李巍、吳娜：東亞金融地區主義的制度升級——從“10+3”對話到“AMRO”

內容提要

1997年亞洲金融危機爆發後，東亞金融地區主義開始全面興起。在之後二十餘年的時間裡，東亞金融合作經歷了建立財金對話機制、簽署貨幣合作協議和構建實體監督機構三個重要的演進階段，不斷實現了制度建設的升級。本文基於折中主義的分析路徑，構建一個“供給側-需求側”的理論分析框架，來解釋東亞金融地區主義進程中的這種緩慢而漸進的制度升級現象。本文認為，從需求驅動層面看，東亞國家在先後兩次金融危機的刺激下，不斷積累建立地區救援機制和危機管理機制的強烈需求；從供給驅動層面看，地區領導國之間的權力政治，包括權力結構和關係進程的變化，決定著地區金融公共物品供給的能力與意願。領導國的供給和成員國的需求在不同時空條件下的變化，共同搭建了東亞金融合作的政治基礎，從而塑造了東亞金融地區主義的制度升級進程。

【關鍵詞】：金融地區主義；制度升級；清邁倡議；AMRO；“10+3”

由於諸多複雜的原因，東亞經濟地區主義長期處於嚴重滯後狀態。作為世界上最具經濟活力和發展潛力的地區，該地區至今沒有建立一個統一的自由貿易區，更談不上在自貿區基礎上的深度經濟整合了。但是，值得關注的是，從1997年至今的二十餘年間，東亞的金融地區主義進程卻取得了一些重要的進展，儘管這一過程緩慢而艱難，並且充滿了各種挫折。

東亞金融地區主義大致了經歷了三個發展階段。第一個階段是從1997年“10+3”首次非正式領導人峰會到1999年“10+3”財金對話機制的形成，這標誌著東亞初步建立起相對穩定的區域金融政策對話和協調機制，是東亞金融合作制度化進程的起步。

第二個階段是從2000年清邁倡議的簽署開始，東亞金融合作進入實質性階段，覆蓋東盟和中日韓全部成員國的臨時性雙邊貨幣互換網絡開始形成。

第三個階段則是2009年清邁倡議多邊化協議的達成和不斷髮展，集中體現在東亞外匯儲備庫的建成擴容和東盟+中日韓宏觀經濟研究辦公室（AMRO）的實體運營上。這意味著鬆散的雙邊援助升級成了制度化水平更高的多邊救助機制，並且開始擁有相對獨立的地區監督機構來管理和支持多邊外匯儲備庫的運行過程，從而標誌著東亞金融地區主義的新突破。

東亞金融合作不斷向前推進的動力是什麼？

這一框架認為，對於東亞地區金融合作的推動力，需要考慮需求側和供給側兩個方面。從需求驅動層面看，1997年和2008年兩次金融危機刺激了東亞地區的公共需求，即保障金融安全需求；而這一需求無法通過國家自助來得到滿足，因此進一步誘發了東亞大部分國家對構建地區金融互助網絡的訴求，這一訴求主要集中在提供地區流動性支持以抵禦危機和進行監督協調以防範危機。因此在兩次危機的刺激下，東亞地區積累著建立地區救援機制和危機管理機制的強烈需求。從供給驅動層面看，大國的權力政治影響著地區金融合作的領導力基礎，即提供金融援助這一公共物品的能力與意願。領導力基礎包括結構和關係兩個層面，大國之間權力結構的變化與相互關係的變化將會直接作用在地區的政治領導力上。具體來講，中日兩國的對抗關係將阻礙地區金融制度建設，而妥協合作將促進地區金融合作取得進展。綜合起來，這種來自需求側和供給側的雙重力量，共同搭建了東亞金融合作的政治基礎，並推動東亞金融地區主義的制度升級。

一、制度升級的供需動力：一種解釋框架

制度緣何變遷是制度主義學派研究的核心問題之一。制度變遷分為制度升級（institutional upgrade）、制度僵化（institutional stagnation）和制度退化（institutional decay）三個方面。東亞金融地區主義的演進圖景展現出從建立對話溝通機制、簽署貨幣合作協議到構建實體監督機構的縱向制度升級。而要對這一制度水平不斷提升的金融地區主義進程的驅動機制進行過程追蹤式的驗證和探討，必須首先建立起相應的理論分析框架。

（一）國際制度變遷的三個方向

伴隨著人類社會的演進，大量複雜的集體行動不斷出現，這就要求建立不同類型的制度來規範集體合作過程中的預期、目標、行為、收益和風險等。在國際層面，自航海運動特別是工業革命以來，全球化進程不斷加劇，國與國之間的交往密度越來越高，大量國際制度不斷生成，以規範日益複雜多元的國際行為，並降低國際交易成本。國際制度的基本形式按照制度化水平的高低形成了從非正式運行機制、有約束力的正式協議、一般的正式國際組織到超國家組織的連續譜系。需要特別指出的是，並非是所有的國際制度變遷都是從低水平、低效率向高水平、高效率的正向演進，現實中存在大量倒退性或停滯性變遷現象。因此，國際制度變遷可以被歸納為三個基本方向：制度升級、制度僵化、制度退化。

所謂制度升級是指，國際制度在創設後持續朝著既定方向和目標，從低水平的非正式合作形式向更高水平的正式合作機制演進。在全球層面，1995年關貿總協定（GATT）演變為世界貿易組織（WTO），是全球貿易制度的一次重大升級，前者只是一個為貿易談判提供依據的全球多邊協定，而後者則是一個真正意義上的國際組織。在區域層面，制度升級最經典的案例就是歐洲一體化歷程。從最初的功能性的煤鋼聯營，發展到自由貿易區和關稅同盟，再到包括商品、服務、技術、資金和人力自由流動的統一市場，最後到1999年歐元的誕生，歐洲的一體化進程伴隨著以歐盟委員會為中心的各種制度的創建和升級。目前歐洲的一體化處於完善貨幣聯盟，加快建設財政聯盟，併為邁向政治聯盟創造條件的階段。雖然英國“脫歐”致使歐洲一體化前景蒙塵受阻，但歐洲依然是目前地區合作制度化演進從非正式協約走向實體聯盟機構的實踐典範。

除了歐盟，金磚國家在十多年時間裡實現了從一個投資概念到一個相對完善且有影響力國際機制的轉變。從2006年9月金磚四國外長在聯合國大會首次非正式接觸會面，發展到外長、財長和央行行長定期會晤；然後到2009年6月金磚四國首腦會議在俄羅斯葉卡捷琳堡舉行，自此部長級會晤升級到元首峰會並定期化；2010年12月第三屆金磚峰會正式批准南非加入，四國變五國，實現了第一次擴員；再到多部門和多領域的磋商機制的成形。金磚國家已經初步形成了以首腦峰會為核心，以部長級會議為骨架，以各種論壇等為枝葉的多層次國際合作機制。不僅如此，金磚國家新開發銀行等實體機構也建立了起來。

所謂制度僵化是指國際制度在發展過程中未達到目標且中途被不同程度地鎖定，既沒有持續前進，也沒有徹底消亡，而是處於制度建設的停滯狀態。東亞峰會就體現出諸多的制度僵化的特徵。東亞峰會自2005年12月首次召開以來，每年一次，迄今已經舉行了十三屆。然而也正因成員組成的複雜性，東亞峰會一度成為大國博弈以及大國與東盟博弈的焦灼戰線。各方在利益和代價的分配、界定方面存在一定的分歧，但又因為擔心解決和管控分歧會招致更多紛爭，所以採取消極作為的立場。目前東亞峰會主要通過首腦、外長及高官會晤來討論未來的發展方向，除了通過一些不具約束力的聯合聲明之外，沒有實質性合作內容。不僅如此，當前還有不少國際制度都呈現不同程度的僵化趨勢，比如亞太經合組織，也已經有多年在制度建設和合作推進方面乏善可陳。

所謂制度退化則是指，國際制度在一段時間的前進式發展後，不再繼續演進反而以某種途徑或形式全部或部分地向更低水平的制度安排倒退，甚至出現了制度消亡。中日韓峰會始於三國領導人在1999年“10+3”峰會期間“早餐會”上的首度聚首，此後每次“10+3”峰會期間，中日韓之間舉行三國峰會。2008年三國領導人決定將中日韓領導人峰會機制化，並從“10+3”會議中獨立出來，三國每年輪流主辦會議，而不是在東盟國家舉行，並於2011年在韓國成立了秘書處，而且在2012年簽署了中日韓投資協定，啟動了中日韓自貿區談判。這標誌著中日韓三方合作機制的升級。然而，2012年第五次三國領導人會晤之後，中日韓峰會突然生變，日本政府非法“購島”以及安倍晉三上臺後參拜靖國神社等種種行徑，引發日本與鄰國關係緊張，三國領導人會議機制陷入中斷。時隔三年後，2015年11月，第六次中日韓領導人會議在首爾召開，峰會得以重啟。此後兩年峰會又被中斷，只是召開了外長會議。2018年雖然在東京召開了第七次峰會，但隨著2019年日韓關係惡化，第八次峰會能否如期召開已經存在巨大變數。這是一個制度退化的生動案例。

此外，中美副總理級的雙邊經濟對話機制也呈現出一定程度的制度退化趨勢。從最早中美戰略經濟對話的一年兩次，到中美戰略與經濟對話的一年一次，再到現在中美全面經濟對話的式微，後來被中美經貿談判機制所取代，名存實亡。中美經濟對話機制因時而變，經歷了退化的過程。

（二）東亞金融地區主義的制度升級

金融地區主義，又稱區域金融一體化，從低到高通常需經歷危機救助機制、資本流動及監管安排、匯率協商和制度安排以及貨幣統一四個階段。目前來看，東亞金融合作已經初步完成第一個階段，開始向第二個階段邁進，這一過程是通過多次制度升級來實現的。

第一，建立高層政策對話溝通機制。1999年1月，第二次“東盟+中日韓”財長會議在菲律賓馬尼拉舉行，此次會議標誌著東亞“10+3”財長會議的機制化，代表著東亞金融合作已經形成了相對穩定的政策對話和信息溝通渠道，東亞金融地區主義開始起步。

