導讀
當前國家之間的競爭日益表現為城市之間，特別是具有全球影響力的世界城市之間。在中國城市化快速推進的過程中，許多城市出現資源緊張、交通擁堵、環境汙染等“大城市病”，嚴重製約城市競爭力提升，核心原因在於城市規劃等治理能力不足。我們對國際代表城市的規劃經驗教訓進行了梳理總結，為中國城市規劃實踐提供參考。
摘要
3.城市規劃的中國實踐。1）北京：淡化經濟中心色彩，從單中心轉向“一核一主一副”。北京的城市定位從新中國初期政治、經濟、文化中心和工業基地逐漸轉向當前政治、文化、國際交往和科技創新中心。當前北京面臨中心區擁擠、交通擁堵、環境汙染、教育醫療資源緊張等“大城市病”，同時近年“拆違打牆”致居民生活不便。主要原因在於：一是低估人口增長並以此制訂城市規劃，導致用地、公共服務設施等規劃不足。北京曾在1958年、 1993年、2005年相繼提出1000萬、1500萬、1800萬的長期人口規模控制上限，但分別在1986年、2005年和2010年被打破。二是空間規劃佈局不合理。北京是單中心城市結構，以多層次的環形放射、軸線對稱的道路系統為框架，導致功能和人口一極集中，五環內人口占比約48.9%，職住分離嚴重。三是交通建設明顯滯後，教育、醫療、零售網點等公共服務資源不足、且分佈不平衡。四是機動車和周邊地區生產排放等導致空氣汙染嚴峻，2012年均PM2.5濃度一度達102μg/m³，2018年仍然高達51μg/m³。在京津冀協同發展戰略下，北京正主要從以下3個方面著手治理：一是大力疏解非首都核心功能，從“單中心”向“一核一主一副”佈局轉變；二是加強城市交通基礎設施建設、完善和教育醫療等公共服務體系；三是嚴控生產生活排放。
2）上海：從工業中心轉向經濟金融中心，走向多中心網絡化佈局。上海的城市定位從新中國初期綜合性工業基地和科學技術基地逐漸轉向當前國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心。
上海的城市發展呈現圈層式擴展和軸線延伸的特點，多版總規參考倫敦衛星城建設模式，延續多中心、有機疏散的空間佈局導向。當前上海的城市發展面臨2個主要問題：一是由於新城產業和人口導入不足，副中心和新城發展獨立性、輔助性不夠；2015年上海市外環內、外人口密度分別為1.71萬、0.23萬人/km²。二是土地資源的城鄉配置嚴重不合理；2015年上海城鎮和農村人口比值高達7.1:1,但其居住用地比值僅1.3:1。上海正主要從以下3方面著手改進：一是完善新城的綜合功能，加速形成“一主、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”空間結構佈局；二是實施公交優先的戰略，構建市域軌道交通網絡、優化道路交通、強化新城與主城區快速聯繫和新城對外輻射能力；三是調整城鎮居住用地與農村居民點用地比例從2015年的1.3:1至2035年的4.4:1，合理分配土地資源，構建緊湊型城市。3）深圳：組團式開發引導的創新活力之城，城市更新任務艱鉅。深圳的城市定位從早期以工業為主導的綜合性經濟特區逐漸轉向當前中國特色社會主義先行示範區、社會主義現代化強國的城市範例，並通過助推粵港澳大灣區建設、建設深港科技創新合作區、打造前海對外開放的門戶樞紐、加速城市更新等4項措施加快城市改革與發展。
深圳城市規劃以組團為單位，從蛇口、羅湖、沙頭角3個據點逐漸發展成為當前2個城市中心、5個副中心和8個組團中心構成的“三軸兩帶多中心”空間佈局。組團式規劃一方面適應深圳高速發展，開發節奏更具彈性，靈活可控；另一方面適應地形避免城市攤大餅式擴張，交通成本更低。作為改革先鋒，深圳是中國土地財政先行先試者，探索建立了市場為主導的城市建設機制；2018年率先嚐試二次住房制度改革，商品房、保障房和公租房並舉。但深圳規劃也存在低估人口增長導致規劃前瞻性不足、土地資源緊張、城中村遺留問題，2014年城中村自建房佔全市住房總量的48%。根據總體規劃，未來深圳將在推進城市基礎設施建設、大力提升城市公共服務的同時，加速城市更新。4.結論與建議。1）中國應適應後工業化時代城市發展趨勢，全面提升城市規劃水平，加快改善城市治理。中國不少城市已基本完成產業人口布局，城市工作重心將從大規模建設逐漸轉向精細治理，以人民為中心著重提升城市人居環境，提升城市競爭力。
