未來中國的“一帶一路”外交既要解決財政風險和困難，又要應對其他國家基於地緣政治和國內政治的考慮而出現的諸多質疑和挑戰
李巍 張玉環 | 文
2018年，中國的經濟外交遭遇了異常嚴峻的挑戰。不僅全球多邊貿易機制面臨崩潰，中美貿易戰也全面打響，對中國經濟外部環境產生重大影響。此外，受多種因素疊加影響，“一帶一路”建設在多個國家遭遇風險，不少項目遇到各種困難。
在此背景下，中國展現出較強的韌性，在全球、區域和雙邊多個層次通過積極開展經濟外交活動闡釋自身對全球化和多邊主義的理解，同時不斷進行調試，以審慎和靈活的態度來應對外部風險，力爭將自身損失降到最低程度。
本文為中國人民大學國際關係學院國際政治系教授李巍與中國國際問題研究院助理研究員張玉環共同發佈的《國際經濟秩序的危機與中國的選擇——2018年中國經濟外交報告》的第三部分——中國“一帶一路”外交頻遇風險。由於報告篇幅較長，本文其他部分將在《財經》各個新媒體端口發佈。
2018年，“一帶一路”建設承接上一年發展勢頭，在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通五大方面取得一定成就。在這一年間，中國共與50多個國家新簽了“一帶一路”合作備忘錄，五年來簽署文件總數達140多個。此外，中國與沿線國家的貿易與投資規模明顯擴大，2018年前11個月，中國對“一帶一路”沿線國家合計進出口7.62萬億元，同比增長14.4％，中資企業對“一帶一路”沿線國家非金融類直接投資129.6億美元，同比增長4.8％。不過，隨著中國“一帶一路”建設的擴大與深化，一系列風險與難題逐漸凸顯。縱觀2018年中國“帶路”外交的發展，政府違約、沿線國家債務危機與地緣政治三方面風險不容忽視。
（毫無疑問，隨著“一帶一路”建設的深入推進，中國需要投入更多的經濟外交資源來為“一帶一路”倡議保駕護航。圖/IC）
政府違約風險
2018年，政府違約風險成為“一帶一路”建設面臨的突出阻礙。“一帶一路”沿線國家政府更迭導致已簽約項目擱淺或協議失效，中方企業遭受損失，也影響了中國與東道國之間的政治與經濟關係，馬來西亞與巴基斯坦即為典型。2018年5月，馬來西亞結束大選，“希望聯盟”取代了執政長達61年的“國民陣線”成為新的執政聯盟，馬哈蒂爾取代納吉布成為新一屆總理。新政府徹底否定了納吉布政府的一系列內外經濟政策，並對“一帶一路”倡議持懷疑態度，馬哈蒂爾曾多次表示對馬來西亞當局大開國門歡迎中國投資者的做法表示不滿，公開聲明要嚴厲審查中國投資者。8月21日，馬哈蒂爾正式宣佈取消三個由中資支持的項目，“一帶一路”項目實施受阻不僅使雙方蒙受經濟損失，也打擊了中方企業對馬投資的信心，使兩國的經濟合作熱度大幅下降。
無獨有偶，中國最主要、也是此前被認為最穩定的“一帶一路”合作伙伴國——巴基斯坦也發生了類似狀況。7月26日，伊姆蘭·汗宣稱其領導的正義運動黨擊敗穆盟謝里夫派贏得大選；8月17日，伊姆蘭·汗當選為新一屆政府總理。正義運動黨在作為反對黨時就公開質疑中巴經濟走廊，伊姆蘭·汗曾明確表示他對中巴經濟走廊的態度與穆盟謝里夫派“存在分歧”，並稱包括中巴經濟走廊在內的一些項目涉嫌腐敗。伊姆蘭·汗成立一個九人委員會來重審中巴經濟走廊項目，委員會成員達烏德等表示應擱置項目，至少應延長項目時間框架。新政府中有官員表示，上屆政府對中國讓步太多，中資企業獲得了很多稅收減免，從而讓巴基斯坦企業處於劣勢。簡言之，巴基斯坦新政府上臺以來，中巴經濟走廊的發展前景開始處於一個較為不確定的狀態。“一帶一路”沿線不乏國內政治動盪的國家，政府更迭帶來的政策變遷對“一帶一路”建設及對華關係的負面影響不可忽視。