第二，構建區域危機救援合作機制。2000年5月，第三屆“10+3”財長會議在泰國清邁達成了著名的《清邁倡議》（CMI），標誌著東亞各國開始簽署雙邊貨幣互換協議來昭示集體行動建設地區金融安全互助網絡的決心；2009年5月，第十二屆“10+3”財長會議在印度尼西亞巴厘島達成了《清邁倡議多邊化》（CMIM）協議，標誌著東亞開始將零散獨立的雙邊協議升級為統一管理的多邊協議，表明東亞地區為抵禦危機共同搭建起了覆蓋域內所有成員的區域金融救助機制，標誌著東亞金融地區主義得到進一步推進。

第三，建立區域實體監督協調機制。2011年4月，東盟+中日韓宏觀經濟研究辦公室（AMRO）以有限責任公司的形式在新加坡成立，並在2012年2月29日正式投入運營，20116年2月9日正式升格為國際組織，標誌著東亞建立了實體化的地區監督機構，東亞金融地區主義進一步深化。

上述三個階段的制度建設的圖景反映出東亞金融合作從較低水平的“清談”對話到日常監督的實體機構的縱向升級過程，反映出東亞金融地區主義的制度水平在不斷提升。

（三）對國際制度升級的解釋：供求驅動的分析框架

目前，研究國際制度變遷的既有理論主要可以分為兩種視角：一是經濟功能主義和自由制度主義強調的需求能動和制度促進論；二是新現實主義的霸權穩定論。前者集中於需求層次，後者主要是供給層次。根據傳統功能主義理論的觀點，國家能動地集合到一起是源於某種共同的需要，而地區或世界秩序的建構有賴於國家之間加強非政治性的功能性合作。新功能主義進一步指出，功能性合作存在某種“溢出效應”，從而有助於實現功能外的其他目標。然而，功能主義普遍對政治因素的估計過於樂觀，功能性的擴張無法輕易達到政治領域，比如地緣政治和大國博弈的問題。還有學者認為，經濟利益可以塑造國家偏好，進而解釋地區合作。然而此種觀點忽略了國家偏好的複雜性，地緣安全和經濟安全的偏向性決定了國家參與地區合作的積極性。自由制度主義則認為，國家出於理性算計和自我的利益需要，通過建立自我約束的制度來促進合作和目標實現。總之，

致力於國際制度競爭現象研究的現實制度主義將自由主義所強調的國際制度的公共服務特性與現實主義所強調的領導國的私人工具導向進行了折中，這實際上是試圖同時考慮國際制度的供給側和需求側。受這種理論啟示，筆者試圖從將需求和供給相結合的角度，提出一個解釋國際制度升級的供給側—需求側的分析框架。國際制度的公共服務能力決定了成員國對國際制度的需求，而成員國需求的變化是推動國際制度變遷的需求側力量；國際制度同時能夠被領導國運用於其私人權力的訴求，這是領導國帶領成員國推動國際制度建設的供給側動力。本文雖然集中關注東亞金融合作的制度升級現象，但這種供需兩側的分析框架其實也可以解釋國際制度的僵化和退化。

第一，需求側。需求側主要包括需求主體、需求內容、需求程度，三者共同組成國際制度變遷需求側的基本要素。需求主體，即國際制度的組成成員，它們構成國際制度的主要參與力量，我們通常稱為成員國；需求內容，即需求主體的具體訴求，它們往往決定了國際制度的主要內容和目標；需求程度，即需求主體對具體訴求的迫切程度，這在一定程度上影響著國際制度被創建和實現升級的速度。在同一制度框架下，不同成員對制度的需求內容和需求程度其實是不一樣的。

就東亞金融合作的制度升級而言，首先，從需求主體上來說，東南亞國家對制度性公共物品的需求最大，因為它們作為中小經濟體又高度依賴國際市場，國際市場的任何動盪都會對其金融安全產生影響；韓國次之，它也曾在危機中遭受重創，對防範金融危機有切膚之痛，相比之下，中國和日本由於自身實力較強，具有自我保障金融安全的能力，對公共物品的需求相對較低。其次，從需求內容來說，東亞金融合作的成員國最主要的訴求是建立一個可以互助的金融安全網，保障金融安全而並非金融一體化是東亞成員國特別是東南亞成員國的優先訴求，因此，東亞金融地區主義的制度升級，主要圍繞建立危機救援機制展開，而其他的內容如金融自由化，並非成員國的主要訴求，至今也並未構成東亞金融地區主義的主要內容。最後，從

第二，供給側。供給側主要包括供給主體、供給結構、供給方式，三者共同構成國際制度升級的領導力基礎。供給主體，即公共物品的提供者，它們是國際制度創建和變遷的主要引擎，我們通常稱為領導國。供給結構，即供給主體的結構組成，有單一霸權的一元領導結構，比如國際貨幣基金組織；有兩極的二元領導結構，比如歐洲一體化；也有多元領導結構，比如金磚新開發銀行。供給方式，即國際制度是以領導國相互競爭還是妥協合作的方式被提供，這主要取決於領導國的關係狀態，它在一定程度上決定了國際制度升級的路徑。

就東亞金融合作的制度升級而言，首先，從供給主體上來說，東亞金融安全網的提供者主要是日本和中國，其次就是韓國。這一方面是因為它們具有較強的金融資源，另一方面它們特別是日本在金融危機治理方面具有非常成熟的經驗和老練的人才。其次，從

第三，需求側和供給側各自單獨或相互作用對國際制度升級產生的推動力或阻力。需求側產生的公共需求越明確、越強烈，國際制度的驅動力越強；供給側提供的領導基礎越積極、越有效，國際制度的吸引力越大；而二者之間的互動越良性，國際制度升級的持續性越穩定。東亞金融地區主義制度升級的方式和進程就是這兩股力量共同作用的結果。

二、東亞金融合作的起步：建立對話機制

由於感受到亞洲金融危機所帶來的巨大痛苦，東亞各國開始積極探討開展地區合作的可能性和形式，東亞金融地區主義由此興起。但東亞金融合作一開始就伴隨著各種激烈的紛爭，並且在諸多挫折中躑躅向前。

（一）東亞金融合作的初步嘗試

20世紀90年代初到1997年金融危機前，涉及或包括東亞地區的國際金融合作有三個相對穩定的對話平臺：東亞及太平洋中央銀行行長會議機制（EMEAP）、日本-東盟財長會議機制（Japan-ASEAN FMM）和亞太經合組織財長會議機制。然而，這些機制都不是應對東亞金融危機的有效平臺。EMEAP創建於1991年並在1996年實現了從副行長會議向行長會議升級，它雖然包括了亞太地區1個主要經濟體的央行行長，但是它沒有包括各種財政部長。顯然， 在當時應對危機不僅僅是需要央行討論貨幣匯率問題，而是需要財政部拿出真金白銀解決危機國家的流動性困境。當時日本-東盟財長會議尚未定期化，而且拋開中國和韓國這兩個在該地區有影響力的國家來建立東亞金融合作安排也不太現實。雖然亞太經合組織從1994年就建立了年度財長會議機制，但是日本考慮到美國在其中扮演中心角色，實際上也並不願意多加利用。因此，日本轉而開始尋求建立全新的由日本絕對主導的地區金融合作框架：亞洲貨幣基金組織（AMF）。

1．制度失敗：亞洲貨幣基金（AMF）

1997年7月2日，亞洲金融危機首先襲擊了泰國，隨後8月1日，泰國救援磋商會議在東京召開。與會的相關國家和國際組織包括國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）和亞洲開發銀行（ADB）通過了總額17.2億美元的救援計劃，參與救援融資的國家與地區有：日本、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、文萊、韓國、中國（包括中國香港）和澳大利亞。雖然美國參與了此次會議，但並沒有出資貢獻。素有“日元先生”之稱的榊原英資（Eisuke Sakakibara）2000年評價道：“此次救援讓出資國們感受到了亞洲國家的團結。”正是在這種對日本實施領導有利的集體行動條件下，日本決定立即推進組建亞洲貨幣基金組織（AMF）。

泰國救援會議之後的1997年9月，日本在中國香港召開的國際貨幣基金組織和亞洲開發銀行會議上正式提出建立亞洲貨幣基金組織的暢想方案：由日本、中國、韓國和東盟參加並共同出資，日本為主要出資國，組建一個初始規模為1000億美元的類IMF的地區性金融機構，為遭受貨幣危機的國家提供援助，並防止危機在東亞地區範圍內的蔓延。9月21日，時任日本財務省副大臣榊原英姿組織召開了一個由10個AMF潛在成員國組成的財長副手準備會議，美國和IMF以觀察員身份列席。在這次會議上，日本、韓國和東盟均支持AMF的創設，但是美國和IMF表達了強烈的反對。澳大利亞和中國香港保持中立立場，僅不帶傾向地發表了一般性評論，中國內地則始終並未表態。很顯然，危機後日本發起的第一個區域金融合作方案遭遇困境。隨後該提案隨即被無限期擱置。

AMF出師未捷，其失敗的原因很複雜。首先，從技術上看，要想獲得倡議成功的機會，日本需要開展大量的調研背景工作，進行許多非正式的討論和針對主要利益相關者的私下游說。然而，這些前期準備工作在當時還沒有完成，日本就在匆忙之中拋出這一方案，必然令與會者措手不及，自然產生牴觸情緒。其次，這個提案提出之時，IMF已經實施了泰國救助計劃，雖然東亞國家認識到IMF在救援行動中存在一些問題，但IMF在當時的危機救援中仍然發揮著主導角色，具有相當的國際權威，因此日本的提議不合時宜。當時IMF提出的反對論點是，這可能對國際貨幣基金組織造成很多道德風險。然而，區域貨幣組織實際上在當時並不是什麼新鮮事物，因為它們已經存在於拉丁美洲和中東的實踐中了，並且與IMF共存。因此，IMF的論調其實站不住腳。AMF之所以遭到IMF的強烈反對，主要還是因為IMF不太希望看到當時的世界第二大經濟體領導創建一個競爭性的新機構。最後，日本的提議未能協調好中國和美國的戰略疑慮，這是導致計劃流產的根本原因。大部分學者認為，中國對日本的倡議持保留態度的原因在於AMF將會成為日本在東亞擴張勢力範圍的工具，而這比美國在東亞利用強大的安全同盟關係加強存在感更值得警惕。美國更是認為此舉將挑戰其領導的全球金融秩序和美元霸權。在美日特殊關係的背景下，一旦美國反對，日本不可能執行其計劃。