2）充分尊重城市發展的市場規律，開門做規劃。一方面應打開思路，充分尊重人口與資本流動的市場規律，善用引導措施代替行政政策；另一方面，規劃編制應完善市民參與機制，充分了解市民對城市發展的期待和需求，建設以市民為中心的宜居城市。3）促進城市可持續發展必須要實現經濟發展與環境保護的平衡。政府應嚴格環保立法與執行，嚴格控制生產生活廢氣和汽車尾氣排放；引導鼓勵資金投入到生產能耗和排放優化中，持續降低單位GDP能耗；增強城市彈性、建設海綿城市；增加綠地比例，提高城市自身淨化和應對突發性災害天氣的能力。4）人口不是導致大城市病的主要原因，規劃新城、發展以軌道交通為骨架的多中心城市等是提高人口承載力的有效方式。大城市病主要在於核心區功能產業及人口的聚集超過短期承載能力，與城市人口總量並無必然聯繫。從國際經驗看，當城市集聚發展到一定階段，中心區產業、人口有向外疏解需求，並形成兩種模式：一是倫敦的有機疏散模式，通過新城疏解核心區功能，並建設多層級城市中心確保城市服務輻射的可達性。二是 東京的多中心都市圈模式，構建多個副中心和反磁力中心，並通過發達的軌道交通連接。風險提示：部分城市早期資料、數據缺失；規劃建設不及預期。
目錄
1 城市規劃的邏輯與發展脈絡
2 城市規劃的國際經驗
2.1 倫敦：現代規劃和大城市病治理先行者
2.2 紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市
2.3 東京：“環線+放射線”軌道網絡連接的多中心城市
2.4 新加坡：以公共交通系統為骨架的高密度可持續發展城市
2.5 莫斯科：從單中心、工業優先轉向多中心、商業服務型城市
3 城市規劃的中國實踐
3.1 北京：淡化經濟中心色彩，從單中心轉向“一核一主一副”
3.2 上海：從工業中心轉向經濟金融中心，走向多中心網絡化佈局
3.3 深圳：組團式開發引導的創新活力之城，城市更新任務艱鉅
4 結論與建議
正文
3. 城市規劃的中國實踐
3.1 北京：淡化經濟中心色彩，從單中心轉向“一核一主一副”
北京市土地面積16410.5km²，2018年常住人口2154.2萬，其中城六區（東城、西城、海淀、朝陽、豐臺、石景山區）土地面積138 1㎡，常住人口1208.8萬，人口占比超56%。北京是中國的政治、文化和國際交往中心，並攜政治中心優勢成為了中國事實上的主要經濟、金融中心，三產比重達到81%，金融、總部經濟和科技創新逐漸成為三大名片。
北京的城市定位從新中國初期中國政治、經濟、文化中心和工業基地逐漸轉向當前政治、文化、國際交往和科技創新中心。新中國成立早期，北京的發展目標為“變消費性城市為生產性城市”。1953年編制的《改建與擴建北京市規劃草案》定位北京為全國政治、經濟和文化中心、強大的工業基地和科學技術中心，在舊城設中央辦公區，東北郊設工業區，西北郊聚集文教科研區，東郊設使館區。改革開放後，要求淡化北京經濟中心職能，突出全國政治中心和文化中心地位，開始外遷重化工業。2004年後北京定位轉變為國家首都、世界城市、文化名城，並首次提出“宜居城市”。2014年中央明確北京定位為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心“四個中心”，發展國際一流的和諧宜居之都。城市外遷高汙染、高能耗、高排放產業，核心區作為政治中心和歷史文化中心，西北部中關村發展國家創新產業基地，東北部通過規劃使館區及外交機構、吸引國際組織和國際商業機構落地等打造國際交往中心。
