地方政府治理能力決定著國家治理體系和治理能力現代化的水平
1月23日，武漢"封城"。次日，全國多個省市啟動重大突發公共衛生事件一級響應，多個地方"封人、封城、斷路、封路"。甚至有些地方存在"一刀切、層層加碼、過猶不及"的現象。一些疫情較輕的城市盲目模仿疫情嚴重地區的措施，採取各種過度限制，使經濟的"創傷面"擴大。比如，人流凍結、物流阻斷、返程受阻、拖延復工等。更有因防控措施不當，帶來新的悲劇發生。
2月3日，中共中央政治局常務委員會會議強調，在疫情防控工作中，要堅決反對形式主義、官僚主義，不敢擔當、作風漂浮、推諉扯皮，要堅決問責。提出這次疫情對中國治理體系是一次考驗。2月12日，政治局常務委員會會議指出，非疫情防控重點地區要以實行分區分級精準防控為抓手，統籌疫情防控與經濟社會秩序恢復。
北京大學光華管理學院院長劉俏接受《財經》記者專訪時表示，公共危機應急管理切忌"單一維度"導向。需要強調兩個維度，第一防止疫情擴散。第二是儘可能恢復生產和就業，採取科學合理的方式使職工返崗。"地方切忌過度干預、採取一些過猶不及的政策，要尊重市場規則，逐漸恢復市場活動。謹防隔離群體無限擴大化等過激做法的連鎖衝擊。"
劉俏認為，地方政府需要明確一點，防控疫情跟恢復生產之間有一個平衡。要儘量相信市場，提升市場應對突發性事件的能力和韌性。"地方政府治理能力決定著國家治理體系和治理能力現代化的水平，目前中國的政府績效評估已經形成了新的績效評估框架。提升市場應對突發事件的能力和韌性，也是體現國家綜合治理能力不斷提升的重要標誌。"
疫情防控和復工復產要統籌兼顧
《財經》:2020年初這場突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情肆虐全國，各地出臺了交通管制、企業停業、假期延長等多項應對措施。如果疫情到了2月底的話，您怎麼判斷對經濟的影響?
劉俏：我估計影響一季度GDP增速大約一個點。原本預計經濟增速可能是6%左右，但現在悲觀派認為會降至4%，我認為可能在5 %-5.5%之間。本次疫情對經濟增速的影響將會明顯超過17年前的"非典"疫情。第一，2003年底經濟增速在10%以上，是高歌猛進的時代，是高投資的時代。現在中國經濟處於結構轉型期，經濟增長模式已經發生深刻變化，中央經濟工作會議對2020年確定的增長目標是5.5%-6%。第二，相比17年前產業結構變化較大，這次疫情尤其影響了第三產業。2003年，中國經濟結構中第三產業的貢獻率僅39%，而2019年三產的貢獻率則到了59.4%，消費產業的GDP貢獻更是超過78.5%。同時，第三產業聚集了大量的中小企業，這些企業是吸納就業最集中的地方，勞動密集型行業居多。這種情況下，疫情顯然對就業、對中小企業的影響更深遠。第三，2003年"非典"時期，固定資產投資佔GDP比重60%以上，現在經過多年的結構調整，2019年消費在中國GDP中的佔比大約為60%，成為經濟增長的第一驅動力。由於疫情影響，2020年消費對GDP增長的貢獻將可能出現較大幅度下降。並且，中國消費結構中服務消費佔比大幅增加，本次疫情爆發於春節之前，主要衝擊的行業是餐飲、酒店、旅遊、娛樂、交通等服務性行業。
我更多不關注影響GDP多少個點，我更關注經濟結構變化背景下中小企業的承受力和失業率問題。現在的重中之重是解決中小企業的現實困難。
劉俏：很多學者在討論疫情對經濟的影響時，都在討論對總量經濟（例，GDP）的影響，而且往往把這次疫情對經濟的影響與2003年的非典（SARS）進行對比，但我個人感覺這兩者之間其實存在很多的差異，這種簡單的類比本身可能就是在回答錯誤的問題。這些差異體現在以下三點：第一，我們的經濟增長的底層邏輯發生了變化，過去是靠投資拉動的高速增長，現在已經轉向消費驅動和效率驅動，增速也降下來了；第二，我們的產業結構和增長動能也發生了很大變化，除了固定資產投資外，消費已經成為中國經濟增長最重要的動能。第三，時間點不同，這次疫情發生著春節期間，而SARS的大規模爆發是發生在春節之後的，時間不同帶來的結構性影響其實也不太一樣。