總之，正如中國學者高海紅所言，“日本實際上是在一個錯誤的時機提出了一個正確的建議”，而且沒有為這個建議的實施進行周密的部署，這反映出了日本政治領導力的不足。它是日本製度倡議的一次重大挫折。

2.制度替代：馬尼拉框架（MFG）

雖然AMF倡議失敗，但是日本仍不放棄領導東亞地區繼續努力探索金融合作的方式和路徑，選擇縮小範圍並從建立穩定有效的對話合作機制開始，策略上加強對東亞國家的經濟援助以增強政治領導力，立場上承認美國的全球領導地位，以曲線漸進的方式推進其金融地區主義主張。

1997年1月，美國為了應對東亞金融地區強烈的自發性合作行動，發起創建了馬尼拉框架小組（Manila Framework Group，MFG）。它是在IMF、世界銀行、亞洲開發銀行和國際清算銀行（BIS）的共同支持下成立的，是一個致力於高層次監督對話的區域性財金論壇，旨在為“促進東亞地區合作和金融穩定而建立一個新框架”。馬尼拉框架每年定期召開兩次會議，主要由亞太地區14個國家和地區的財政部和中央銀行副行長以及世界銀行、IMF、亞洲開發銀行的代表共同參與。雖然該論壇包含一些區外成員，但它是亞洲金融危機後東亞國家參與的第一個探討東亞金融問題的重要對話平臺。馬尼拉論壇涉及如下一些具體舉措：（1）建立區域監督機制，以補充國際貨幣基金組織的全球監督；（2）加強經濟和技術合作，特別是加強國內金融體系建設和監管能力；（3）加強國際貨幣基金組織應對金融危機的能力；（4）建立合作融資安排，以補充國際貨幣基金組織的資源。由於有美國和IMF的參與，該框架內的討論和提議強調IMF的中心角色。

雖然馬尼拉框架小組的會議並未達成任何具體的成果，但是在一定程度上有助於信息溝通、風險分散和早期預警。這一機制在某種程度上開啟了東亞地區的預警機制建設，同時也加強了東亞地區和國際監管機構諸如國際貨幣基金組織間的溝通與合作。因此，有學者認為，馬尼拉框架是地區監控與同行壓力的重要論壇，是亞太地區第一個具有防範金融風險作用的區域性對話合作機制。它為後來“10+3”框架下的財金合作機制建設提供了寶貴的經驗。然而，馬尼拉框架實質上是以美國的參與為前提的對話合作機制，而不是東亞自身嚴格意義上相對獨立的合作框架。這意味著東亞地區金融安排還只停留在補充IMF現有資源和監督體系。

有趣的是，儘管美國是該框架內最大的經濟體，但是似乎並沒有形成對馬尼拉框架的絕對控制。日本在該框架建立伊始便積極參與併成功地避免了美國與IMF的聯合主導，一個明顯的例證是，亞洲開發銀行（ADB）而不是IMF負責馬尼拉框架內的經濟監督，而且每次會後由日本財務省對外發佈會議聲明。儘管日本付出了較大努力保證框架的主導權不被美國佔據，但是它似乎也顯得並不是很積極地利用該框架作為推進東亞金融合作的平臺，2000年後，日本財務省停止發佈馬尼拉框架下副財長會議的任何聲明。2011年，第八屆馬尼拉框架組織會議在北京召開，時任中國財政副部長金立群主持了會議。此後馬尼拉框架組織再也沒有舉行過會議，該機制宣告結束。

（二）“10+3”對話機制的形成與中心化

雄心勃勃的AMF慘遭失敗，有美國參與的馬尼拉框架組織無疾而終，東亞金融合作的兩次制度實踐都以失敗告終。東亞金融地區主義只能從該地區的實際情況出發另闢蹊徑。在這種背景下，從制度化水平最低的頂層對話機制入手，來構建東亞金融合作新平臺的思路就應運而生。

1.制度競爭：日本-東盟框架與“10+3”框架

金融危機後，日本成功地將日本-東盟財長會議年度機制化，並希望利用其作為解決地區金融危機的重點框架，進而確立日本在東亞金融合作中的單一領導地位。但是部分東盟成員國一直更希望建立一個囊括中國和韓國在內的東亞經濟合作機制。

早在1990年，馬來西亞總理馬哈蒂爾（Mahathir Bin Mohamad）就提出了建立“東亞經濟集團”的構想，只是這一構想因為遭到美國的反對，同時日本也表態消極而在當時如火如荼的APEC機制建設面前被擱置。1995年，在曼谷召開的東盟首腦會議，時任新加坡總理吳作棟提議邀請中日韓三個東北亞國家未來參與到東盟峰會中來，這一願景在兩年後成為現實。1997年12月，在第二次非正式東盟峰會後，首次東盟和中日韓（時為“9+3”，1999年柬埔寨加入東盟後成為“10+3”）領導人非正式會晤在吉隆坡召開，時任中國國家主席江澤民出席會議。會議就維護東亞經濟穩定方面的合作進行討論，尤其是東南亞金融危機的應對問題。自此，東盟—中日韓領導人會議成為每年例行的年度首腦會晤機制。此時，東亞內部形成了兩大地區對話合作機制的競爭，即日本—東盟合作框架和東盟—中日韓合作框架中哪一個將作為東亞地區開展財金合作的核心機制。

在這種情況下，東盟的地緣政治考慮顯得至關重要，因為東盟的選擇將對東亞金融合作的制度框架產生決定性的作用。首先，東盟對避免地區金融合作成為大國的地緣政治工具極其敏感。事實上，由於日元在1997年東南亞金融危機中大幅貶值，未能提供貨幣錨這一公共物品，東亞國家對日本的貨幣信譽和地區主義動機進一步產生了懷疑，並對第二次世界大戰後日本的政治野心保持警惕。因此，東盟各國對日本單一主導地區金融合作心存謹慎。其次，東盟希望加強其作為經濟共同體的政治影響力。在很大程度上，為了捍衛所謂“東亞精神”倡導的政治平衡，東盟擔任了非常重要的地區主義駕駛員的角色。一方面，東盟不希望因金融地區主義的發展而削弱了其作為經濟共同體的話語權；另一方面，東盟又希望在中日兩國的競爭主導中增加談判影響力以得到更多的政治和經濟利益。因此，東盟各國希望將中日韓三國都納入地區對話談判機制中來。再次，從1997年下半年開始，危機開始從東南亞蔓延到韓國，並很快成為危機的重災區，韓國也迫切要求加入東亞金融合作機制的建設中來。

很明顯，東盟和日本之間對開展地區金融合作範圍的問題產生了分歧。同時，東盟＋中日韓合作進程也加快了腳步。198年12月，第二屆東盟和中日韓領導人非正式會議在越南河內舉行，會議就促進地區經濟恢復方面的合作開展討論，與會的時任中國國家副主席胡錦濤建議在“9+3”框架內舉行財政和央行副手會議。日本財務省開始變得對“10+3”框架更感興趣，幾個月後，第一次財長和央行行長副手會議於1999年3月在河內舉行。隨後4月，首次“10+3”財長會議在馬尼拉舉行。也就是說，從“10+3”首腦對話開始，到財長和央行行長副手會議，再到財長會議，在不到兩年的時間裡，一個新的東亞財金對話機制就初步建立起來。

值得一提的是，此時“10+3”層面的會議還只是比較低層次的聚會清談，沒有達成任何共識，並且日本—東盟財長會議也同時在馬尼拉召開，日本一直在努力加強該機制的地區存在感和效用。因此，在這個時期，“10+3”財金對話機制和日本—東盟財長對話機制的較量還處於角力之中，誰也沒有佔據絕對的上風。

2.制度完善：“10+3”財金合作機制的中心化

很快，形勢日漸明朗。1999年1月，“10+3”各國領導人在菲律賓馬尼拉發表了《東亞合作聯合聲明》，一致同意加強金融、貨幣和財政政策的對話、協調與合作，並認可“10+3”合作框架對提高東亞自我救助能力的重要性。時任國務院總理朱基在會議上建議將東亞財政和央行副手會議機制化並根據需要在此基礎上舉行財長和央行行長會議。中國的倡議得到了與會各方的同意並一致決定將“10+3”財長會議機制化。而日本-東盟合作框架此時顯得捉襟見肘，東亞地區內越來越多的國家認同“10+3”機制比日本-東盟機制更加有效。隨後1月28日，第二次“10+3”財長會議在馬尼拉舉行，標誌著“10+3”財金合作進程正式走上制度化方向，成為地區金融合作的核心平臺。此後20年東亞金融地區主義幾乎所有的進展和成果，都是在“10+3”財金對話這一平臺上達成。不僅如此，此後這一平臺的組織化水平得到了穩定提高，具體體現在以下幾個方面：

第一，議程組織化和聯合主持制度。2019年5月2日的第2屆“10+3”財長和央行行長會舉行，從1999年4月第一屆會議至今已經過去了20年，但這個有組織、有程序議程從來沒有中斷過。從2008年開始“10+3”財金對話機制開始實行聯合主席制度，由當年東盟輪值主席國和中日韓三國之一共同擔任,，2019年由中國和泰國擔任聯合主席。這一制度改革提升了中日韓三國在財金對話機制中的地位。

第二，參與範圍擴大。原則上，“10+3”財長會和亞洲開發銀行年會一起召開，每年5月上旬舉行一次，由13個國家的財政部長、亞洲開發銀行總裁、東盟秘書長共同參與討論。2011年後新成立的東盟＋中日韓宏觀經濟研究辦公室（AMRO）主任也開始參會。此外，從2012年開始，各成員國的中央銀行行長也開始參加會議，並改組為“10+3財長和央行行長會議”。從2015年起，IMF執行副總裁也開始參與東亞財金對話。

第三，會議機制層級化。“10+3”財長會隸屬於東盟+中日韓領導人峰會，部長級會議下設副部長會議，通常由專門負責國際事務的財政副部長和央行副行長組成，春秋兩次分別於4月上旬在東盟方面的聯合主席國、於1月下旬在中日韓方面的聯合主席國舉行。臨時特別工作組在副部長會議上遞交報告和建議，同時就財長指示事項交換意見，確認合作進展、未來推進方向等。再往下還包括司長級工作組會議，比如清邁倡議多邊化特別工作小組、促進亞洲債券市場發展倡議工作小組、調查小組等，主要探討技術性問題。

