2018年，中國的經濟外交遭遇了異常嚴峻的挑戰。不僅全球多邊貿易機制面臨崩潰，中美貿易戰也全面打響，對中國經濟外部環境產生重大影響。此外，受多種因素疊加影響，“一帶一路”建設在多個國家遭遇風險，不少項目遇到各種困難。
在此背景下，中國展現出較強的韌性，在全球、區域和雙邊多個層次通過積極開展經濟外交活動闡釋自身對全球化和多邊主義的理解，同時不斷進行調試，以審慎和靈活的態度來應對外部風險，力爭將自身損失降低到最低程度。
本文為中國人民大學國際關係學院國際政治系教授李巍與中國國際問題研究院助理研究員張玉環共同發佈的《國際經濟秩序的危機與中國的選擇——2018年中國經濟外交報告》的第一部分——全球貿易體系遭遇危機。由於報告篇幅較長，本文其他部分將分別在《財經》各新媒體端口發佈。
2018年，美國總統特朗普不斷揮舞關稅大棒，對多個國家採取懲罰措施，對中國發動規模空前的貿易戰，引起國際社會的激烈反應，貿易保護主義在全球範圍內不斷蔓延和發酵，以WTO為核心的多邊自由貿易體系遭遇危機。當前的全球經濟治理平臺在應對美國貿易保護主義方面出現“失靈”狀態，WTO爭端解決機制瀕臨癱瘓，改革面臨重重阻礙，國際貿易體系碎片化特徵愈發明顯，無論是G7還是G20都無法彌合美國同其他國家在反對貿易保護主義問題上的分歧，全球貿易體系面臨著自20世紀70年代以來最大規模的危機和重組。
WTO瀕臨癱瘓
作為二戰以來美國親手打造的國際貿易機構，GATT/WTO承擔了貿易談判、貿易監督以及爭端解決三大職能（編者注：GATT為“關稅及貿易總協定”的英文縮寫，WTO為“世界貿易組織”的英文縮寫），通過GATT八輪關稅減讓談判維護了多邊自由貿易體制，為促進世界經濟增長和貿易繁榮奠定了堅實基礎。
如今，美國挑起全球範圍內“關稅戰”，使貿易保護主義不斷蔓延，根據WTO統計，2018年5月中旬至10月中旬，G20成員國共實施40項新貿易限制措施，受影響貿易額達4810億美元，創2012年有G20貿易記錄以來新高。四分之三的新貿易限制措施是提高進口關稅，而大部分是對美國鋼鋁關稅實施的貿易報復措施。特朗普總統還多次威脅將退出WTO，並阻止WTO爭端解決機制上訴機構成員甄選程序。美國以實際行動衝擊了以WTO為核心的自由、開放的全球貿易體系，使WTO爭端解決機制面臨停擺威脅。
在WTO三大職能中，多哈回合談判自2001年啟動以來長期停滯不前，到2013年才達成“巴釐一攬子協定”，隨後又陷入停滯狀態。WTO的貿易政策審議報告缺乏必要的強制約束力，無法減少貿易爭端隱患，審議機制的作用大打折扣，貿易政策審議淪為“走過場”。唯一發揮作用的是爭端解決機制，然而當前WTO面臨上訴機構癱瘓危機。WTO爭端解決機構上訴機構大法官七個席位中僅剩三個，這是審理案件所需法官數量的最低要求，到2019年12月，另有兩位法官的任期即將屆滿。美國一直通過行使否決權阻撓上訴機構大法官甄選程序，阻止新法官任命，大大削弱了上訴機構運營能力。如果爭端解決機制停擺，那麼WTO將走向癱瘓。特朗普政府加徵關稅舉措直接違背了WTO的最惠國待遇等原則，阻礙爭端解決上訴機構大法官甄選又將WTO推入“絕境”，WTO改革迫在眉睫。
WTO改革面臨阻礙
在多哈回合談判停滯不前、爭端解決機制上訴機構瀕臨癱瘓之際，WTO改革勢在必行。當前，歐盟等經濟體已著手推動WTO改革，歐盟於2018年9月發佈了關於WTO現代化的概念文件，美歐日先後舉行了4次貿易部長會議，討論推動WTO改革。加拿大召集12國貿易部長開會商議WTO改革，中國和歐盟建立WTO改革聯合工作小組，並聯合加拿大、印度等國向WTO提交關於爭端解決上訴程序改革的聯合提案，此外，G20貿易部長阿根廷會議就WTO改革達成共識。然而，WTO改革面臨的阻力也不容忽視。