以產業結構為例，與2003年相比，2019年我們第三產業比重已經佔到了GDP的54%，貢獻了將近60%的GDP增長，換句話說，第三產業也就是我們常說的服務業已經成為中國經濟的主要支柱和增長動能。相較於別的行業，這次疫情對服務領域的影響其實是最大的也是最直接的，交通運輸、倉儲、批發零售、住宿、餐飲，娛樂等需要線下進行服務的項目都受到了很大影響，而這些行業再加上同樣受到嚴重影響的農林魚牧，合在一起的比重佔到了GDP的36%。所以，我們需要對疫情影響的具體行業做出具體分析，同時採取相應的經濟對策，才可能評估出這次疫情對中國經濟到底造成了什麼樣的影響。
這次病毒疫情對經濟的影響，其實是一個內生變量，這其中有兩點原因：第一，影響程度本身取決於疫情的控制情況。可能在現階段、它對消費、對第三產業的影響比較大，但是它很快就會蔓延到製造業、房地產，和進出口相關的行業，甚至一些其他行業。所以儘快控制住疫情非常重要；第二，影響程度其實也取決於我們怎麼去應對疫情所帶來的影響。如果我們能識別出疫情主要在哪些領域影響比較大，從而採取一些針對性的政策舉措，也可能會把影響降下來。
我個人判斷是，與2003年的非典相比，這次疫情的影響更多的體現在了兩個方面，一是對中小微企業的影響，二是對就業的影響。而現在中國的中小企業基本上解決了超過80%的就業，從這個角度來講，這兩個問題其實是合二為一的，也就是說，我們現在的重中之重是幫助中小微企業渡過難關。
《財經》:目前中小企業面臨的最大挑戰是什麼?
劉俏：我們的調研發現，目前企業普遍現金流緊張：34%的企業賬上現金只能維持1個月；33.1%的企業可以維持2個月；17.91%的企業維持3個月；只有9.96%的企業能維持6個月以上。企業營收的下行壓力巨大：29.58%的企業估計疫情導致2020年營業收入下降幅度超過50%；28.47%的企業預計營業收入下降20%-50%。 企業維持運營的支出壓力也較大：62.78%的企業認為員工工資和五險一金是最大的支出壓力；13.98%的企業認為償還貸款是最大支出壓力；13.68%企業認為租金是最大的支出壓力。而企業面臨現金流短缺普遍缺乏應對手段：22.43%的企業計劃減員降薪；21.23%的企業準備貸款，16.20%的企業選擇停產歇業，13.58%的企業股東自己增資，還有10.16%的企業選擇民間借貸。
劉俏：作為民營經濟的主體，中小微企業對中國經濟發展的作用是非常巨大的，特別是在就業方面。客觀講，我們需要看到我國中小微企業的生存環境和營商環境還有很大的改善空間。根據銀監會的統計，截至2018年底，在我們各類人民幣貸款裡，民營企業的存量佔比只有25.8%。換句話說，民營企業貢獻了80%以上的就業、60%的GDP，但獲得的貸款餘額比例只有25.8%。從這個角度來看，中小微企業生存本身就面臨比較嚴峻的考驗；而這次疫情又是一個外部衝擊，它給中小微企業帶來的挑戰就更大了。
清華大學朱武祥教授的團隊最近對995家民營企業做了問卷調查，我覺得這個問卷調查特別及時，因為它把中小微企業面臨的問題以一種非常尖銳地方式呈現出來了。調查結果顯示，大概有85%以上的中小微企業，它們的現金流只夠維持3個月左右，其中有1/3只能維持1個月，1/3能維持2個月，可見，中小微企業的現金流情況非常緊張。同時，中小微企業營收下行的壓力也特別大，調查顯示，銷售收入下滑幅度達到20%以上的中小微企業所佔比重達到了58%。此外，企業還要維持員工的工資、"五險一金"等等，支出上也面臨著巨大壓力。更為重要的一點，該項調查還發現，很多中小微企業在應對新冠病毒疫情帶來的衝擊時，缺乏很好的應對手段，基本上只能靠減員、降薪、停產歇業等方式來應對危機。