當前北京面臨中心區擁擠、交通擁堵、環境汙染、教育醫療資源緊張等“大城市病”，近年“拆違打牆”致居民生活不便。主要原因在於：一是長期低估人口增長並以此制訂城市規劃，導致用地規模、公共服務設施等規劃不足。北京曾在1958、1993年、2005年相繼提出1000、1500、180 0萬的階段人口規模控制上限，但分別在1986、2005年和2010年被打破。由於在城市總體規劃中，用地規模、交通設施、配套基礎服務設施等均依據預估人口規模確定，人口目標被突破造成交通擁堵、資源緊張等一系列問題。北京人口規模預估不準的主要原因是忽視市場規律，嚴重低估人口流入。2015年北京提出2300萬的長期人口控制上限並出臺一系列人口調控措施，主要包括加強落戶審批，清退一般性產業特別是高能耗產業，疏解部分非核心功能，對群租房、地下空間、城鄉結合部等聯合執法開展綜合整治等。
二是空間規劃佈局不合理。北京是單中心城市結構，以多層次的環形放射、軸線對稱的道路系統為框架，導致功能和人口一極集中，五環內人口占比約48.9%，職住分離嚴重。新中國成立初期，建築學家梁思成、陳佔祥曾提出在舊城西側另設現代化新城和行政中心的方案，但被否決。北京的佈局參考莫斯科單中心模式，以天安門廣場為中心，以多層次的環形放射、軸線對稱的道路系統為框架，形成放射狀同心圓佈局。單中心結構導致人口和工商活動高度集在北京五環內，2015年人口密度高達
15774人/km²，佔比超過48.9%，局部擁擠嚴重。佈局不合理還導致北京市職住分離嚴重：就業中心相對集中在核心區，居住相對分散且相距較遠，因此導致整體較高的交通需求和成本。根據荷蘭TomTom發佈的2018全球最擁堵城市排名報告，北京位居第30名，高峰時段行駛時間約為正常值的170%。三是交通建設明顯滯後，教育、醫療、零售網點等公共服務資源不足、且分佈不平衡。在交通設施方面，2018年北京城六區軌道密度僅為0.03 km/km²，東京都為0.14 km/km²；道路密度僅6.88km/km²，紐約集中建設區道路密度達12.6km/km²（中規院交通所，2017），交通設施建設明顯滯後。在教育醫療方面，其一，基礎教育資源供應不足、分佈不均。2011、2012年北京出生人口分別為16.7、18.7萬人，而對應的2017、2018年北京小學招生數僅為15.7、18.4萬人，出生人口為19.7、17.8萬人，基礎教育學位存在較大缺口。北京7成的市、區級重點小學集中在海淀、東城、西城、朝陽四區，而在人口占比超51%的五環外地區，優質基礎教育資源嚴重稀缺。其二，優質醫療資源高度集聚，北京有109家三級醫療機構、54家三甲醫院和15家全國百強醫院，吸引了大量全國各地病人到北京就醫。同時優質醫院約8成集中在中心城區，加劇周邊地區交通擁擠。
在零售商業配套方面，北京商業用地長期規劃不足，商服用地在城市建設用地面積中僅佔比9.3%，遠低於紐約、東京的27.0%、16.4%，其中市中心老舊居民區居住和商業零售規劃不平衡問題尤為突出。大量市場需求誘使“居改商”現象頻發，不得不採取“拆違打牆”行動拆除違法建築。政策的出發點是為了改善老城面貌，整治居住改商業、非法侵佔，防範違規改造帶來的安全隱患，但一刀切式的管理讓很多接地氣的早餐鋪、便利店消失，給居民生活帶來諸多不便。
四是機動車和周邊地區生產排放等導致空氣汙染嚴峻，2012年年均PM2.5濃度一度達102μg/m³，2018年仍然高達51μg/m³。根據北京環境保護監測中心統計，2017年北京市PM2.5主要來源中本地排放佔2/3，移動源、揚塵源、工業源、生活面源和燃煤源分別佔45%、16%、12%、12%和3%，農業及自然源等其他約佔12%。隨著高汙染高能耗高排放產業外遷，北京市工業汙染源等其他類汙染減少，使得機動車排放汙染佔比升高。PM2.5主要來源中另外1/3則來自區域傳輸，重汙染日的區域傳輸來源佔比通常超50%，其汙染源多為機動車排放、揚塵和燃煤。