特朗普政府以退為進，施壓WTO，試圖使改革向維護美國利益的方向前進，這成為當前WTO改革的最大阻力。在特朗普政府看來，美國遭受到WTO的不公正對待，美國貿易代表萊特希澤曾在2017年阿根廷舉行的WTO第11次部長級會議上闡釋了美國對WTO的不滿：一是WTO的重點職能正在從貿易談判轉變為貿易訴訟，成員國傾向於認為通過訴訟可以獲得在談判桌上無法得到的利益；二是太多較富裕成員國以發展中國家的身份享受不公平的豁免；三是成員國不遵守WTO規則，WTO應該解決由此帶來的長期產能過剩以及國有企業等問題。
然而，目前美國尚未出臺任何具體的WTO改革方案，相反只是針對已有方案提出批評意見。恢復爭端解決機制是WTO改革的當務之急，歐盟的WTO現代化概念文件、中歐等向WTO提交的兩份聯合提案詳細闡釋了爭端解決機制改革方案，然而這些方案均遭到了美方反對。2018年12月舉行的WTO總理事會對兩份聯合提案進行了討論，一份回應美國對爭端解決機制的關切，包括效率低下等；一份提出給予爭端解決機制更多資源。然而，美國駐WTO大使謝伊卻表示，提案未能回應美國擔憂的問題，無法確保WTO規則得到遵守。可以預見，如果WTO改革談判無法滿足美國的訴求和利益，退出WTO可能成為特朗普政府“退出”外交的又一典型案例，這對WTO改革並無裨益。
國際貿易體系碎片化特徵愈發明顯
在美國“退出”外交背景下，全球經濟治理出現領導缺失現象，國際貿易體系碎片化特徵也愈發明顯。美歐日均通過大型自由貿易協定談判推動區域和跨區域經濟合作，為主導國際貿易規則制定權奠定基礎。
2018年，日本主導推動《全面且進步的跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）正式生效。CPTPP保留了95%的跨太平洋夥伴關係協定（TPP）條款，是最具進步意義的自貿協定，對日本爭取亞太經濟秩序主導權及經貿規則制定權有積極意義。日本和歐盟簽署經濟夥伴關係協定（EPA），這是當今世界規模最大的自由貿易區，協定不僅大幅削減關稅，還廣泛消除非關稅壁壘。這對維護歐盟和日本的經濟利益，保護雙方的價值和標準，捍衛雙方在國際經濟規則方面的領導地位意義重大。
美國則先後同韓國、墨西哥和加拿大完成FTA重談，尤其是同墨、加推出全新的《美墨加協議》（USMCA），繼承TPP的衣缽，體現了美國以高標準自由貿易協定引領國際貿易規則發展方向的雄心，將成為美國未來進行FTA談判的範本。此外，美國還計劃同歐盟、日本等國開展雙邊貿易談判，美歐提出雙方將建設“零關稅、零壁壘、非汽車產品零補貼”自由貿易區，美日也表示同意就美日雙邊貿易協定開啟談判。
可見，多邊自由貿易體系危機重重，區域和雙邊自貿協定卻如火如荼地發展，國際貿易格局出現新變化。此外，除WTO無力應對美國的貿易保護主義以外，作為解決全球經濟問題的重要機制，G7和G20也心有餘而力不足。在2018年6月舉行的G7峰會中，雖然峰會發布了聯合公報，強調反對貿易保護主義，但是由於美國與其盟友在關稅等問題上存在分歧，特朗普總統最終未簽署公報。另外，由於美國反對，G20領導人布宜諾斯艾利斯峰會最終發佈的公報並未提及“貿易保護主義”一詞。國際貿易體系在應對貿易保護主義方面“失靈”，將拖累國際貿易增長，為全球經濟增長帶來下行風險。
上述國際經濟環境，構成了2018年中國經濟外交的總體背景。
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