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李巍、趙莉：美國投資審查限制是中美經貿摩擦新領域
作者：李巍，察哈爾學會研究員、中國人民大學國際關係學院副教授；趙莉，中國人民大學國際關係學院經濟外交項目成員、國家發展與戰略研究院研究助理
來源：《中國經濟時報》，2018-09-27；察哈爾學會
2018年8月13日，美國《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA）作為2019財年《國防授權法案》（NDAA）的一部分，正式由美國總統特朗普簽署生效，該法案包含了針對美國外資審查機制的諸多重大改革，雖然它對所有投資國同等有效，但其核心目標對準中國卻是不言自明。自2017年11月美國明確否定中國市場經濟地位以來，中美經貿關係急轉直下。2018年初，中美貿易摩擦持續升級，而如今貿易摩擦有進一步蔓延之勢，投資領域正悄然成為美國在經濟上壓制中國的新領域。
全面收緊外資管制
美國對外資的監管開始於20世紀70年代美國外資投資委員會（CFIUS）的成立，作為審查外資安全風險的專門機構，CFIUS在歷次改革中逐步從一個調研諮詢機構擴張為如今權能強大的外資進入的“守門人”。FIRRMA是CFIUS歷經的第四次立法改革，主要包含以下幾點核心內容。
首先，擴大了CFIUS的管轄範圍。在以往的實踐中，股權比例少於10%的被動投資不會受到CFIUS的審查，但根據新法案，即使投資者持股不超過10%，但只要可能獲得美國企業的非公開技術信息、董事會成員或觀察員權利以及涉及關鍵技術、關鍵基礎設施或美國公民敏感數據，就屬於受審範圍，此外還包括靠近港口等敏感軍事區的房地產投資、外國投資人就其投資的美國業務享有的權利變更以及某些旨在規避CFIUS審查的交易。
其次，增強了CFIUS的審查權力。一是授權CFIUS建立某種機制來識別屬於其管轄範圍但沒有提交簡短通知或正式通知的交易。二是規定CFIUS可以對自願放棄的交易施加緩解措施以確保其放棄，並對已完成交易的緩解協議履行情況進行定期監督。三是授予CFIUS中止交易權和豁免權，即可在審查期或調查期內暫停交易而無須獲得總統指令，還可自行決定免除對某些交易的審查。
最後，修訂了CFIUS的審查程序。一是新增簡易申報選擇，允許交易雙方在正式的完整書面通知前，先提交一份關於交易基本信息的不超過5頁的簡短通知。二是規定任何由外國政府控制的投資者對美國公司超過25%以上股權的投資，均須強制申報。三是延長審查時限，審查期從30天延長至45天，其後的45天調查期維持不變但允許在“特殊情況”下額外延長15天。四是授權CFIUS對提交書面通知的交易收取不超過交易價值的1%或30萬美元的申報費用。
總之，經過這一輪的改革，CFIUS在審查外國投資時所擁有的審查範圍更廣、審查權力更大、審查程序更復雜，這意味著美國的外資准入政策發生了趨向嚴厲的重大變化。儘管這一改革對所有外國投資同等有效，但由於近年來中國赴美投資急劇增加，而且中國投資所遭遇的安全審查數額越來越多，這一新的法案針對中國的意圖昭然若揭。
遏制中國技術升級
儘管此前特朗普曾多次表態歡迎中企赴美投資，也曾寄希望於通過大幅減稅吸引外資，而這主要是基於外資對美國就業與稅收的貢獻，但是對外資的需求絕不意味著美國對一切外資永敞大門。美國對外資的態度歷來是期待與疑慮並存，既需要外資拉動國內經濟，又擔心外資成為其他國家挑戰美國國家安全和經濟優勢的手段。此輪CFIUS改革的主要目的就是為了保護本國尖端技術不被他國藉由對美投資而輕易獲取，而焦點則瞄準了中國的科技型企業。
在新法案推出之前，中國就已經是美國國家安全審查的重點關注對象。美國曆史上共發生過5次由總統親自以國家安全為由否決一項外資交易的情況，而這5項交易全部與中國相關。此外，CFIUS最新年度報告顯示，中國在2015年連續第四年成為CFIUS審查最多的國家。自2017年特朗普上任至今年7月底，美國頻頻以國家安全為由阻礙中國併購美國企業，共有十多項投資交易因此流產，並且主要集中在半導體、信息通信、金融服務、大數據、新材料等新興高科技領域，如2017年9月特朗普否決峽谷橋基金收購萊迪思半導體，以及其他眾多因CFIUS安全審查而失敗的交易，包括2017年6月TCL收購諾華達無線通訊、2018年1月螞蟻金服收購速匯金、2018年5月新綸科技收購阿克倫聚合物體系等。
中國對美投資頻頻受阻表面上是由於觸及了美國國家安全的紅線，但其後有著更深層次的原因。