在京津冀協同發展戰略下，北京正主要從以下3個方面著手治理：一是大力疏解非首都核心功能，從“單中心”向“一核一主一副”佈局轉變。2004年北京總體規劃提出“兩軸-兩帶-多中心”的城市結構，發展通州、亦莊、順義等11個新城。2015年中共中央政治局通過《京津冀協同發展規劃綱要》，核心是有序疏解北京非首都功能，調整京津冀經濟結構和空間結構，促進區域協調發展。2017年《北京城市總體規劃（2016-2035年）》進一步要求疏解首都非核心功能，規劃“一核一主一副，兩軸多點一區”城市空間結構，即一個首都核心功能區、一箇中心城區、一個城市副中心，中軸線及其延長線、長安街及其延長線，多個位於平原地區的新城和一個生態涵養區。核心區和中心區發展以疏解功能、控制規模、提升品質和生態環境為主，加強文化服務設施建設，限制大型商辦、物流和住宅開發，並著力打造通州副中心承接中心城區功能和人口疏解。
二是加強城市交通設施建設、完善教育醫療等公共服務體系。在交通設施建設方面， 堅持公交優先戰略，鼓勵綠色出行。根據總規，一是將提升道路網密度，預計2020年從現狀6.88km/km²增至8km/km²；二是增加軌道交通和公交專用道里程，2020年軌道交通里程由現狀約631km提高到1000km左右、2035年不低於2500km，2020年中心城區公交專用道里程由現狀約741km增至1000km。目標2020年綠色出行比例從現狀70%提升至75%以上，2035年不低於80%。在教育醫療方面，增加教育、醫療資源配置總量，改善分佈平衡。北京將健全來京務工人員隨遷子女接受義務教育保障機制；加強優質醫療衛生資源在薄弱地區和重點領域的配置，規劃到2020年千人醫療衛生機構床位數由現狀5.14張提高到6.1張，到2035年提高到7張左右。
三是嚴控生產生活排放。北京持續推進交通汙染減排，削減包括燃煤在內的工業汙染排放總量。其一，同步治理“車、油、路”，減少機動車排放。北京2018全年人工檢查重型柴油車216.88萬輛次，立案處罰超標車32.53萬輛次。其二，北京基本完成對高汙染、高能耗、高排放企業的疏解工作。自2014年以來，北京已經關停2600餘家印刷、鑄造、傢俱等行業的汙染企業；並在京津冀實行燃煤和揚塵大的企業停限產、工地停工等多項嚴格措施；全面進行煤改電、煤改氣升級，杜絕散煤。2018年北京PM2.5平均濃度為51μg/m³，優良天數比例升至62.2%，但仍低於紐約、芝加哥等大城市平均15μg/m³的水平。
3.2 上海：從工業中心轉向經濟金融中心，走向多中心網絡化佈局
上海市土地面積6340.5 km²，2018年常住人口2423.8萬，其中外環內中心城區土地面積664km²，常住人口1140萬（2015年）。上海是中國經濟金融心臟，經濟以汽車、電子、金融為支柱，三者佔GDP的58%。隨著中國經濟繼續騰飛，上海未來有望媲美紐約，成為主要的全球經濟金融中心。
上海的城市定位從新中國成立初期綜合性工業基地和科學技術基地逐漸轉向當前國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心。《1953年上海市總圖規劃示意圖》定位上海為綜合性工業基地和科學技術基地。1958年《上海城市總體規劃的初步意見（1958年）》進一步提出在生產、文化、科學、藝術等方面建設成為世界上最先進美麗的城市之一。1986年《上海城市總體規劃方案》定位轉為中國最大的港口城市和重要的經濟、科技、貿易、金融、信息、文化中心。