沿線國家債務危機
一直以來，西方國家對“一帶一路”倡議充滿質疑，美國等國認為，中國在“一帶一路”沿線實施的大型基礎設施建設項目偏離了包括透明性、債務可持續性、與社會和環境責任準則的一致性在內的商業標準，可能加劇一些國家的腐敗問題、降低國家治理質量。2018年，斯里蘭卡漢班託塔港的經營權問題重回國際輿論視野，“一帶一路”沿線國家的債務問題引發世界關注。美國副總統彭斯在哈德遜研究所的演講中專門提到中國對斯里蘭卡的投資，指責中國利用“債務陷阱外交”獲得漢班託塔港的經營權。對中國來說，一方面面臨“一帶一路”沿線國家政府債務問題對項目本身的衝擊，另一方面還需應對西方國家對“一帶一路”建設中“債務陷阱”的指責。
西方國家誇大了“一帶一路”倡議對沿線國家債務問題產生的推動作用，或者說是利用“債務陷阱”概念分化“一帶一路”沿線國家同中國的關係，打壓在國際社會中影響力不斷增強的中國。“一帶一路”沿線國家多為新興經濟體和發展中國家，國內債務高企，以斯里蘭卡為例，截至2018年6月，斯里蘭卡外債存量高達534.87億美元，而斯里蘭卡2017年全年GDP僅為817.7億美元，利息支出即佔GDP比重1.22％。在全球經濟放緩、大宗商品價格下跌、美聯儲加息和美元走強的國際經濟背景下，政府收入難以償還日益增長的債務利息，因此存在爆發債務危機的風險。
不過，從根源上看，債務危機主要是由“一帶一路”沿線國家經濟發展模式導致的，不少國家是債務驅動型經濟增長國家，通過大規模舉借外債，彌補本國儲蓄不足，刺激生產與消費，最終提振經濟增長。這種經濟增長模式存在不確定因素。首先，由於國際債務多以外幣計價，因此維持本國貨幣幣值穩定是控制債務成本的關鍵，但是斯里蘭卡等後發國家往往不具備完善的國內金融制度，無法避免其匯率受國際資本環境的影響。其次，債務驅動型經濟增長意味著將本國經濟發展的穩定性寄託於國際資金鍊的穩定性，但是國際資本市場充斥著大量國際遊資，這些短期熱錢在經濟繁榮期可以推動經濟增長，但在經濟衰落期也可以放大該國的經濟問題，提高新興經濟體的經濟波動風險。
除斯里蘭卡外，“一帶一路”建設在馬來西亞與巴基斯坦受阻，其實也是這些國家主權債務危機“外溢”的結果。對中國來說，面對債務規模龐大的“一帶一路”夥伴國，需要採取措施提升夥伴國資金轉化能力，在維護中國企業經濟利益的同時，切實促進夥伴國經濟增長，助力“一帶一路”行穩致遠。
（巴基斯坦新政府上臺以來，中巴經濟走廊的發展前景開始處於一個較為不確定的狀態。圖/IC）
地緣政治風險加劇
“一帶一路”倡議涵蓋範圍廣泛，涉及較多發展中國家，這些國家的國內政治和安全危機為“一帶一路”建設帶來隱患，此外，沿線地緣政治經濟關係複雜多變，不乏大國爭奪資源、擴展全球影響力的焦點地區。2018年，“一帶一路”沿線地緣政治風險不斷加劇。
一方面，“一帶一路”沿線國家頻頻發生政治和安全危機，增加項目建設風險。南亞、非洲和中東等地區面臨的恐怖主義襲擊和治安風險加劇，制約“一帶一路”建設的拓展和深化。2018年11月，中國駐巴基斯坦卡拉奇領事館遭到巴基斯坦俾路支省的分離組織——“俾路支解放軍”的恐怖襲擊，此次恐襲直接針對中巴合作，這也意味著“一帶一路”的標誌性項目——中巴經濟走廊的建設遇到的安全風險在不斷增加。