總之，在亞洲金融危機前後的諸多制度嘗試中，1999年的“10+3”財金對話機制從與之競爭的眾多地區合作框架中脫穎而出，並最終穩定成為東亞地區金融合作的核心機制，開啟了東亞金融地區主義的進程，並在20年間不斷髮展，呈現出制度升級的趨勢。

（三）解釋對話機制的建立與完善：供求驅動分析

對話機制的建立，是國際制度建設的起步。1997-1999年的三年間，東亞金融合作的制度成就主要體現在構建和完善了政府間的對話機制，這種對話機制成為後來推動具體合作的頂層設計。與其他很多對話機制的建立過程有所區別，東亞“10+3”的對話機制，是一種從上而下的模式，即先有首腦對話，而後有工作層面的副部長對話，最後是確立功能層面的部長級對話。

1．對話機制完善的需求側

從需求驅動層面看，亞洲金融危機刺激了東亞地區的公共需求，即金融安全需求；而這一安全需求無法通過自助來得到滿足，因此進一步誘發了東亞大部分國家採取集體行動的訴求；

不僅如此，亞洲金融危機的救援過程，讓東亞國家普遍意識到依靠IMF和美國的高度不可靠。東亞各國在亞洲金融危機後IMF的救助行為中看到了對經濟小國的地區歧視性救援差異，更加激起了它們對IMF全球救援機制合法性的質疑。

亞洲金融危機給東亞地區帶來了巨大的衝擊，部分經濟體出現了流動性不足的緊迫困境，問題迫在眉睫需要得到解決。此時小國們僅靠自身和東盟內部無法提供充足的流動性，因此便寄希望於美國和IMF。然而IMF所依賴的框架一直是新自由主義，這與東亞國家所信奉的“發展型國家”模式格格不入。不少東亞國家認為，如果把IMF比作醫生，那麼在亞洲金融危機期間，它並沒有處理好各個病人所面對的具體“病症”。正是基於這種理由，馬來西亞乾脆拒絕了IMF的援助。

IMF嚴苛的貸款條件和高政治門檻讓這些國家的政府望而生畏、苦不堪言。韓國就是典型一例。亞洲金融危機時期，韓國外匯儲備規模急劇收縮，政府面臨破產，被迫向IMF等國際機構和其他國家尋求幫助。但IMF和它的主導國美國，在一攬子援助貸款背後，給韓國提出了一系列嚴苛的調整政策。巨大的調整壓力給韓國帶來痛苦，每一個附加條款都讓韓國陷入艱難抉擇。韓國政府也曾求助於日本，但迫於美國和IMF的壓力，日本政府也表示只有在韓國接受IMF的改革框架後，他們才願意支持韓國。到了1997年12月，韓國外匯儲備僅剩50億美元左右。每多一刻的猶豫都可能葬送整個韓國經濟，政府最後不得不接受IMF提出的方案，獲得了其提供的570億美元一攬子貸款。具有同樣“屈辱”體驗的還有印度尼西亞，因此它們對於參與“10+3”框架下的金融合作異常積極。

總之，危機的即時性和毀滅性讓原本滯後的東亞合作意識大大增強，地區內的弱國和小國們抱團取暖，希望將地區內有經濟實力和政治影響力的大國納入集體救援的框架中來。正是在全球多邊機構對區域金融公共物品供給不足的情況下，東亞地區開始持續積累著建設地區集體自救方案的需求，具體來說，東亞需要有新的國際金融公共物品來源。

2．對話機制完善的供給側

從供給驅動層面看，地區領導力基礎從日本主導-中國保留到中國倡議-日本支持的變化是“10+3”財金合作框架機制化與核心化的主要原因。對於機制演進，東亞地區僅有強烈的公共需求是不夠的，還需要有能夠提供地區金融公共物品的領導基礎。對於領導基礎變化的分析有助於解釋機制創生、選擇和生效的問題。

領導國是機制的創設者和公共物品的主要提供者，成員國是機制的追隨者和參與者，少了其中任何一方，制度都無法得到建立和生效。亞洲金融危機刺激了東盟各國強烈的參與金融合作的需求，因此在很大程度上，新的對話機制建設取決於地區大國的政治領導。日本1967年成為世界第二大經濟體，進入20世紀90年代，雖然經歷了“泡沫破滅”的衝擊，但依然是當時東亞地區經濟實力最強的國家。此外，日本在東亞地區有較為深厚的經濟金融合作經驗，與東盟各國和美國互動交往頻繁，在推行日元國際化和地區化戰略中也積攢了不少領導經驗；中國此時在涉足不深的國際金融領域，無法與日本競爭主導權。因此，在經濟硬實力和金融領導經驗上，日本是地區內當仁不讓的領導者。但受歷史和現實等諸多因素的影響，日本在東亞的政治威望和信譽遠不如東亞秩序的傳統大國中國。另一方面，中國在這個時期展現了較為強勁的經濟增長潛力，與日本之間經濟實力差距在不斷縮小。1997年，中國在危機期間宣佈人民幣不貶值，大大提升了中國在東亞金融體系中的影響力；1999年，中國和美國達成入世協議，標誌著中國將深度融入全球經濟。因此，無論是日本還是東盟都不得不正視中國將在全球經濟舞臺上發揮的更加重要的角色。總的來說，這個時期，日本是東亞金融合作的實際主導者，而中國也是潛在的領導者。

日本倡導建立亞洲貨幣基金組織標誌著日本領導東亞進行第一次金融創制，然而遭遇失敗。導致其失敗的原因有很多，但其中對於地區合作最重要的啟示是地區領導力基礎的不成熟。領導力基礎包括兩個方面，一是結構，二是關係。這個時期，日本居於絕對主導地位，但正因為少了地區另一個潛在領導國中國的支持，亞洲貨幣基金組織的地區倡議才在美國和IMF的反對中輕易流產。中國之所以不表態，實際上就是表達了對日本單獨主導東亞金融制度建設的忌憚和擔憂。這種消極的保留態度是地區領導基礎薄弱的表現，中日兩國存在持續的戰略競爭和矛盾，無法輕易在關乎地區和自身重大利益的問題上達成共識開展合作。

中國和東盟倡導“10+3”財金合作框架與日本領導的日本-東盟合作框架之間存在的競爭以“10+3”財長會議的機制化和組織化結束，標誌著真正意義上的地區財金對話機制形成。而領導力基礎的變化依然是機制得以被成功創建的核心因素。出於對日本單邊領導的擔憂和增強自身經濟事務影響力的考慮，中國適時抓住了東盟希望開展更廣泛地區合作的需求，一改之前韜光養晦的低調錶態，主動推動“10+3”財長和央行行長會議機制化的進程。這種積極的倡議態度體現了中國的潛在領導力，而得到大部分與會方的支持也說明其具有相對更強的政治號召力。在這種近乎一邊倒的大趨勢下，日本也選擇了支持“10+3”財長框架。因此，從供給側的領導力基礎的變化來看，日本主導-中國保留的領導基礎招致了AMF倡議的失敗，而中國倡議-日本支持的領導基礎極大地促進了“10+3”財金對話機制的建立和機制化。

三、東亞金融合作的推進：簽署合作協議

“10+3”財金對話機制只是為合作的持續深入提供了最基本的制度平臺。如果不能推進實質性的合作，對話機制很容易淪為一個“清談館”。為了解決在亞洲金融危機中暴露出的清償問題以維護地區金融安全穩定的需求，東亞各方需要在10+3合作框架內拿出具體而實際的解決方案。一般來說，一個國家流動性保障體系有三個層次：首先，是一國自身所擁有的財富儲備，主要體現為外匯儲備；其次，是應對流動性危機的區域性救援機制，比如歐債危機之後建立起來的歐洲穩定機制；最後，是全球層面的“最後貸款人”機制，也即國際貨幣基金組織。亞洲金融危機暴露出部分國家僅僅依靠自身力量應對危機的困難，也暴露出全球層面“最後貸款人”的不可靠，因此，建立東亞地區流動性的互助機制，是應對地區金融危機的重要方式，也是東亞金融合作的當務之急。

地區金融救援機制建立在國家間的集體互助承諾基礎之上，而這種互助承諾需要國家間協議來加以制度化和法律化。從建立對話機制到簽署正式協議，這是國際制度升級的重要一步。不僅如此，即便是協議本身，不同類型的協議也體現了不同的制度化水平。具體到東亞金融合作協議的簽署，從2000年清邁倡議，再到2009年清邁倡議多邊化協議，東亞金融合作從鬆散的雙邊互換協議發展為統一的多邊儲備庫協議，這體現了東亞金融地區主義制度水平上的不斷提升。

（一）清邁倡議的達成和擴大

清邁倡議的簽署，在東亞金融地區主義的進程中具有分水嶺的意義，它標誌著東亞地區實質性金融合作的開始。清邁倡議與其說是一個協議，還不如說是一個動態的制度化發展進程，無論是作為協議的簽署還是作為動態的合作進程，都體現了東亞金融地區主義的制度升級。

1．協議生成：清邁倡議的簽署

2000年3月，第四屆東盟財長會議在文萊舉行，各方同意將原東盟五國之間的貨幣互換協議範圍擴大至東盟十國，然後再擴大到中日韓三國，從而形成“10+3”對話機制下的雙邊互換安排。當年5月，第三屆“10+3”財長會議在泰國清邁達成了《清邁倡議》（CMI）。根據會後發佈的聯合聲明，“10+3”財長對以下4個方面達成合作共識：第一，監控資本流動；第二，加強地區監督和信息共享；第三，全員簽署貨幣互換和回購協議；第四，開展人力資源培訓等。其中，“擴大東盟貨幣互換安排，建立東盟各國之間以及東盟和中日韓之間的雙邊互換和回購協議”成為清邁倡議的突出亮點，標誌著“10+3”各國發出了統一的合作信號，東亞地區有必要建立一個地區融資安排來補充現有的以IMF為核心的國際流動性設施。

根據之前的東盟貨幣互換安排（ASA），按照出資份額和支付能力，東盟國家被分為兩類：第一類為原東盟六國（新加坡、馬來西亞、泰國、菲律賓、印度尼西亞和文萊）各出資1.5億美元；第二類為新加入四國（越南、緬甸、柬埔寨和老撾）各出資6000萬美元以下不等。東盟貨幣互換安排的硬通貨除了美元，還包括日元和歐元，適用倫敦銀行間隔夜拆借利率（LIBOR）。互換安排的基本機制是，每個成員國的最大借款額限於其出資額度的兩倍，貨幣互換的期限最長為6個月，可延期一次，但不得超過6個月。清邁倡議達成後，東盟國家之間貨幣互換的規模從之前的2億美元的水平擴大到了10億美元。