1992年在設立浦東新區時，中央要求以上海浦東開發開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，儘快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一，帶動長江三角洲和整個長江流域地區經濟的新飛躍。2001年《上海市城市總體規劃（1999-2020年）》將定位轉變為國際經濟、金融、貿易、航運中心之一和現代化國際大都市。上海逐漸形成以陸家嘴金融城和外灘金融聚集帶為核心，以中心城區、洋山保稅港區為輔的國際金融中心佈局；通過“三港”（高橋港、洋山港、浦東空港）、“三區”（外高橋保稅區、洋山保稅港區、浦東機場綜合保稅區）聯動，構建國際航運中心佈局；以大虹橋地區為載體、虹橋交通樞紐為核心集中打造國際貿易集聚區。同時，上海不斷加強綜合交通基礎設施，推進長三角一體化，並逐步轉移傳統工業到新城和其他長三角城市。2018年《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》定位國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心五個中心，目標2035年建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。
上海的城市發展呈現圈層式擴展和軸線延伸的特點，多版總規參考倫敦衛星城建設模式，延續“多中心、有機疏散”的空間佈局導向。1953年上海參考莫斯科規劃模式編制《1953年上海市總圖規劃示意圖》，採用“定額指標”方式計算功能比例，確定了單中心結構和多層次的環形放射道路系統。1958年總規提出開闢近郊工業用地，發展衛星城。1986年總體規劃將規劃範圍進一步向外擴展，並提出“中心城-衛星城-郊縣小城鎮”體系。但這一時期的衛星城功能以工業為主，綜合性較差。2001年總規要求建設新城，規劃徐家彙、五角場、真如、花木4個城市副中心。2018年總體規劃提出與長三角城市群協同發展，參考東京圈的多中心體系，規劃16個城市副中心，包括江灣-五角場、真如等9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮中心。在上述規劃下，上海逐漸形成沿黃浦江南北向、沿延安路-世紀大道東西向兩條主軸線向外擴展的勢態，同時內環線、外環線、遠郊環線劃分的3個發展圈層日漸清晰，即內環內中心城核心區，外環內中心城拓展區，遠郊青松虹地區、大浦東地區、杭州灣北岸地區、長江口三島地區。
當前上海的發展面臨2個主要問題，一是由於新城產業和人口導入不足，副中心和新城發展獨立性、輔助性不夠；2015年上海市外環內、外人口密度分別為1.71萬、0.23萬人/km²。受城市近域擴張和軸向延伸的影響，近郊和主要發展軸線上的閔行、寶山、嘉定、松江等新城建設十分活躍，而遠郊金山、崇明等新城缺乏有力支撐。新城發展的產城融合度不夠，公共服務和基礎設施建設滯後，導致新城難以發揮綜合性城市功能，在集聚人口和平衡空間結構上的作用仍不突出。當前上海的城市功能、人口和就業崗位向中心城及其周邊地區集聚的態勢仍然顯著。2015年上海市內環內、外環內人口密度分別達2.99萬、1.71萬人/km²；而中心城周邊地區和郊區新城人口密度僅0.62萬、0.5萬人/km²。在位於中心城和新城以外的60個鎮中有1/3人口不足5萬，公共服務配套基礎薄弱，對周邊地區的服務帶動作用不夠。
二是土地資源的城鄉配置嚴重不合理；2015年上海城鎮和農村人口比值高達7.1:1,但其居住用地比值僅1.3:1。上海存在城鎮與農村居住用地配置比例不合理現象。2015年城鎮居住用地660km²，農村居民點用地513km²，兩者接近；而城鎮人口2116萬，在總人口中佔比87.6%；農村人口僅299萬，佔比12.4%，人地錯配嚴重。