所以，我們在制定經濟政策的時候，它的側重應該有所傾斜，要把幫助中小微企業應對挑戰作為重中之重。雖然說疫情是命令、防控是責任，但是我們也要在認知上明確，防範經濟風暴其實也是這輪疫情防控工作的重要組成部分。
《財經》: 超過4000萬家中小企業是中國經濟的基本盤和社會穩定器。疫情面前中小企業和個體戶最難挺下去，這可能是目前最大的社會挑戰。如果疫情再拖一個月的話，會出現中小企業倒閉潮嗎？
劉俏：我沒有那麼悲觀。雖然疫情對中小企業的影響深遠，但是應對企業的困難我們還是有能力的，我們也有制度優勢。但是我們也有制度優勢。就地方政府而言，手頭還是有很多政策工具可以幫中小企業熬過去。考量地方政府的執政能力，衡量地方政府在特殊時期是否有為，不僅在於控制疫情的能力，還在於能否採取針對性的政策，不讓經濟較大滑坡，避免大面積失業。，空間甚至還很大。但是，地方政府在這個過程中應該樹立兩個目標，一方面，要儘快把疫情的擴散控制住，另一方面，在把防控疫情作為首要目標的前提下，也要儘快恢復經濟和市場活動，不能讓經濟長時間處於休克階段，如果這種休克長期存在，傷害的就不只是中小微企業了，對整體經濟的影響可能都會加劇。
所以，我們不要把這兩個目標對立起來，儘可能地把一些適合恢復的經濟活動和市場活動恢復起來。在中央總體政策下，各級政府配套上靈活操作，首先，不要"一刀切"。想方設法降低企業的運營操作成本。其次，對面臨經營危機的中小企業，實施降低甚至免徵增值稅及所得稅，延緩一些稅費的清繳，緩繳或返還部分社保費，減免國有物業房租等臨時性措施。再次，對堅持開工、生產，不裁員的企業給與救助獎勵與信貸支持。
《財經》:中央政治局常務委員會2月12日召開會議指出，要加大宏觀政策調節力度，針對疫情帶來的影響，研究制定相應政策措施。您認為中央政府有哪些政策空間？
劉俏：貨幣政策也好，財政政策也好，採取結構性的精準政策可能更有效。在貨幣政策方面，針對受疫情影響比較大的地區，分行業對中小企業實施定向降準，定向再貸款工具。這比全面降息效果好。目前疫情影響供給，通脹壓力大，用普降的貨幣政策的話，有一定的風險。我建議不必急於出臺降準、降息等全面寬鬆的貨幣政策而以定向工具為主，實現流動性的精準投放，確保資金準確流入最急需的相關行業和區域，是貨幣政策應對疫情的關鍵所在。比如，銀保監會出臺政策，對受疫情影響暫時失去收入來源的人群，在信貸政策上予以適當傾斜，靈活調整住房按揭、信用卡等個人信貸還款安排，合理延後還款期限，車險延遲"續保不漲價"等措施，都是精準的施政措施。
相比貨幣政策，財政政策更有針對性、更精準，財政政策逆週期調節的措施完全可以加大力度。目前中央政府的債務比例不算高，加強中央對地方的轉移支付，增發國債、特別國債，甚至提升赤字率到3%都是施政空間。增加對受影響較大行業的稅費減免，包括減少企業所得稅、增值稅、政府性基金，加大對中小企業稅前抵扣範圍和力度，考慮對中小企業用工成本、租金成本等進行一定的財政補貼。
《財經》:最近多位經濟學家建議"兩會"期間可以討論赤字率提高到3%甚至3.5%。但一些學者認為提高赤字率沒有多少錢，不如大幅度壓縮政府支出。這也是一直以來財政改革方面學者爭議的問題之一。
劉俏：的確，長遠講，壓縮政府開支是關鍵。但財政赤字率從2019年的2.8%，上調至3%，可以增加約2000億人民幣可以增加幾千億人民幣的財政支出。在非常時期，壓開支很難，但提升赤字率可以解決部分資金。但提升赤字率可以解決部分資金問題。當然，我認為，更有效的是增發國債以及特別專項債。的方法是增發國債以及特別專項債。比如，促進正常經濟活動恢復的專項債，國開行、農發行等政策性銀行發行特別專項債，通過這種方式促進經濟活動的恢復。，效果會更加直接。
對企業來講，短期跟長期的措施真不太一樣。短期就一句話："活下去"。
企業自救之策
《財經》:面對疫情中小企業如何自救?