雙邊貨幣互換安排是出資國用美元與申請國的本國貨幣進行互換的一種設置，借款國可以用增印的本國貨幣先買進美國國庫券作為擔保來借入協議締結方的外匯，在雙方約定的未來某一時間再購回之前的證券。在清邁倡議的框架內，每一項雙邊貨幣協議下可以借入的最大資金額由締結協議的雙方商定，但由於90％的援助資金必須與IMF的貸款項目掛鉤，因此借款國可以無條件提取的借款只有10％，貨幣互換期限為90天，可以延期7次，共630天。與國際貨幣基金組織掛鉤是為了確保這種互換安排的大部分不是獨立於IMF的援助，這是為了緩解那些擔心與IMF條件和道德風險問題可能發生衝突的擔憂。截至2005年，在清邁倡議的框架下，“10+3”成員國總共簽署了16份貨幣互換協議，金額相對於東盟貨幣互換安排大大增加，總額為900億美元，但沒有一個國家真正動用和提取清邁倡議貨幣互換協議下的資金。

2．協議擴展：清邁倡議的擴大

清邁倡議在東亞地區形成了以“10+3”東亞雙邊貨幣互換協議為基礎的互換網絡，大大擴大了原來的東盟間貨幣互換規模。然而，這些雙邊協定在2008年前並不統一。許多雙邊貨幣互換最初都是單向協定，即一方有義務向另一方提供硬通貨（通常為美元），而另一方則不必如此；啟動機制上採用請求機制，只要協議雙方達成一致即可按照協定進行貨幣互換。這也就意味著協定原則上是互惠的，但在義務上具有非對稱性、在決策上具有鬆散性，約束力弱，並不是真正意義上的多邊集體行動。此外，為了防範道德風險，90％的資金與IMF的貸款條件掛鉤，暗示著東亞地區以借用信用的方式將絕大部分決策權委託給了美國和IMF，這說明建立起的地區救援機制仍然缺乏決策監督的獨立性和運行啟動的有效性。

為了加快雙邊貨幣互換的發展，2004年5月，各國財長同意對清邁倡議進行復審以加強其效力，並建立相應的複審工作小組，隨後各國開始了長達兩年的複審工作。複審的主要成果體現在了一年之後的2005年5月“10+3”財長會議上達成的伊斯坦布爾協定上。首先，各方批准將雙邊互換協定的規模擴大一倍；其次，該協定要求將出資規模與IMF貸款掛鉤的比例從90％下調至80％，以減少對IMF貸款標準的依賴；最後，這次會議確定引進集體決策的啟動機制，被視為向多邊化方向推進的第一步。與此同時，伊斯坦布爾會議要求將互換網絡多邊化。

3．制度評估：清邁倡議的成就和不足

自2000年5月起，清邁倡議框架下的雙邊貨幣互換網絡的全面建成耗時三年多，起步階段發展緩慢，此後幾年雖然又不斷進行了制度上的細微改良，但清邁倡議的協議體系總體上仍然是較低層次的制度合作水平。

首先，清邁倡議的低制度水平主要體現在其行動的雙邊特徵，它不是一個能夠促成多邊集體行動的制度體系。雖然2007年京都會議上，各方已經達成了“在單一契約協定的統籌下，自我管理的儲備池安排是一種恰當的多邊化形式”的共識，但這一共識依然停留在謹慎的研究和“各懷心思”的階段，成員國沒有采取實際的行動。清邁倡議的制度提升進程陷入了放緩的困境。

其次，清邁倡議下的雙邊貨幣互換依然有80％要受限於IMF的貸款條件。與IMF的貸款條件掛鉤意味著清邁倡議框架下的金融安全網缺乏獨立性和靈活性，在實際危機救援中的用處不大。因此大部分國家實際上都不願啟動相關協議，雙邊貨幣互換的實際使用率很低。

最後，雖然從已簽署協議的總體網絡來看，雙邊互換體系的金額總數比較大，但是每個國家的可用金額實際上並不是很大，特別是與IMF脫鉤的部分。例如，泰國能夠從貨幣互換安排中獲得約20億美元，但是與泰國在1997年中所面臨的流動性短缺的規模相比，這一數額捉襟見肘，或者與國際貨幣基金組織對泰國的一攬子計劃（172億美元）的規模相比，這一數字也是微不足道的。因此，目前清邁倡議下可用的資金數額仍然太少，以至於無法起到有效的救援作用。有些東亞國家反倒更願意繞開清邁倡議，與美聯儲和中國人民銀行簽訂貨幣互換協議。比如2008年國際金融危機爆發後，韓國並沒有求助於清邁倡議的雙邊互換協議網絡，而是轉而與美聯儲簽訂了300億美元的短期雙邊互換協議。2008年至2011年年底，中國也在清邁倡議框架之外與部分東亞成員簽訂了無附加條件的雙邊本幣互換協議，為這些國家提供總規模為3600億美元人民幣的流動性支持。

總體來說，清邁倡議的象徵性意義大於實際效力，簽署雙邊協議表明了東亞國家合作開發自助機制的共同意願，以降低危機的風險預期，但它遠不是合作的終點，而是一項需要繼續進行深入完善的工作。

（二）清邁倡議多邊化：外匯儲備庫的形成和發展

儘管在21世紀初，東亞建立地區流動性救援機制的緊迫感有所降溫，但從供給側來講，成員國外匯儲備的積累也意味著，為建立區域流動機制提供儲備的成本也下降了。清邁倡議升級的核心問題是將貨幣互換網絡多邊化，即建立一個共同的外匯儲備庫，以作為防範金融危機的區域性設施之一。2007年，京都舉行的“10+3”財長會議上，各國財長宣佈對清邁倡議的結構進行重大調整，即各方同意建立一個儲備庫安排。從儲備庫這一措辭可以看出，各國將其外匯儲備全部或部分交由一個地區機構管理，並由其在危機發生後自動提供貸款。但事實的發展並非都是如此，此次會議發佈的聯合聲明寫道：

我們注意到，新成立的“清邁倡議多邊化任務小組”的工作取得了重大進展。我們採取了按部就班的方式，原則是一致認為，在單一契約協定的統籌下，自我管理的儲備池安排是一種恰當的多邊化形式。我們認為，當前取得的共識是面向先進的地區流動性供給機制的一項重要成就。我們已指示副財長就CMI多邊化的重要因素進行深入研究，包括：監督、儲備資格、資金規模、貸款配額和啟動機制。與此同時，我們再次重申堅守清邁倡議兩項核心目標的承諾，即克服地區短期流動性困難和補充現行國際金融安排。

從聲明中可以看出，京都會議的成果不過是一項各方共識，在另外進行重大研究前不會採取實際行動。事實上，“在單一契約協定的統籌下，自我管理的儲備池安排是一種恰當的多邊化形式”這一模稜兩可的表述意味著，各國將繼續自行管理外匯儲備，但在資金釋放條件方面會有一個統籌協定。此外，這一統籌協定在之後的三年內仍未出臺。換言之，截至2008年年初，京都會議並未帶來任何改變。京都會議的重要性在於，它體現了“10+3”財長正式致力於推進互換網絡多邊化，只是這一時期多邊化進展緩慢，陷入了某種停滯。

同時，在需求側，美國金融危機的爆發再次成為推動東亞建立危機救援機制的主要動力。京都會議一年後，2008年在西班牙馬德里舉行的第十一屆“10+3”財長會議上，談判進展有限，雙方一致認為，儲備庫總規模至少為800億美元，其中80％將由中國、日本和韓國提供，其餘的由東盟國家提供。2009年5月3日，在印度尼西亞巴厘島舉行的第十二屆“10+3”財長會議達成了更多實質性協議。聯合聲明包括以下內容：

在清邁倡議（CMI）上，我們已就清邁倡議多邊化的所有主要組成部分達成一致，包括個別國家的貢獻，借用無障礙環境和監督機制。作為東盟+3國家互助框架的CMIＭ商定的組成部分符合其兩個核心目標：（1）解決該地區的短期流動性困難和（2）補充現有國際財務安排。……我們同意在今年年底之前實施CMIM。在這方面，我們要求我們的代表們制定操作細節和實施計劃，特別是管理CMIＭ的法律文件。……我們一致認為，將盡快建立一個獨立的地區監督部門來監測和分析地區經濟並支持CMIM決策……

聲明的附件給出了貢獻的細節。最終決定成立的外匯儲備池總規模達1200億美元，其中80％來自增加的3個國家，其餘的則由東盟國家貢獻。表3顯示了各國的繳款額和借款乘數（借款額度等於繳款乘以借款乘數）。巴厘島會議還指出了清邁倡議多邊化的廣泛決策機制。基本問題（審查規模、捐款、借款乘數、重新加入、成員資格、貸款條件等）將由“東盟＋3”成員共識決定，而貸款問題（貸款、續約、違約）將由多數票決定。

2010年3月24日，“10+3”財長和央行行長會議共同宣佈“清邁倡議多邊化”正式生效，併成為東亞金融合作的核心機制。2012年5月3日，第十五屆“10+3”財長和央行行長會議決定將外匯儲備庫的規模擴大到2400億美元，並且決定與IMF的脫鉤比例提高到30％。至此，2009-2012年，經過四年的努力，東亞外匯儲備庫徹底建立起來。

從2009年各方達成共識，到2010年協議正式生效，再到2012年儲備庫擴大規模並提升脫鉤比例，清邁倡議多邊化進程在2008年美國金融危機和2009年歐洲債務危機的助推下很快就取得了重大進展，構成東亞金融地區主義制度升級的第二個標誌性成果。

首先，從雙邊互換到多邊統一，危機救援機制的制度形式得到了實質的發展。從共識到協議的承諾，東亞距離建立真正的外匯儲備庫或地區貨幣基金組織又接近了一步。其次，從隨意的申請機制到涉及出資份額、借款乘數等具體要素的規定、明確的投票權份額的設計，東亞金融地區主義經歷了一次重要的制度創新。在審議重大問題時，仍然採取協商一致的原則；而在決定啟動具體貸款項目的問題時，首先賦予每個成員國份額相同的基本投票權，再根據出資貢獻來分配剩餘的投票權，採取2/3的絕對多數表決機制。最後，與IMF貸款條件掛鉤的比例進一步下調至30％，這意味著東亞地區救援機制相對於IMF的獨立性在持續提高。此外，2012年財長會議還引入了“CMIＭ預防警戒線”的危機防範便利設施，這標誌著地區救援機制的功能向“救援＋防範”轉變。