上海正主要從以下三方面著手改進：一是完善新城的綜合功能，加速形成“一主、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”空間結構佈局。通過在新城和新市鎮增加土地、就業崗位、基礎設施、住房供給，引導中心城人口向外轉移。規劃2035年提升新城、新市鎮人口密度分別至1.2萬、1.0萬人/km²，並加強長三角城市群的區域協同。同時上海將加速形成“一主、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”空間佈局，提高城市人口承載力。其中“一主、兩軸、四翼”為上海市規劃佈局：一主即外環線區域以內的中心城區，範圍面積664km²，規劃常住人口規模約1100萬；兩軸指的是黃浦江豎軸+延安路-世紀大道橫軸兩條發展軸；四翼即寶山、虹橋、閔行、川沙四個主城片區。“多廊、多核、多圈”為以上海為龍頭的長三角城市群空間結構：多廊為沿海沿灣構建滬寧廊道、滬杭廊道、滬湖廊道、通蘇嘉廊道；多核為合肥、南京、杭州等核心城市；多圈即形成蘇錫常都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈、南京都市圈、合肥都市圈、滬寧合杭甬都市圈。
二是實施公交優先戰略，構建市域軌道交通網絡、優化道路交通、強化新城與主城區快速聯繫和新城對外輻射能力。在軌道交通方面，強化新城與主城區快速聯繫和對外輻射能力，形成9條主城區聯繫新城、核心鎮、中心鎮及近滬城鎮的射線。將新城與主城區之間的公共交通出行比例提升至80%，樞紐之間的軌道交通出行時間縮短至40分鐘以內。在道路交通方面，主城區在“三環十射一橫十字”快速路網基礎上，打通南北向通道。在既有市域軌道交通和常規公交系統基礎上，構建由鐵路、城市軌道、常規公交和輔助公交等構成的公共交通系統，形成城際線、市區線、局域線等3個層次的軌道交通網絡。上海規劃到2035年全市公共交通佔全方式出行比例達40%，中心城平均通勤時間不超過40分鐘。
三是調整城鎮居住用地與農村居民點用地比例從2015年的1.3:1至2035年的4.4:1，合理分配土地資源，構建緊湊型城市。上海規劃在控制總建設用地規模不增加的前提下，優化土地配置。當前上海建設用地規模為3071km²，並要求到2020年控制在3185 km²，到2035年控制在3200km²。目標到2035年提升城鎮居住用地至830km²，減少農村居民點用地至190km²以下；通過土地二次開發和利用地下空間等，建設緊湊型城市。
3.3 深圳：組團式開發引導的創新活力之城，城市更新任務艱鉅
深圳市土地面積1997km²，1979-2018年常住人口從31.4萬增至1253萬，逐漸從小漁村變為“製造工廠”再邁向“硬件硅谷”、“創新之城”。當前新一代信息技術、生物醫藥、文化創意產業等戰略新興產業成為深圳經濟支柱，佔GDP比重達到38%。
深圳的城市定位從早期以工業為主導的綜合性經濟特區逐漸轉向當前中國特色社會主義先行示範區、社會主義現代化強國的城市範例。1986年《深圳經濟特區城市總體規劃（1986-2000年）》提出以工業為重點的外向型、多功能、產業結構合理、科學技術先進、高度文明的綜合性經濟特區目標。2000年《深圳市城市總體規劃綱要（1996-2010年）》中定位轉向綜合性經濟特區、區域綜合交通樞紐、港口城市、區域中心城市、高新技術區域製造生產基地、現代歷史文化名城。2010年《深圳市城市總體規劃（2010-2020年）》進一步提出經濟特區、全國性經濟中心城市和國際化城市，近年通過助推粵港澳大灣區建設、建設深港科技創新合作區、打造前海對外開放的門戶樞紐、加速城市更新等4項措施加快城市改革與發展。2018年8月黨中央、國務院發佈《關於支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》，支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區和社會主義現代化強國的城市範例，打造高質量發展高地、法治城市示範、城市文明典範、民生幸福標杆、可持續發展先鋒。