劉俏：對企業來講，短期跟長期的措施真不太一樣。短期就一句話："活下去"。疫情時期儘量讓企業的現金流不崩斷，這是企業的當務之急。我認為保證現金流有三個方向：一是開展能夠短期"回血"的業務，增加現金流；二是用極致化的方式節省開支，降低各類成本，經營成本、銷售成本、人工成本，降低應收，合理化投資節奏。三是在上下游供應鏈環節，企業發揚合作精神，把應收賬款儘量回收，把合同履行的糾紛處理好。我想給中小微企業提這樣三點具體建議：
第一，想好企業自身能做什麼，在基本的經營層面、財務層面和資本層面上，企業可以採取哪些行動來降低疫情影響。比如在經營層面上，企業在防控疫情的同時要想方設法增加營收、增加銷售收入，可以開展在線銷售或者其他一些創新的方式，並運用極限化的方式來降低成本，合理化投入節奏，以緩解企業現金流短缺的情況。在財務層面上，也可以去尋求降息、增加貸款，或者把債務展期、延期，通過這樣一些方式來緩解流動性風險，避免企業倒閉。
第二，政府在政策層面上有很多施展的空間，企業應該積極尋求政府的支持。最近地方政府陸續出臺了大量政策，而且這些政策的著力點也都是與幫助中小微企業有關聯的，像減免或著緩繳稅費等等。所以，企業家要密切的去關注政府的舉措，多看新聞聯播，多瞭解地方政府的一些政策，去尋求政府的支持和幫助，我想這樣也能幫助企業緩解現金流短缺的情況。
第三，企業要與利益相關方進行全方位的協調和溝通。在這樣極端的情況下，企業應該與它的利益相關方，包括企業員工、上下游、融資方和出資方，以及客戶等等，進行全方位的協調、溝通，儘量尋求各方的諒解，找到一種共生共利方式來渡過難關。
《財經》：企業在尋求利益相關方的理解方面還能做什麼？
劉俏：在企業層面，我覺得企業之間的相互合作、相互支持非常重要。非常時期需要企業的共生精神，共生才能共同走出困境。看非常時期需要發揮企業的共生共利精神，這樣才能共同走出困境。我們注意到有些銀行對受疫情影響的行業採取減息，延遲本金跟利息的交付，城商銀行降低企業；有些城商銀行調整利率降低企業的信貸成本；萬達集團宣佈對萬達廣場商戶免租等，這些都是跨界，盒馬鮮生臨時借用受疫情影響的餐飲企業的員工等這些跨界、跨企業合作的嘗試。這種共生同享精神是一個國家一個經濟體發展到一定階段後，呈現出來的企業更加依靠市場，依靠行業共生力量的體現。
從另一層面講，對中國的民營企業，或者中小企業也好，這次疫情也加速了中國企業的分化進程。在疫情中有共生同享中有共生共享理念的企業；精細化運營，積極採取有效應對之策的企業；對市場新機會保持敏銳的觀察和感知，及時捕捉市場機會的企業；面對不確定性，能夠靈活調整管理模式和組織形式的企業，可能會脫穎而出。一些實力不足、應對不力、轉換空間逼仄的企業則可能在疫情的衝擊下被淘汰掉。
《財經》：也就是說，產業上下游之間，產業鏈之間、相關企業之間能夠通過一定程度的讓渡、共擔來維繫整個產業鏈的良性運轉，因共生而存活。
劉俏：你這樣表達比較準確一些，其實這個事情很有價值。中國企業中有社會責任感的企業越來越多，這種正面導向的力量在慢慢匯聚。它是政府之外的一種社會力量或者行業力量，這種力量的充分釋放將可以幫助企業一起來共同面對疫情帶來的經濟挑戰。我認為真正的企業社會責任根植於商業模式之中，產業鏈上的協同價值、共生價值將越來越發揮更大作用。
《財經》：改善商業模式也是企業自救的方式。這次疫情促使很多企業嘗試線上線下融合，遠程辦公、虛擬社交等方法。
劉俏：疫情的確正在改變企業的商業模式，有些企業及時抓住變化、適應變化，順勢而為。疫情一定程度會加速企業轉型和升級的趨勢，能夠活下來甚至發展更好的企業必須更加敏捷、精細化和具有創新驅動精神。遠程辦公、線上項目的興起、無人機作業等，這些都是企業自救保證活下去的方法，這些東西對大面積的企業而言，不一定能起到立竿見影效果，但長遠講則是企業分化進程的體現。
《財經》: 正如您說的,疫情帶來的經濟衝擊不容忽視，"我們在風暴中真切地感受著風暴"。戰疫情的下半場是如何應對由此帶來的經濟風暴?