儘管清邁倡議多邊化實現了以上重大的制度進展，但是，現階段東亞金融合作的多邊化建設仍然停留在自我管理儲備庫的書面承諾階段，在非危機時期資金仍然由各國政府自行管理，只是在危機發生時才統一調配。不僅如此，當時還並未出現一個實體性的機構來負責統一管理、運營、評估、決策、配置和監管這些外匯儲備資金池。此外，在貸款標準與IMF脫鉤比例這一核心問題上，從2014年開始，“10+3”成員就脫鉤比例從30％提高至40％進行探討，直到在2017年5月5日召開的第二十屆財長和央行行長會議上，中日兩國對此仍然存在較大分歧。一名日本外務省官員會後稱，幾乎所有國家都支持提高脫鉤比例的方案，因為隨著AMRO監測能力的上升，提高脫鉤比例是自然的事情。據悉，持謹慎態度主要是中國。這也說明東亞多邊外匯儲備機制的獨立性建設仍然路途遙遠。

（三）解釋清邁倡議的簽署與升級：供求驅動分析

相比於對話機制，合作協議是國際制度建設的一次重大升級。對於東亞金融地區合作進程而言，從“10+3”財金對話機制的建立到雙邊貨幣互換協議的簽署，意味著合作進入了實質性協議階段；從雙邊互換協議再到統一的自我管理的多邊儲備庫協議的達成，表明協議的制度效力得到了增強。這一過程體現了東亞金融合作在制度水平上的不斷升級。

1.清邁倡議升級的需求側

從需求驅動層面看，亞洲金融危機刺激了地區的公共需求，即保障金融安全的需求，而這一需求在利用新誕生的“10+3”財金對話平臺得到充分表達後，同時產生了對實質性地區救援方案的具體訴求，即建立地區救援機制。基於此，清邁倡議達成，各方簽署了雙邊貨幣互換協議。

2003年之後，隨著各國從亞洲金融危機日漸復甦，各國對該地區建立流動性支持的需求似乎變得不那麼迫切。得到喘息的受創國們轉而在非危機時期加強本國外匯儲備的積累，以強化自身抵禦危機的流動性支持能力。也就是說，東亞地區在非危機時期對金融安全的公共需求降低了，這必然導致地區金融合作的動力出現一定程度上的疲憊。

受危機影響的國家主要通過貨幣貶值和出口拉動來進行宏觀經濟的調整。危機之後，出口部門的作用變得越來越重要，出口對GDP的貢獻率顯著增加。例如，就泰國而言，貨幣和服務的出口總額佔GDP的比例從1997年危機前的約40％增加到2010年的約75％。結果，如表5所示，東亞經濟體以極快的速度積累了大量的外匯儲備。截至2008年年底，東亞經濟體累計外匯儲備超過4萬億美元，佔世界外匯儲備的5％以上。外匯儲備的大量積累為東亞地區再發生像1997-1998年那樣的金融危機提供了有效的自我保險。

此外，東亞各國從1997年金融危機中學到的教訓之一，就是短期外債佔比過高十分危險，因此危機過後該地區大多數國家都開始仔細監測短期外債的數量，並試圖將短期外債和官方儲備的比例保持在較低的水平。例如，就泰國而言，從2000-2010年的十年裡，短期外債與官方儲備的比例一直在25-30％左右。危機之後東亞各國開始採用某種形式的有管理的浮動匯率制度而不再是固定匯率制，允許匯率貶值的能力也會提供另一種減輕金融危機風險的有效工具。

2008年爆發的美國金融危機再次刺激了東亞地區的潛在安全需求，各國開始意識到僅靠政府儲備充足的流動性也難以保證不發生系統性金融危機，尤其是此次金融危機始於國際主導貨幣美元的信用問題，而東亞作為美元迴流體系的重要一環，身處以美元為基礎的全球金融秩序中的各國隨時有可能受到國際金融危機的聯動影響。更重要的是，這次危機，不僅是東亞部分經濟弱國出現清償危機的流動性問題，而且中日兩國也意識到了美元體系的潛在不穩定性，更加堅定了兩國想減少美元依賴的戰略考量。

因此，兩次金融危機對地區金融安全需求的刺激直接推動了地區救援機制的建立和東亞金融合作的協議升級。

2.清邁倡議升級的供給側

從供給驅動層面看，地區領導基礎從日本—中國競爭主導到中國—日本妥協領導的變化是清邁倡議多邊化取得艱難進展的另一個重要原因。無論是雙邊貨幣互換網絡還是多邊外匯儲備庫，都是一種公共物品。公共物品離不開供給者，供給者的能力和意願決定了供給公共物品的國際制度能否實現升級。

中國和日本是地區內最有資格和能力成為地區秩序領導者的大國。亞洲金融危機的發生為日本實現金融主導權創造了機遇。從1997年亞洲金融危機爆發至2008年美國金融危機前這段時期，日本在東亞佔據著巨大的能力優勢，包括資金儲備、技術經驗和渠道。

首先，在資金要素上，截至2008年3月31日，日本的外匯儲備高達9880億美元，長期保持著高外匯儲備率。此外，日元的國際儲備貨幣地位表明日本向鄰國提供硬通貨的能力基本不受限制。更重要的是，日本在2010年前一直保持著世界第二大經濟體的地位。因此，日本無須付出較大的國內政治代價，卻依然能夠繼續提供可信的國際承諾和對外援助。《新宮澤構想》對東盟國家單方面無條件的經濟援助和清邁倡議中第一大主要出資國的地位便是最好的例證。多年來，日本不斷轉換救援機制的規模和對象，但並未在國內招致太多的負面效應。

其次，經驗要素上，日本在國際金融外交和金融治理領域積累了豐厚的技術經驗。日本在國際金融體系的頂層治理框架內參與金融合作的歷史已經超過半個世紀了。作為清邁倡議的主導國，日本之前很早就參與了《一般借款協定》（1962年）和《新借款協定》（1998年），這兩項協定都旨在為大規模危機下的IMF貸款提供補充；在監督領域，日本同樣最早參與了G5和G7財長會議。除2011年的阿根廷危機外，日本在過去最重大的國際緊急救援中都發揮過重要作用。在相關人才供給上，歷任亞洲開發銀行行長都是日本人，這為日本提供了大量國際金融人才。清邁倡議達成時曾任負責國際事務的財務省次官、後來擔任亞洲開發銀行行長的黑田東彥（Haruhuko Kuroda）曾經參與過1986-1987年間G7多邊監管的籌措工作，具有豐富的金融外交經驗。

最後，在渠道要素上，日本在全球金融框架中的地位是其他東亞國家無法比擬的。日本是IMF的第二大出資國，有能力協調全球金融制度和地區金融事務，這在清邁倡議的主導過程中就能體現出來。日本能更好地評估IMF管理層及董事會對清邁倡議各項發展的反應；同時，通過其董事地位以及多年來向IMF短期派駐財務省官員而形成的人際網絡，日本得以更有效地操控這些反饋。這種橋樑渠道能夠同時用來影響IMF的決策、清邁倡議的決策制定及監督。

除了能力優勢，日本在這一時期也用積極的行動表明了自身希望主導東亞金融秩序的強烈政治意願。日本是1997-2008年東亞流動性公共物品供給的實際主導者，這些主導不僅體現在總體制度設計上，還體現在技術層面上如何組織和管理互換協定。當然，最重要的是，作為最大的出資方，日本對出現的任何提議都有隱性否決權。毫無疑問，清邁倡議階段，雙邊貨幣互換安排網絡的形成與擴大加強了日本在東亞的結構性權力，甚至推動了日本在其他問題領域的政治影響力。

然而，即使在日本具有強大的能力優勢與強烈的領導意願的情況下，中國的潛在領導能力和領導意願同樣不可忽視。如果缺少東亞中國的支持，日本無法抵制全球標準並擔當東亞領袖，AMF的失敗就是前車之鑑。更重要的是，中國與日本在力量對比與相互關係上不斷髮生著微妙且積累性的變化，這些變化構成了東亞地區領導基礎的變化，將直接對地區金融公共物品的提供產生關鍵影響。

首先，在能力層面上，中國和日本的實力差距在不斷縮小。2006年，中國超越日本成為全球最大的外匯儲備國；2010年，中國超越日本成為世界第二大經濟體；由此中日經濟實力的對比發生了質變，中國成為東亞地區甚至整個世界經濟的增長極。此外，中國日益深度介入國際金融關係，1997年亞洲金融危機引發了中國對地區金融潛在風險的擔憂，中國堅持人民幣不貶值為應對危機做出了重大貢獻。2011年中國加入世界貿易組織後，迅速成為國際經濟體系中的重要成員。尤其是2008年G20機制成為國際金融治理機制的中心舞臺後，中國在全球層次利用G20平臺和金磚機制開展的一系列旨在推動全球國際金融治理體系改革的外交努力，讓中國在國際金融領域的影響力得以大幅提升，併成功推動了人民幣入籃和IMF份額改革，極大地增強了中國在IMF中的話語權和渠道影響力。在這一過程中，中國也相應地積累了越來越多的國際金融合作與治理經驗。

其次，在意願層面上，進入21世紀以來，尤其是隨著中國綜合實力的提升以及更深度地介入國際和地區經濟秩序中，中國對現有金融秩序的改革意識也在不斷增強，其中包括對地區金融互助體系的參與積極性也在不斷提高。中國開始形成系統的國際金融發展思路和外交戰略，並在東亞地區合作中發力。簡言之，中國在東亞金融合作中的領導意願極大提升。

如果說20世紀90年代末中國還是相對簡單地採取配合或消極反對日本的立場，那麼到了21世紀初，中國開始更多地發起積極的倡議，與日本更加直接地進行領導權的競爭。2003年10月，時任國務院總理溫家寶在“10+3”領導人會議上提議，將雙邊互換網絡整合成多邊資金救助機制，得到了與會領導人的積極響應。2006年5月，“10+3”財長會議決定成立由中國和泰國牽頭的清邁倡議多邊化工作小組，對這一方案展開具體的研究。這標誌著中國的領導意願已經越來越公開化和明朗化。