首先，美國《國家安全戰略》對中國作為美國“戰略競爭者”的新定位從根本上奠定了美國對華投資政策的負面基調。受益於美國主導的經濟全球化，作為世界工廠的中國在過去十多年經歷了經濟的高速增長，並在全球價值鏈分工體系中不斷進階，在工業技術競爭的許多領域，中國正在縮小與美國的差距，雙方經貿關係正發生著從互補合作向相互競爭的轉變。與此對應，美國對華戰略定位也發生了變化，自中美建交以來雙方戰略關係的總體基調以“合作伙伴”為主，但自特朗普政府執政以來，美國已多次公開明確地稱中國為“戰略競爭對手”。
其次，“中國製造2025”直接引發了美國國內對中國投資的疑慮與警惕。美國曾多次公開指責中國這項“雄心勃勃”的產業政策，尤其對該綱領確定的十大重點高科技產業耿耿於懷。在中國對美科技投資愈加頻繁的背景下，美國日益擔心中國將在科技創新和高端產業上趕超自身，而加強投資管制正是為了防止技術外流和打壓中國科技企業。
最後，投資保護主義有利於特朗普獲取政治支持。特朗普的勝選很大程度上得益於他旗幟鮮明的保護主義與“美國優先”理念，這為他吸引了大批美國正在走向沒落的中產階級的支持，作為全球化的利益受損者，他們普遍反對自由開放的國際經濟政策，尤其將美國經濟競爭力下降歸咎於中國對其知識產權的竊取，而投資保護主義正好迎合了這部分選民的心理。2018年11月美國將迎來國會中期選舉，在“通俄門”、“臉書門”的持續壓力下，在投資領域對中國“開火”，將有助於特朗普轉移民眾注意力與國內矛盾。
赴美投資形勢日益嚴峻
在中美貿易摩擦愈演愈烈之際，CFIUS改革為中國企業赴美投資與雙邊經貿關係蒙上了一層新的陰影。在嚴格的安全審查之下，中國企業併購美國科技行業將愈發艱難。
首先，新法案的出臺將增加中國企業對美投資的難度與風險。管轄範圍的擴大意味著許多過去無需申報的交易也將面臨CFIUS的考驗，審查時限延長與申報費用則增加了投資者的時間和金錢成本，此外法案對“國家安全”、“關鍵技術”、“關鍵基礎設施”等核心概念的解釋依然不夠明晰，其中蘊含的自由裁量權使CFIUS可以更輕易地對特定投資施加主觀限制。因此，單從法案文本來看，預計中國對美投資會面臨更嚴格、更頻繁、更具針對性的審查限制，尤其是在人工智能、虛擬現實、機器人、大數據分析、半導體和金融科技等敏感技術領域，即便中國投資者的資金只佔很小部分，且對公司運營沒有發言權，也可能遭受審查甚至慘遭否決。
其次，在中美戰略競爭和貿易摩擦的大背景下，中國對美正常商業投資可能面臨更嚴重的泛政治化阻撓。一方面，從美國在國際體系中的整體經濟與安全利益來看，為遏制中國的技術趕超與產業升級，行政部門主導下的CFIUS將更頻繁地借國家安全之名對中國科技企業實施戰略打擊。雖然FIRRMA沒有明確將中國列為“特別關注國”，但其針對中國的意圖已較為明顯，而且不排除美國未來聯合盟友協同限制中國海外投資的可能。FIRRMA要求美國商務部部長在法案生效後到2026年間，每2年向國會和CFIUS提交中國對美投資的分析報告；指示CFIUS建立與盟國和夥伴監管機構的信息共享機制。另一方面，從美國國內社會分散的特殊利益來看，國會對CFIUS安全審查享有監督權，這為特殊利益影響外資命運提供了制度渠道，某些排斥外來競爭的商業團體或對華鷹派政治人士可以通過遊說國會向行政部門施壓，迫使後者對特定外資施加限制。
最後，改革更重要的影響在於對交易各方的心理衝擊，這可能會導致中國對美投資的持續低迷。事實上，此次法案只是將CFIUS在過去約2年內的實際操作以法律形式固化，在法案頒佈前，CFIUS就已經開始對涉及半導體、芯片、個人敏感數據的交易進行阻撓。因此法案出臺與否對審查通過率影響並不大，但可能會顯著提高中國投資者和美國公司對CFIUS安全審查的風險成本預期，從而使之對潛在的投資交易望而卻步。據榮鼎諮詢提出的數據，在中國整體對外投資狀況良好的情況下，2017年對美投資十年來首次下降，2018年上半年更是驟降九成，這顯示出新法案正在冷卻中企赴美投資的熱情。
隨著中美經濟競爭的加劇，美國很有可能將投資限制與貿易談判進行議題聯繫，從而增加對華經貿博弈籌碼。在美國投資保護主義抬頭的背景下，德國也開始帶頭收緊外國投資審查，歐洲對中國投資的態度總體上出現了收緊態勢。對此，中國政府應保持戰略定力，在擴大開放的同時深化國內改革，致力於核心技術自主創新，除了加大資金投入，更要加強知識產權保護，為科技創新提供法律保障與制度激勵，同時企業也需對此保持警惕，在海外投資前做好風險評估與應對準備，並且努力做到合規經營，學習利用法律武器保障自身的合法權益。
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