劉俏：國務院總理李克強2月11日主持召開國務院常務會議，主張在全力以赴抓好疫情防控同時，加強經濟運行調度和調節，保障有序恢復生產生活秩序,有序推進企業復工復產。這個方向非常重要。我們面臨的挑戰是兩個層面：一方面防控疫情刻不容緩，習總書記說"疫情就是命令，防控就是責任"，防控疫情擴散是重中之重，壓倒一切。另一方面，疫情帶來的經濟風暴。我認為，地方政府怎麼科學理性的看待防控疫情這個事情很關鍵。我認為，怎麼去應對經濟風暴，其實也是防控疫情工作的重要組成部分。不能只顧防控疫情，採取不計成本、不惜代價，不講科學理性的方法，矯枉過正、過猶不及、一刀切，這本身也是科學發展觀、科學發展理念、新發展理念，高質量發展要求的重要部分。地方政府不要把這兩個目標對立起來，儘可能地把一些適合恢復的經濟活動和市場活動恢復起來。同時，地方政府在制定政策的時候也要避免一些過度干預、過猶不及的政策，不要讓企業的運營成本增加。
在防控疫情的同時尊重市場規則，逐漸恢復市場活動，提升市場應對突發事件的能力和韌性，這本身也是國家綜合治理能力不斷提升的一個重要標誌。目前可以看出各地在執法活動、經濟活動，防控疫情方面，採取的舉措有區別，各地的執政能力有差異。
公共危機應急管理切忌"單一維度"導向。
地方治理能力一次大考
《財經》：目前個別城市已經啟動了惠企政策，比如澳門、蘇州、寧波等陸續出臺給中小企業提供無息貸款等措施。您怎麼評價地方政府一個多月的表現？
劉俏：皮之不存毛將焉附。如果企業出現倒閉潮，地方經濟影響會更嚴重。因此，一些地方政府出臺對中小企業的減負等措施是非常明智的。在防控疫情擴散的情況下，可能政府要扮演一定的重啟經濟活力的作用，政府有些導向性的鼓勵性的政策，激勵企業共同面對疫情。 目前看到四川出臺13條政策緩解中小企業生產經營困難；北京出臺16條措施促進中小微企業發展；浙江省17條支持小微企業渡難關的措施；上海、廣州出臺保障企業正常經營秩序，實施失業保險穩崗返還等減負政策；無錫、蘇州、廈門、青島等城市都有具體措施出臺。
我覺得這些地方政府的做法值得總結推廣。比如針對不裁員或者減少裁員的企業，失業保險給企業返還一些，五險一金或者增值稅、所得稅這一塊有比較靈活的安排，甚至國有資本可以發揮作用。通過這種應急方式，讓中小微企業能繼續運營下去。這些應急措施、制度安排，體現出地方政府在應對重大突發性事件的時候，治理能力的強弱。
《財經》：一些地方為防止疫情擴散採取了切斷物流、人流，封路、斷路、封城、封人等做法，您怎麼看？
劉俏：公共危機應急管理切忌"單一維度"導向。我還是強調兩個維度，第一是防止疫情擴散。第二個維度就是儘可能恢復生產和就業，。採取科學合理的方式使職工返崗，也是對地方政府政策決策能力、治理能力的考驗。這段時間，有些地方採取填表登記"防疫"等形式主義和官僚主義的做法。一些地方政府違反"依法、科學、有序防控"的防控原則，採取了極端絕對化、簡單化、一刀切的抗疫措施，甚至引發衍生新的災難。比如，對外來車輛和人員"一刀切"勸返；物流限制、生產原材料不能及時運送，工人不能儘快返工，交通運輸中斷等，我更擔心這一塊連鎖衝擊會比較大一點。