除了雙方的實力結構和領導意願的變化之外，中日關係結構的變化也影響了東亞金融合作的供給側的領導基礎。中日之間在2005年前後圍繞即將成立的東亞峰會的制度形式展開了一場激烈的政治較量。這對整個東亞合作產生了深遠影響。中國堅持以“10+3”框架為中心開展東亞共同體建設，而日本出於制衡中國的戰略考慮，則試圖將域外國家納入東亞地區合作的框架中來。雙方的嚴重分歧也分化了東盟國家內部的立場和陣營。這場制度競爭是中國和日本爭奪地區領導權的一次公開化重大較量，東亞金融合作原本就脆弱的領導基礎受到重創。因此，可以說東亞金融合作的多邊化進程遭遇了極大的障礙。

2016年之後，日本一直試圖主導清邁倡議多邊化的深化進程，主張與IMF的脫鉤比例應該得到進一步提高，但中國的反應一直是保持謹慎的反對。中國沒有公開表達其反對的原因，但有一點是肯定的，在東亞地區金融安排中，中國不能接受日本的絕對主導，甚至不願意次於日本的領導權之後。

因為面對強烈的地區公共金融安全需求以及中日兩國共同希望減少對IMF與美元的依賴，中日競爭主導權的僵局在美國金融危機爆發後得到了緩和。中日兩國之間進行了權力妥協，以獲得地區政治公信力。這種妥協一方面體現在中日兩國相互之間的讓步，將對方放在相對勢均力敵的位置上分享地區領導權，以獲得對方的信任與合作意願；另一方面體現在領導國對成員國的權力分享，從而進一步加強地區機制的參與吸引力，鎖定製度效力。正因為中日兩國的共同領導，東亞外匯儲備庫的具體制度設計上更多地體現出了公共物品的屬性。作為兩大出資國，中國和日本各自共享32％的份額。在最初的方案裡，中國只居第三位，後來中國爭取提升到現在的水平。與出資比例相反，借款乘數的設計明顯是有利於地區內的小國和弱國。各國還就儲備庫的決策權分配進行了一番較量，日本希望以出資貢獻為依據來分配投票權，但東盟國家擔心中日兩國完全主導了地區金融決策，為此最後妥協達成協商一致和多數表決的雙重決策規則。

綜上所述，從清邁倡議到多邊化這一漫長的發展過程，地區領導基礎發生了中日兩國競爭主導權到妥協後共同領導的變化，而這一變化是在供給層面推動多邊化制度升級的核心驅動力。

四、東亞金融合作的深化：構建實體機構

清邁倡議以國家間正式協議的方式，開啟了東亞金融合作的新階段，此後，從雙邊貨幣互換網絡的形成到多邊儲備體系的建設，東亞初步建立起了以危機救援為導向、以流動性支持為主要安排的地區救援機制。然而，地區救援機制只是金融合作第一層次的緊急優先，制度化的地區金融安排除了要滿足危機時期的救助需求，還要保證日常時期的監管和防範需求。在這種背景下，作為正式的國際組織的“東亞宏觀經濟研究辦公室”的成立，便標誌著東亞金融合作從危機救援的協議階段走向了經濟監督的實體階段，它是東亞金融地區主義的又一次重大的制度升級。

（一）早期的地區經濟監督機制

亞洲金融危機後，在東盟內部，IMF的全球監督進程由東盟監督進程（ASEAN Surveilance Process ,ASP）加以補充。這是一個基於同行評議制度的非正式程序，東盟秘書處內設立了一個單位，幫助協調東盟監督進程的工作，編制一系列半年度東盟監測報告，亞洲開發銀行為東盟監督進程的運作提供技術支持。東盟監督進程的同行評議是在每年舉行兩次的東盟財長會議上進行的。在“10+3”層面上，為儘早採取措施預防危機，改善東亞地區存在的財政收支等薄弱的經濟政策要素，保障清邁倡議框架下償還資金的可信性，東亞各國認為有必要建立監督機制以相互督促協調。於是，2002年4月，“經濟評估和政策對話”（ERPD）開始實施，並於2005年正式納入清邁倡議框架。東亞經濟監督機制的建設自此起步。

“10+3”對話框架下的經濟評估和政策對話雖然對於協調國際宏觀經濟政策還為時尚早，但它有助於提高政策透明度、提供決策信息來源、改善溝通渠道等，而這在危機爆發的時刻是至關重要的。在某種意義上，亞洲金融危機前的東亞金融政策網絡可視為以IMF為核心的美國—東亞輻射體系，但很明顯，在開啟地區經濟監督進程後，情況已經開始發生了變化。

正式的經濟評估和政策對話通過“10+3”財長年度會議以及副財長和央行副行長每半年一次的會議進行。在發展初期，政策對話的結構非常鬆散，但逐漸有所改進。經濟評估和政策對話在2002年邀請了亞洲開發銀行參與組織主持，在2005年又邀請了IMF等地區和國際金融機構參加這一監督進程，IMF代表在諮詢個別國家意見的同時，也對地區問題和IMF領導的全球經濟失衡進行討論。最後，2006年的海德巴爾“10+3”財長會議正式要求邀請非官員的地區專家參加政策對話，建立專家組（GOE）和經濟與金融監管技術工作小組（ETWG）。專家組由本地區內的專家學者組成，負責獨立地對地區經濟形勢進行評估；技術工作小組致力於早期預警系統的建設和拓展。他們負責形成相關調研報告，提交給“10+3”財長會議。根據2010年5月第十三屆財長會議的決定，經濟評估和政策對話從2010年起開始集中探討特定議題，包括東亞地區內大規模的資金流動和通脹形勢在內，同時提供相應的政策建議。

然而需要指出的是，雖然經濟評估和政策對話被賦予了承擔東亞經濟監督的殷切期望，但是它在運行中所發揮的主要功能還只是信息共享，主要包括以下內容：及時交換數據信息、監控短期資本流動、建立早期預警體系以及評估地區金融的脆弱性等。在東亞經濟監督正式機制化前，啟用外匯儲備庫仍然必須與IMF的貸款條件相掛鉤來防範道德風險。要實現地區安全資金網的獨立自主，經濟評估和政策對話的功能還需要得到進一步的強化，而最核心的是必須能夠獨立地確定貸款條件以及對成員國的援助要求做出評估和決策。這就要求一個區域監督機制不僅具備信息共享功能，同行評議、同行壓力以及盡職調查的功能也是必備的機制屬性。然而經濟評估和政策對話存在著明顯的缺陷——它既缺乏同行評議和同行壓力機制，也不存在類似於IMF常用的盡職調查功能。如果只依賴於成員國政府所直接提供的數據信息來實施監控，監控的有效性和獨立性則會受到很大程度的限制。因此，東亞各層級流動性救援措施的有效性建立在監督機制的升級完善上。

（二）地區經濟監督機制的升級：東盟+中日韓宏觀經濟研究辦公室（AMRO）

為加強對地區經濟的客觀分析與監督能力，以便儘早識別金融風險並及時實施補救，有效貫徹執行清邁倡議多邊化決策，2009年2月，“10+3”財長會議同意建立一個新的獨立的地區監督實體機構，即東盟＋中日韓宏觀經濟研究辦公室（ASEAN+3 Macroeconomic Research Office，AMRO）。2010年5月，“10+3”各國財長對AMRO的關鍵要素達成共識：“AMRO將設於新加坡，負責監管和分析地區經濟形勢，以支持危機早期預警、救濟措施的及時貫徹和清邁倡議多邊化的有效決策。”這意味著一個實體機構的誕生，這在東亞金融地區主義乃至整個東亞合作進程中都具有特殊意義。AMRO的成立和完善又大致經歷了兩個階段。

1.作為企業法人的AMRO

2010年11月，東盟-中日韓財長和央行行長副手會議在中國西安召開，中國與越南聯合主持此次會議。這是一次籌備AMRO的重要會議，按照原定計劃此次會議需要確定辦公室首任主任的人選，但會議無果而終，只能延遲到2011年的“10+3”財長年會上繼續進行討論。

對於辦公室主任的人選問題，中國、韓國和日本三國都推出了各自的候選人，日本的候選人是前財務省國際局高官根本洋一（Nemoto Yoichi），有趣的是根本洋一起初得到了包括中國在內的一些國家的認同。但是，中國的態度隨後發生了重大轉變，並且於2010年和2011年的“10+3”財長會議上，明確反對由日本人來擔任該重要職務，轉而決定推出自己的候選人，即後來的AMRO首任主任，中國國家外匯管理局原副局長魏本華。

2011年4月，AMRO最初以有限責任公司形式在新加坡成立，但主任人選還沒有產生。2011年5月，魏本華與根本洋一之間誰來擔任辦公室第一任主任的問題在“10+3”財長會議上一度僵持不下。經過中日協商妥協，最終同意將三年的任期分成兩個階段：由魏本華出任辦公室首任負責人，但任期僅一年，根本洋一接替擔任第二任主任，任期兩年。這一結果是中國和日本的互相妥協的結果。

最終AMRO在2012年2月29日正式投入運營，由魏本華擔任首任主任，一年之後根本洋一接替成為第二任主任，由一些專職人員開展日常運營，和東盟秘書處一起負責監管和分析地區的宏觀經濟動態，對清邁倡議多邊化提供決策支持。截至20113年5月，AMRO在主任根本洋一的領導下一共有25個工作人員，其中15名為經濟學家。但辦公室最初以企業法人的性質運營，也就是它是一個跨國私人機構，不是一個官方機構，這降低了AMRO在主權政治問題上的敏感性。

2.作為國際組織的AMRO

2013年第十六屆“10+3”財長和央行行長會議同意將AMRO從企業法人升級為國際組織，並正式啟動《AMRO國際組織協議》（下稱《協議》）談判。全體“10+3”成員國於2014年10月簽署了《協議》，於2016年2月9日正式生效，AMRO自此具備國際組織法人地位。《協議》對其職能、治理運行等有如下明確的規定：

設立AMRO的目的，是通過組織區域性經濟監測和支持落實區域性金融安排，來保障區域內經濟和金融穩定。其中，“區域性金融安排”是指10+3框架下的多邊流動性支持安排中，關於應對區域內部潛在及實際的國際收支困難及短期流動性問題的內容。