另一方面，“一帶一路”沿線地緣政治競爭風險愈發突出。“一帶一路”倡議觸及一些區域性大國的傳統勢力範圍，包括美國、印度、歐盟等在內的大國出於自身戰略利益考慮，對“一帶一路”相關地區提出本國的計劃構想，以此遏制全球影響力不斷增長的中國。2018年，美國的“印太戰略”和“新非洲戰略”逐漸明晰。特朗普政府致力於構建“自由開放的印太地區”，在軍事和經濟方面“雙管齊下”，5月將美軍“太平洋司令部”改名為“印太司令部”，6月國防部長馬蒂斯在香格里拉峰會演講首次全面公開闡述印太戰略，深化同盟關係，7月國務卿蓬佩奧在美國商會發表的演講中表示，將對印太地區投資1.13億美元，用於新技術、能源和基礎設施建設，11月副總統彭斯在APEC演講中宣佈美國將對印太地區提供600億美元基礎設施建設援助，並且強調經濟合作的透明度和規則，針對“一帶一路”倡議，之意不言自明。在非洲地區，特朗普政府提出“新非洲戰略”，12月白宮國家安全顧問博爾頓在傳統基金會發表講話時宣佈，美國將設立“繁榮非洲”項目，鼓勵非洲選擇高質量、透明、包容和可持續的外資項目，以此抗衡中國在非洲擴展經濟和政治影響力。
此外，印度對於中國與巴基斯坦的“一帶一路”合作始終持警惕態度，以維持其在南亞地區的核心地位。歐洲也積極在“一帶一路”沿線地區發揮影響，9月歐盟通過《連接歐洲和亞洲——對歐盟戰略的設想》，將從2021年及之後的共同預算中撥出額外資金，聯合民間貸款與開發銀行，提供資金支持，併成立一隻600億歐元基金，為投資項目提供託底保障，該設想顯示出歐盟在亞歐地區發揮影響力的意圖和決心，如何化解同“一帶一路”的競爭、加強二者對接將是中歐未來的共同任務。
中國的應對選擇
毫無疑問，隨著“一帶一路”建設的深入推進，中國需要投入更多的經濟外交資源來為“一帶一路”倡議保駕護航。
未來中國的“一帶一路”外交既要解決財政風險和困難，又要應對其他國家基於地緣政治和國內政治的考慮而出現的諸多質疑和挑戰。“一帶一路”國際合作是中國引領全球治理和共同發展的新實踐，目前“一帶一路”建設主要面臨兩方面難題：從內部看，隨著“一帶一路”規模的擴大，中國需要向國際社會提供更多的公共產品，自身的財政負擔也將日益增大；從外部看，現有秩序的既得利益者（以美國為首的發達國家）與“一帶一路”倡議的直接受益者（沿線發展中國家）都對“一帶一路”存在一定的疑懼心理，甚至可能採取阻撓行動。因此，未來中國的“帶路”外交可能需要適當放緩“橫擴”的速度，更多地追求“縱深”發展，通過樹立成功典範來增強“一帶一路”的吸引力。
具體而言，中國首先應該將更多的資源與精力放在“一帶一路”沿線的關鍵區域，特別是對中國具有重要地緣政治價值的東南亞與中亞地區，進一步加強與這些國家或地區的經濟外交，而在擴大“一帶一路”規模和範圍的問題上保持謹慎。地處中國周邊的東南亞和中亞是“一帶一路”境外起點，“一帶一路”建設在這些地區的成功實踐將有效回擊其他國家對於中國實力崛起的疑慮，也能對今後中國與其他國家開展“帶路”合作形成良好的示範效應。此外，在項目實施方面，中方應該更加註重“一帶一路”項目質量的精進，其次才是數量的增長。這些項目今後將成為中國海外影響的代名詞，也是“一帶一路”倡議最直觀的傳播載體。中國在回應他國對“一帶一路”倡議的質疑時，從根本上看還是要憑藉項目效果說話。最後，進一步加強第三方市場合作，增加“一帶一路”倡議的利益攸關方。以2018年中國與法國、加拿大、日本、新加坡等國簽署第三方市場合作文件與開展具體項目合作的實踐為基礎，2019年，中國可以尋求與英國等發達國家，以及一些新興經濟體在“一帶一路”沿線地區開展第三方市場合作，以互補的優勢共同開拓新的市場，實現三方共贏。
（作者李巍為中國人民大學國際關係學院國際政治系教授、張玉環為中國國際問題研究院助理研究員；編輯：郝洲）
（本文首刊於2019年4月29日出版的《財經》雜誌）
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