裁判要旨
判斷一個申請到底屬於政府信息公開，還是屬於信訪事項，不能僅憑申請人的聲稱，也不能僅憑申請人自己貼上一個什麼樣的標籤，而應通過將特定申請與制度宗旨進行比對，對其實質作出認定。簡單地將“舉報”和“信訪”歸為同一個制度，似乎存在將“信訪”泛化的傾向。但無論是舉報，還是信訪，其都不能受政府信息公開制度調整，卻是一個不爭的問題。即使是行使舉報的權利，公民、法人或者其他組織也應當按照法律的規定，向有管轄權的行政機關提出。不能通過隨意向一個沒有管轄權的行政機關提出一個訴求，就此取得“相對人”資格，進而提起行政訴訟。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申3687號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉書平，男，1971年5月18日出生，漢族，住河南省中牟縣。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市人民政府，住所地河南省鄭州市中原路233號。
法定代表人王躍華，該市人民政府常務副市長。
再審申請人劉書平因訴鄭州市人民政府（以下簡稱鄭州市政府）政府信息公開一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終3183號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
河南省新鄉市中級人民法院一審查明：劉書平於2017年2月24日以郵寄方式向鄭州市政府提出政府信息公開申請，要求依法調查公開河南省鄭州市鄭東新區楊橋辦事處楊橋村1993年、1996年、1999年、2002年、2005年、2008年、2011年、2014年1至8屆村班子換屆選舉的原始選票，請求鑑定原始選票筆跡，調查拉票賄選、破壞選舉的犯罪嫌疑人，並將調查結果公開。鄭州市政府收到該申請後，於2017年3月6日作出信息公開答覆書並郵寄劉書平，告知劉書平申請公開的信息不屬於政府信息，劉書平可向該村所在地的鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關部門瞭解諮詢。劉書平對鄭州市政府作出的答覆不服，提起訴訟，請求依法確認鄭州市政府作出的信息公開答覆書違法，並按照劉書平的申請重新作出信息公開答覆。
河南省新鄉市中級人民法院一審認為：
《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第二條規定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中製作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”據此，該條例所指的政府信息，應當是現有的，以一定形式記錄、保存的信息。為準確把握政府信息的適用範疇，《國務院辦公廳關於做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發〔2010〕5號）第二條明確規定：“行政機關向申請人提供的政府信息，應該是現有的，一般不需要行政機關彙總、加工或者重新制作（作區分處理的除外）。”本案中，劉書平是申請鄭州市政府就楊橋村村班子換屆選舉的問題進行調查，並對調查的有關材料和結果予以公開，而非申請公開“現有的，且以一定形式記錄、保存的”政府信息，該申請在性質上屬於舉報，不屬於《政府信息公開條例》調整的範疇。據此，劉書平以政府信息公開的名義提起行政訴訟缺乏法律依據，對其起訴依法應予駁回。依照《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第十項之規定，作出（2017）豫07行初47號行政裁定，駁回劉書平的起訴。
劉書平不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審認為：
本案劉書平申請的主要內容是要求鄭州市政府對破壞當地村民委員會換屆選舉的相關情況進行調查，並公佈調查材料和調查結果。而根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第十七條第二款“對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查並依法處理”的規定，鄭州市政府對劉書平反映事項沒有直接調查處理職權，劉書平的申請實質上是一種信訪舉報。鄭州市政府對此申請所作答覆為信訪處置行為，屬於信訪制度調整範疇，不屬於可訴的行政行為。劉書平不服提起行政訴訟，不符合行政案件受理條件，其起訴應予駁回。一審裁定認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。據此裁定駁回上訴，維持原裁定。
劉書平向本院申請再審稱:1.在本案中評價信訪事項並駁回其訴訟請求錯誤，信訪事項和政府信息公開行政案件混為一談是錯誤的、違法的。2.一審和二審法院存在卷宗造假、虛假審理、證據造假、事實造假等嚴重違法問題，影響公正審判，損害當事人的利益。請求：撤銷一審和二審行政裁定並改判；確認鄭州市政府信息公開答覆書內容違法，答覆程序違法。
本院認為：
再審申請人劉書平申請再審的主要理由，是他認為生效裁判以其提出的政府信息公開申請屬於信訪事項為由駁回起訴是錯誤的。他主張，不能把“信訪事項和政府信息公開行政案件混為一談”。那麼我們就有必要對信訪和政府信息公開這兩項制度做一番比較。所謂信訪，按照《信訪條例》第二條第一款的規定，“是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”而政府信息公開則不涉及對於任何實體訴求的處理，按照《政府信息公開條例》第一條的規定，這項制度的主要功能在於保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息。信訪制度的一個特點是“對下和對外”，即信訪人可以針對行政機關及其工作人員，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員，提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員，社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員以及村民委員會、居民委員會及其成員的職務行為，向受理信訪的有關行政機關反映情況，提出建議、意見。而政府信息公開則只具有“對己和對內”的特點，即申請人只能向行政機關申請公開由本機關製作或者保存的政府信息。並且，這些政府信息只能是現有的、以一定形式記錄、保存的信息，行政機關一般不承擔為申請人彙總、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政機關和公民、法人或者其他組織蒐集信息的義務。
判斷一個申請到底屬於政府信息公開，還是屬於信訪事項，不能僅憑申請人的聲稱，也不能僅憑申請人自己貼上一個什麼樣的標籤，而應通過將特定申請與制度宗旨進行比對，對其實質作出認定。在本案，再審申請人劉書平向鄭州市政府提出政府信息公開申請，主要內容是要求對破壞當地村民委員會換屆選舉的相關情況進行調查，並公佈調查材料和調查結果，這種要求行政機關履行監督調查職責進而創制信息的申請，明顯與政府信息公開的制度宗旨不相符合。河南省高級人民法院認為，“劉書平的申請實質上是一種信訪舉報。鄭州市政府對此申請所作答覆為信訪處置行為，屬於信訪制度調整範疇，不屬於可訴的行政行為”，雖然在認定不屬於政府信息公開範疇方面並無不當，也指出了其具有“舉報”的性質，但簡單地將“舉報”和“信訪”歸為同一個制度，似乎存在將“信訪”泛化的傾向。
但無論是舉報，還是信訪，其都不能受政府信息公開制度調整，卻是一個不爭的問題。即使是行使舉報的權利，公民、法人或者其他組織也應當按照法律的規定，向有管轄權的行政機關提出。不能通過隨意向一個沒有管轄權的行政機關提出一個訴求，就此取得“相對人”資格，進而提起行政訴訟。就本案再審申請人所反映的事項來看，《中華人民共和國村民委員會組織法》第十七條第二款規定：“對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查並依法處理。”這就明顯看出，鄭州市政府對劉書平反映事項沒有直接調查處理的職權。對於這樣一個既不屬於政府信息公開範疇，被告又不具備處理此類舉報的法定職權的起訴，人民法院可以逕行駁回起訴。再審申請人還指控，“一審和二審法院存在卷宗造假、虛假審理、證據造假、事實造假等嚴重違法問題”，但沒有任何證據材料支持，不足為信。
綜上，再審申請人劉書平的再審申請理由不能成立，其再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人劉書平的再審申請。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 閻 巍
審 判 員 仝 蕾
二〇一八年六月二十九日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 王昱力
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