深圳城市規劃以組團為單位，從蛇口、羅湖、沙頭角3個據點逐漸發展成為當前2個城市中心、5個副中心和8個組團中心構成的“三軸兩帶多中心”空間佈局。1982年《深圳經濟特區社會經濟發展規劃大綱》提出“帶狀組團式”佈局，選擇毗鄰香港的蛇口、羅湖、沙頭角三個“據點”作為建設的起點。1986年《深圳經濟特區城市總體規劃（1986-2000年）》延續多組團佈局，在三個據點之間規劃開發區、科技工業園等，並通過深南大道串聯起各組團。2000年《深圳市城市總體規劃綱要（1996-2010年）》將規劃範圍從土地面積327.5km²的特區擴大到全市1997km²的範圍。深圳以原特區為中心，由北向西、中、東三個方向發展，形成輻射狀基本骨架；並在此基礎上，將全市劃分為9個功能組團和6個獨立城鎮，並以組團為基本單位進行產業佈局。2010年《深圳市城市總體規劃（2010-2020年）》提出建立三級城市中心體系，包括福田-羅湖中心和前海中心2個城市中心，龍崗、龍華、光明新城、坪山新城和鹽田5個城市副中心，航空城、沙井等8個組團中心。城市佈局以區域交通網絡為依託，構建三條南北向發展軸、兩條東西向發展帶，形成“三軸兩帶多中心”的軸帶網狀組團結構。
深圳組團式規劃一方面適應高速發展，開發節奏更具彈性，靈活可控；另一方面適應地形避免城市攤大餅式擴張，交通成本更低。城市發展過程中，新型產業功能出現可以在新的組團中迅速建設，不需要像北京等城市一樣需改造、拆遷置換，使得深圳可以快速對新的市場需求做出反應，及時抓住發展機會。另一方面組團式佈局避免了城市功能一極集中帶來的擁擠和攤大餅式擴張。城市各個組團模塊功能完備，可減少長距離通勤；當前深圳由東、中、西三條發展軸上的公路、軌道，以及東西向的深南大道、機荷高速、廈深鐵路，共同構成兩橫三縱的棋盤式交通網絡，市民出行搜尋和交通成本極大降低。
作為改革先鋒，深圳是中國土地財政先行先試者，探索建立了市場為主導的城市建設機制；2018年率先嚐試二次住房制度改革，商品房、保障房和公租房並舉。深圳1982年開始徵收土地使用費，1987年率先在全國拍賣土地使用權，開啟“土地財政”模式。1989年改革住房制度，引領房地產市場的蓬勃興起，逐步建立了市場為主導的開發建設機制。2018年6月深圳啟動第二次住房制度改革，將住房分為市場商品住房、政策性支持住房以及公共租賃住房三大類，佔住房供應比例依次為40%、40%、20%，預計到2035年深圳將籌集建設各類住房170萬套。
但深圳規劃也存在低估人口增長導致規劃前瞻性不足、土地資源緊張、城中村遺留問題，2014年城中村自建房佔全市住房總量的48%。深圳當前城市發展的問題主要有3個：其一，低估人口增長。 深圳曾在1996年、2010年相繼提出510萬、1100萬的長期人口目標，但分別在1997年和2015年被打破，導致深圳城市規劃不斷被迫調整，包括部分組團規劃面積不足向外蔓延致組團間邊界不清，是造成深圳當前“大城市病”的根源。其人口規模預估不準確的主要原因是非普查年份人口統計偏差及低估人口增長。其二，土地開發資源不足。在2005年深圳就提出土地空間有限、能源水資源短缺、人口不堪重負和環境承載力不足等“四個難以為繼”的發展瓶頸，其中土地資源不足居首。2017年深圳建設用地已達993km²，佔市域總面積的49.7％，接近政府制定的50%規劃紅線。用地不足導致新興產業，尤其是重大新興項目落地困難，龍頭企業擴張遭遇瓶頸；城市基礎設施、公共服務設施建設難以實施；居住用地供給短缺，房價高昂。其三，城中村等老舊住房佔全市住房總量約48%，城市更新任務艱鉅。深圳在1992年、2004年分別宣佈將特區內、全市土地國有化，但實際上不少原農村土地仍屬於村集體所有，出現大量違建，安全隱患突出，嚴重影響城市面貌，2014年底城中村等老舊住房佔全市住房總量約48%。