為實現以上目的，AMRO將行使以下職能：（1）監測、評估並向成員報告其宏觀經濟形勢及金融系統的穩健性；（2）發現成員存在的宏觀經濟和金融風險及區域內部的脆弱性，如有需要，應為其及時制定政策提供建議，以降低風險；（3）支持成員履行區域性金融安排；（4）組織由執行委員會確定的其他為實現AMRO設立目的而需採取的必要活動。

AMRO升格為國際組織是“10+3”財金合作進程又一個具有里程碑意義的成果，這一舉措有助於加強東亞區域金融安全網，向外界展示出東亞各方支持地區金融合作的堅定承諾，並增強東亞成員在國際金融治理體系中的地位。2016年4月2日，“10+3”財政央行副手會議正式任命來自中國的常軍紅為AMRO第三任主任，也是AMRO升級為國際組織後的首任中國籍主任。

截至當前，AMRO在現任主任常軍紅的領導下，組織架構由執行委員會、顧問小組、主任、副主任和工作人員組成。執行委員會擁有最高權力，負責對AMRO進行戰略監督和政策指導，由各成員國派代表組成，並可為此任命最多兩名副手：一名來自政府機構的財政副手，主要負責財政事務，另一名來自央行的副手。顧問小組獨立於主任及其下設部門，對執行委員會負責，負責向AMRO的宏觀經濟評估提供戰略性、技術性和專業性指導，並向主任提供相關政策建議。主任、副主任和工作人員為AMRO的編制僱員，負責AMRO的日常運營和工作開展。在主任之下，目前設有兩個副主任和一個首席經濟學家，分別來自日本、韓國和新加坡。總之，AMRO已經形成了一個非常完善的實體架構，截至2017年已經擁有超過40名員工。

如今AMRO正在以下幾個方面履行實質性職責：第一，每個季度編寫有關地區整體和成員國宏觀經濟的報告書；第二，評估成員國經濟體的宏觀和金融風險性，併為危機管理提供及時的政策建議；第三，保障清邁倡議多邊化下各締約方遵守和履行協議。與危機時原則上要求集體決策的清邁倡議多邊化相反，AMRO是常設的國際監督機構，AMRO的監督報告引入了非公開的內部審議機制，即僅出於同行評議的目的為“10+3”財長和央行行長會議提供報告，不作公開宣傳。這樣的機制設計使得同行審議的討論過程更加自由、坦率和獨立，並且不會為迎合官方觀點和政治壓力而有損監控的科學性和獨立性，因為“10+3”各國間進行坦率深入的政策討論對於深度合作和政策協調至關重要。為了支持清邁倡議多邊化實施，AMRO將日常的工作重心集中在為成員國提供支持上，以確保清邁倡議多邊化在操作上能夠做好準備。此外，AMRO也支持成員國為清邁倡議多邊化安排的持續發展打好基礎，為成員提供諮詢意見和建議，以便對與IMF脫鉤的部分進行審查，同時制定清邁倡議多邊化期間關鍵的評估計劃、條款和條件。因此，AMRO的日常運營標誌著東亞金融地區主義朝著深度監督邁進取得了實質性進展。

（三）解釋實體機構的構建與升級：供求驅動分析

從清邁倡議階段的經濟評估和政策對話機制，發展到了多邊化階段的東盟+中日韓宏觀經濟研究辦公室這一實體化的國際機構，該機構又經歷了從企業法人到國際組織的轉變，這不僅是東亞經濟監督進程的一次重大制度升級，也是東亞金融地區主義從合作協議到實體機構的一次重大升級，體現了需求-供給的雙重動力。

1997年亞洲金融危機催生了以雙邊貨幣互換網絡為核心的危機應對模式，同時經濟評估和政策對話機制也開啟了東亞監督進程，但此時監督目的在於預防各國採取可能引發貨幣投機衝擊的政策，更多的還只是一個信息溝通的渠道。此外，除了同行壓力和非強制性非正式警告之外，監督體系並未形成正式的執行和懲罰機制。然而，東亞各國從這一“君子協定”中看到了非正式的一面：如果某一成員國（甲國）代表並未明確反對乙國的經濟政策，那麼甲國在道義上就有義務接受經濟管理不善的乙國對非IMF援助資金的申請。顯然，這一監督機制相當薄弱，基本上以規範為主導。因此，如果東亞地區的流動性救援機制要獲得實質效力，經濟評估和政策對話機制的功能必須得到極大的強化，也就是說，要使危機救援機制得到有效執行，必須能夠獨立確定貸款條件以對各成員國的流動性援助要求做出評估和決策。這就對非危機時期的經濟監管提出了更高的要求，要求地區監督機制不僅具備信息共享的功能，還要具備同行評議、同行壓力和盡職調查的功能。

2008年美國金融危機的衝擊讓東亞各國意識到，擁有龐大的外匯儲備並不足以坦然應對隨時可能出現的短期流動性短缺問題。隨著全球化的不斷加深，發生金融危機的風險和不確定性日益增加，這一潛在的不安全感更加刺激了東亞地區防範危機的公共需求。因此，各國更加註重在非危機時期對地區和全球經濟形勢的監控、政策協調和預警等。此外，清邁倡議所形成的雙邊貨幣互換網絡在2008年美國金融危機中從未得到啟動，這種制度失效也讓各國開始反思和加強多邊化儲備庫的支持、啟動、決策建設，更加需要一個專門的機構來支持外匯儲備庫的功能發揮。從東亞外匯儲備庫的機制設計，包括額度、投票權、決策規則等規定就可看出，這一多邊協議的可操作性得到了很大的提高。從東盟＋中日韓宏觀經濟研究辦公室的功能和治理架構中也能看出，它的主要任務是監測和分析區域經濟、加強風險早期跟蹤、迅速實施救援行動和實現區域儲備庫的有效決策。因此，可以說，兩次金融危機極大地加強了東亞地區抵禦危機和防範危機的公共需求，尤其是提高了地區危機管理的意識，而這一因素直接誘發了地區經濟監督機制的建設和升級。

第二，從供給驅動層面看，地區領導力基礎從中日競爭主導到中日妥協領導的轉變是東盟+中日韓宏觀經濟研究辦公室實體化和國際升格的主要推動力。

因此，東亞合作的成功高度仰仗中日合作。中國和日本至今仍然沒有達到一個高層次的戰略合作水平，兩國的合作和共同努力至關重要。如果中日不能在東亞自貿區、金融合作、安全戰略以及地區機制等方面分享共同利益並加以聯合領導，東亞合作的一體化就始終難以實現。至此，東亞地區經濟監督實體機構的建立這一重大制度化升級主要還是依賴於地區領導力基礎從競爭到妥協合作的轉變，中日兩國相互妥協、共同領導地區金融合作進一步深化。

五、結語：東亞金融地區主義的政治經濟學

東亞金融地區主義的曲折歷程為研究國際制度的政治經濟學者提供了重要的案例。作為東亞金融合作早期的單一主導者，日本的領導權逐漸受到了中國這個具有外匯儲備優勢和政治倡議優勢的後發國家的挑戰。目前，中日兩國已然站在了勢均力敵的平等位置上，而且經濟聯繫日益增強，雙方的互動直接在供給側決定了東亞金融地區主義的制度供給。

日本繼續為其長遠的安全利益而依賴與超級大國美國的雙邊同盟關係，並同時謀求施展以其為中心的東亞經濟地區主義戰略。其突出表現就是日本在美國退出的情況下，堅持推動CPTPP生效，並且與歐盟簽署了經濟夥伴關係協議（EPA），致力於打造世界上規模最大的自由貿易區。這兩項經濟外交舉措使得日本重新回到全球貿易體系的樞紐位置。中國在更加深度地捲入世界政治經濟體系的進程中，與美國的政治經濟關係也面臨著戰略上的競爭性和不確定性，與此同時，地區制度間、既有秩序與挑戰者之間的競爭也更加明顯。這些似乎都不是推動地區金融合作的有利條件。但是，我們仍然需要樂觀地看到，金融地區主義是東亞地區合作迄今為止唯一有重大制度突破的領域。全球化與技術變革為建立相互協調的東亞地區生產網絡創造了來自需求側的機遇，這一發展機遇應該通過推動政府間制度合作來得到支持，大國之間的妥協合作在供給層面上也為制度升級創造了政治條件。因此，歸根到底，東亞金融地區主義的未來發展前景主要還是取決於地區領導力基礎的變化。

目前，東亞金融合作的成就集中體現在危機時期流動性支持和非危機時期監管機制的建立上。接下來東亞金融合作的發展方向是擴大東亞外匯儲備庫的規模和提高其實際運營效率。現階段東亞外匯儲備的規模在2400億美元的水平，與IMF的脫鉤比例維持在30％，這一規模水平和限制條件對於超過萬億美元的鉅額外匯儲備來說可謂杯水車薪，並且要保證東亞地區成員國獲取相對充足的流動性支持，這一

除此之外，還要逐步實現資金庫的管理和運營統一化、實體化。如今的東亞外匯儲備庫本質上仍是一紙協議，非危機時期資金由各國自行管理，並沒有統一的資金賬戶和日常運營。如果能建立起統一的基金賬戶，同時擁有一個像國際貨幣基金組織那樣的實體機構來對基金的運營進行管理和決策，東亞外匯儲備庫才真正名副其實，才能發揮金庫功能。因此這也就涉及必須對現有監督機構AMRO進行升級和強化。要提高地區監督機構的獨立性和監管效力，必須逐步削弱地區金融安全網與IMF的限制性聯繫。AMRO必須證明它能夠保持獨立性和權威性，獨立評價其成員國的經濟政策。要達到這一目標，AMRO必須進一步加強機構能力建設，強化其在宏觀經濟監測、危機預防和管理、區域重大經濟問題研究以及為成員提供政策諮詢和技術援助等方面的功能，更好地幫助東亞各成員國應對風險挑戰，有效維護區域經濟和金融穩定。這對東亞金融合作的制度體系提出了更高的要求，若想繼續推動東亞金融地區主義的制度升級，中國和日本兩國協調立場緊密合作以發揮共同領導作用就至關重要。

作者：李巍，察哈爾學會研究員，中國人民大學國際關係學院教授；吳娜，中國工商銀行總行專項融資部國際銀團區域經理。

來源：《世界政治研究》，2019年第二輯（總第四輯）

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