停業損失的補償。作為用於出租的經營性房屋，顯然房屋價值的補償歸房屋所有權人；搬遷、臨時安置的補償及停產停業損失歸承租人；如若承租人進行了裝飾裝修，則屬於對裝飾裝修有添附的承租人，有權獲得裝飾裝修價值補償。亦即承租人存在因國家徵收獲得上述損失補償的權利，而房屋徵收部門直接與房屋所有權人簽訂補償協議或市、縣級政府直接向房屋所有權人作出補償決定，會導致承租人的上述獲得補償之權利可能受到侵害。因此，承租人與補償協議或補償決定具有利害關係。
三、賦予承租人訴權符合“無救濟則無權利”的法諺
前面已經闡述，承租人具有獲得搬遷、臨時安置補償、停產停業損失的權利。如若承租人對房屋徵收部門確定的裝飾裝修補償、停產停業損失、搬遷費等補償金額沒有異議，而僅僅是對房屋徵收部門未與其簽訂補償協議不服而提出行政訴訟，即使人民法院不賦予其行政訴權，其還可以向房屋所有權人主張權利。但我們應該看到，提起行政訴訟的承租人大多是認為房屋徵收部門所確定的裝飾裝修補償、停產停業損失、搬遷費過低，要求房屋徵收部門增加補償金額或予以重新評估。因房屋徵收部門在徵收過程中，未賦予承租人評估機構選定權、評估報告複核權、複核結果申請鑑定權，亦即承租人在房屋徵收過程中沒有參與權與話語表達權。同樣作為有權獲得政府徵收補償的房屋所有權人和房屋承租人，一方不僅在房屋徵收過程中享有救濟權，而且還享有行政複議權、行政訴訟權，另一方卻無任何救濟權利。會造成“無救濟則無權利”成為一句空談，將不利於承租人財產權的保護，也不利於社會矛盾的化解。
四、承租人與房屋所有權人之間的租賃合同關係不構成排除通過行政訴訟尋求救濟理由
有觀點認為，承租人與房屋所有權人之間屬於房屋租賃民事法律關係，承租人主張的裝飾裝修、停產停業、搬遷費等損失，應通過民事途徑向房屋所有權人主張。筆者認為該觀點不能成立，除上述認為經營性房屋承租人理應是行政訴訟的原告外，還有以下理由：
一方面，民法與行政法調整的法律關係不同。民法是調整平等主體的自然人、法人、其他組織之間的財產關係和人身關係；行政法調整行政權行使過程中所產生的社會關係。在承租人與房屋所有權人就租賃合同無效、租賃期限屆滿、租賃合同解除情形下，對裝飾裝修物的處理無法達成一致意見時，承租人自然應通過商事仲裁或民事訴訟途徑解決，對此《最高人民法院關於審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》用六個條文分別給出不同的解決方式。而對於承租人的搬遷費、停產停業損失，除非是房屋所有權人故意造成承租人損失，否則在合同無效、租賃期限屆滿、租賃解除的情況下，房屋所有權人並無向承租人給付搬遷費、停產停業損失的義務。而承租人提出行政訴訟是認為房屋徵收部門未與其簽訂補償協議、未依法進行評估、未足額支付裝飾裝修補償、搬遷費、停產停業損失，損害了其獲得補償的權利，屬於行政法律關係，根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第二款的規定，對土地、房屋等徵收徵用補償協議提起訴訟的，屬人民法院行政訴訟審判範圍。
另一方面，要求房屋所有權人對承租人的裝飾裝修補償、停產停業損失、搬遷費向房屋徵收部門盡職盡責地行使權利，不具有期待可能性。持民事法律關係論者認為，既然房屋所有權人與房屋徵收部門簽訂了補償協議，就應向房屋承租人支付裝飾裝修補償、停產停業損失、搬遷費。筆者認為，此種主張對房屋所有權人不具有期待可能性。刑法中的有期待可能性理論，是指在行為當時的具體情況下，能期待行為人作出合法行為的可能性。那麼在民事法律中的期待可能性便是指能期待行為人作出合理行為的可能性。《徵補條例》第十七條第二款規定，市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被徵收人給予補助和獎勵。在房屋徵收部門對在規定簽約期限內簽訂補償協議，給予了諸如選擇貨幣補償方式獎、提前搬遷獎、整體配合獎、集中籤約獎等各種獎勵措施的情況下，何以期待房屋所有權人放棄一筆可觀的獎勵、拖延簽訂補償協議而去與房屋徵收部門僵持、為房屋承租人爭取權益？顯然我們不能期待房屋所有權人作出如此“合理”行為的可能性。
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