根據總體規劃，未來深圳將在推進城市基礎設施建設、大力提升城市公共服務的同時，加速城市更新。在基礎設施和公共服務方面，增加教育、科研和醫療衛生投入。《深圳市城市總體規劃（2010-2020年）》提出，2010-2020年義務教育學位從77.9萬增至100萬個，高中階段學位從11.6萬增至20萬個；全市醫院床位數從21床/萬人增至50床/萬人，總床位數達44500張。提高公共交通分擔率，公共交通出行佔比從5成增至7成；軌道交通里程總長從64km增至597km，並發展快速公交（BRT）至12條線路、總長433km。在城市更新方面，2019年《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規劃（2019-2025）》劃定用地規模99km²的綜合整治分區，進行系統整治。一方面治理髒亂差，消除消防安全隱患，推進城中村物業管理全覆蓋，優化出租屋和人口管理服務，提升居住品質；另一方面將部分城中村綜合整治後統籌納入住房保障體系，定向分配給符合條件的住房困難家庭。同時深圳加速土地二次開發利用和地下空間開發，建設緊湊型城市。
4 結論與建議
1）中國應適應後工業化時代城市發展趨勢，全面提升城市規劃水平，加快改善城市治理。從紐約、倫敦、東京、莫斯科、新加坡等城市規劃演進看，早期城市規劃多以產業人口布局為主；現今城市規劃則以城市更新、多元發展為主，促進城市均衡增長。中國不少城市已基本完成產業人口布局，儘管城市化還有較大潛力，但隨著中國人口未來逐漸進入負增長，不少地區和城市將出現人口收縮。城市工作重心將從大規模建設逐漸轉向精細治理，以人民為中心著重提升城市人居環境，提升城市競爭力。參考發達國家的治理經驗，具體措施包括：一是改善城市交通狀況，推進交通設施建設，平衡各類建設用地比例；二是提高城市活力，增加綠地廣場用地供給、提高商業服務網點密度、鼓勵公共文化服務設施投入；三是提高教育醫療等公共服務質量，並促進區域平衡。
2）充分尊重城市發展的市場規律，開門做規劃。 一方面應打開思路，充分尊重人口與資本流動的市場規律，善用引導措施代替行政政策。例如，紐約的郊區化運動藉助開發商規劃大量廉價低密度住宅，引導大量人口順利搬離中心區。另一方面，規劃編制應完善市民參與機制，充分了解市民對城市發展的期待和需求，城市規劃和建設堅持以人民為中心，建設內涵式、集約型、綠色化的城市，創造宜業、宜居、宜樂、宜遊的城市。
3）促進城市可持續發展必須要實現經濟發展與環境保護的平衡。從國際經驗來看，城市環境與經濟發展的關係有兩種模式：一是先發展後治理，例如倫敦、東京等都曾經歷經濟高速發展-環境惡化-汙染整頓治理這一過程；二是協調發展，例如新加坡在立國之初即注重平衡經濟發展與環境保護。對中國城市而言，一是政府應嚴格環保立法與執行，嚴格控制生產生活廢氣和汽車尾氣排放。二是引導鼓勵資金投入到生產能耗和排放優化中，持續降低單位GDP能耗。三是增強城市彈性，建設海綿城市。增加城市綠地比例，提高城市生態環境水平，以及自身淨化和應對突發性災害天氣的能力。
4）人口不是導致大城市病的主要原因，規劃新城、發展以軌道交通為骨架的多中心城市等是提高人口承載力的有效方式。大城市病主要在於核心區功能產業及人口的聚集超過短期承載能力，與城市人口總量並無必然聯繫。隨著城市佈局優化、公共服務和基礎設施完善等，核心區域及都市圈人口承載力均有望提高。中國不少大城市在城市規劃時低估人口增長，導致用地、公共服務及交通設施等規劃不足。從國際經驗看，當城市集聚發展到一定階段，中心區的產業、人口有向外疏解需求，並形成兩種模式：一是倫敦的有機疏散模式，通過新城疏解核心區功能，並建設多層級城市中心確保城市服務輻射的可達性。二是東京的多中心都市圈模式，構建多個副中心和反磁力中心，通過發達的軌道交通規劃建設加強各中心間連接，中心區部分產業和非核心功能逐漸向周邊擴散形成都市圈。
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