《財經》：2月3日，中央政治局常務委員會會議強調，在疫情防控工作中，要堅決反對形式主義、官僚主義，還有不敢擔當、作風漂浮、推諉扯皮，要堅決問責。同時也提到這次疫情對中國治理體系是一種考驗。
劉俏：我認為地方切忌過度干預、採取一些過猶不及的政策，要尊重市場規則，逐漸恢復市場活動。還是要儘量相信市場，完善市場運行機制，提升市場應對突發性事件的能力和韌性。這本身也是十八屆三中全會講到的，讓市場在經濟活動中、資源配置中起決定作用的要求體現。在這種應急情況下，地方政府需要明確一點，防控疫情跟應對經濟風暴之間有一個平衡。考慮運用政府機制恢復正常的經濟活動，發揮市場對這種突發事件的應對能力。從這個角度講，我建議運輸、郵政、快遞、超市零售這些行業，還是需要想辦法科學的恢復工作科學的恢復運轉，保證物資運輸和人民生活不受影響。地方政府抗應該說地方政府抗疫中，交出了不同的答卷。
地方政府治理能力決定著國家治理體系和治理能力現代化的水平，黨的十八屆三中黨的十九屆四中全會提出要全面推進國家治理體系和治理能力現代化，並將其作為全面深化改革的總目標。目前中國的政府績效評估已經形成了新的績效管理模式和績效評估框架。提升市場應對突發事件的能力和韌性，這也是體現國家綜合是體現國家綜合治理能力不斷提升的重要標誌。
防控疫情做好不容易，不計成本，不惜代價相對容易，不講方法，不講科學理性，矯枉過正也容易，但按照科學發展觀、科學發展理念把工作做仔細，有真誠的"為人民服務"的意識不容易。目前已經看出各地政府應對的區別，看出各地執政治理能力的差異。
《財經》：這次疫情其實對中國的治理體系和能力是一場大考，面對疫情暴露的一些問題和體制上的羈絆，以及政府處理急難重災方面的能力，都是一次檢驗。
劉俏：我非常同意。實際上中國經濟到高質量發展階段，必須強調國家治理體系現代化。在國家治理能力科學化的時候，疫情也有利於我們發現短板與不足。其實地方政府在處理疫情所採取的態度，實施政策的精度，是否考慮民眾感受等各地差異蠻明顯政策的精度和政策效果，是否考慮民眾感受等各地差異非常明顯的。所以我倒覺得，過去的中國發展模式強調地方政府對中國經濟的貢獻，地方政府更關注的中國發展模式強調地方政府間的GDP的競賽。有學者叫"政績錦標賽"或者"GDP錦標賽"。競賽，在新發展理念貫徹實施過程中，加上外界輿論的監督壓力，地方政府已經朝這種社會治理能力，科學治理能力的競賽轉型了。
自媒體也好，輿論公眾也公眾輿論也好，對地方政府的認可或批評都起到了監督作用，對地方政府的評價維度發生了一些根本性的變化。地方政府的政策出臺對民意的反映變得比以前更敏感，這是一件好事情。這場疫情風暴終將會平息下去，但是它折射出來的一些變化，給我們提供的經驗和教訓，更有利於一個國家的經濟轉型、社會治理轉型。我認為或許這次疫情促使 我認為或許這次疫情會促使地方政府間的"增長錦標賽"，慢慢（轉變為）側重治理能力、治理體系中公共治理的錦標賽，這次疫情可能是促使轉換能力的"公共治理錦標賽"。希望這次疫情是促使轉換的轉折點。
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