黨的十九屆四中全會《決定》進一步明確了國家治理現代化的總體目標，闡述了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的意義和總體要求。在推進國家治理體系與治理能力現代化的過程中，一個值得注意的問題就是治理觀念的變革。人類的群體生活是在文化規範維繫下的，現實的治理過程所以有意義，是因為我們在觀念世界裡已經弄清楚：什麼樣的社會生活才是高質量的生活，什麼樣的治理方式有益於我們實現高質量的社會生活。中國是一個有著悠久歷史文化傳統的國家，如何以正當、有效的方式治理國家，從而實現優良的社會生活，始終是思想家和政治家關注的問題。在中國古代特定的歷史條件下形成的治理觀念，體現著古代中國人對於社會政治生活的理解，傳承和發展中國傳統的治理智慧，反思其歷史侷限，對於構建現代治理觀念，實現國家治理現代化有著重要的意義。
一、治理觀念：傳統治理的思想前提
中國古代社會的國家治理，是在傳統治理觀念的規範下運行的，據現有的歷史文獻，在商末周初，治國問題開始為人們所
關注，到了春秋戰國時期，便成為思想家廣泛討論的主題。“天下一致而百慮，同歸而殊途。夫陰陽、儒、墨、名﹑法、道德，此務為治者也。”（《史記·太史公自序》，《二十五史》，上海古籍出版社、上海書店1986年影印本第一冊，第358頁）在百家爭鳴的歷史條件下，思想家根據其對社會政治生活的理解，分別提出了德治、仁政、禮治、法治以及無為而治等思想主張。這些思想主張成為後世國家治理基本的思想資源。秦統一中國以後，中國社會走上了統一多民族國家的發展道路，古代思想家有關國家治理的思考也進入了新的歷史階段。在秦漢以後的中國古代社會，有效治理既是客觀的歷史需要，也是每一歷史時代的思想家共同的理想。在歷代思想家的觀念中，有效治理的主要標誌就是一代王朝的長治久安。西漢初年的賈誼在論及治國問題時便指出，統治者雖然治在當下，但卻應該著眼於長遠，“建久安之勢，成長治之業”（賈誼：《新書·數寧》，上海古籍出版社1989年影印本，第12頁）。
在中國古代社會的歷史條件下，國家的長治久安便意味著穩定的社會秩序，而穩定的秩序又與國家統一密不可分，只有統一才能為社會提供穩定的秩序。這一點，早在小邦林立的春秋戰國時代便已經為思想家認識到了。孟子在回答時人“天下惡乎定”這一問題時便說：“定於一。”（《孟子·梁惠王上》，《諸子集成》第一冊，《孟子正義》，中華書局1954年版，第42頁）秦漢以後中國社會歷史進程不斷地證明了孟子這句話的正確性。
秦以後，隨著統一局面的形成，如何維護統一的政治格局便成為現實的政治議程。在這一問題上，古代思想家展現了極高的政治智慧，他們清醒地認識到，國家統一的基礎在於合理的治理結構，而合理的治理結構在很大程度上需要通過中央與地方關係來說明。西漢初年的賈誼說：“海內之勢，如身之使臂，臂之使指，莫不眾制”（賈誼：《新書·五美》，上海古籍出版社1989年版，第17頁），“欲天下之治安，天子之無憂，莫如眾建諸侯而少其力”（賈誼：《新書·藩強》，上海古籍出版社1989年版，第13頁），賈誼“強幹弱枝”的思想主張，為中國古代社會處理中央與地方關係提供了基本原則，漢魏以後的歷代王朝基本上是循著這一原則來處理中央與地方關係的。
中國傳統治理觀念體現了古代思想家和政治家對於富強的追求。早在春秋戰國時期，思想家便認識到了富強的重要性，儒家代表人物荀子作有《富國》一篇，荀子於篇中說：“不美不飾之不足以一民，不富不厚之不足以管下也，不威不強之不足以禁暴勝悍也。”（《荀子·富國》，《諸子集成》第二冊，中華書局1985年版，第115頁）總之，富強是關乎國家成敗存亡的關鍵。
在中國古代社會，富強總是與國家安全聯繫在一起的，歷代思想家和政治家每當論及富強之策時，也往往著眼於邊境安全。唐人陸贄在論及財富粟米之於國家安全的重要性時說：“雖有石城十仞，湯池百步，無粟不能守也。”因此，國家治理關鍵在於財用，“夫聚人以財，而人命在食，將制國用，須權重輕。”（陸贄：《請減京東水運收腳價於沿邊州鎮儲蓄軍糧事宜狀》，《陸宣公集》，浙江古籍出版社1988年版，第189、192頁）總之，富強是安定的社會生活不可或缺的保障。
中國傳統治理觀念中蘊含的另一個核心主題，便是國家應該如何對待民眾的問題。統治者如何對待民眾才是正當的，統治者以什麼樣的方式對待民眾才能換得穩定的政治秩序？傳統儒家主張以仁義德教治國，國家之於民眾，應該“明禮義以一之，至忠信以愛之，尚賢使能以次之，爵服慶賞以申重之，時其事、輕其任以調齊之，潢然兼覆之、養長之，如保赤子。”（《荀子·富國》，《諸子集成》第二冊，中華書局1954年版，第124頁）儒家治國思想的根本點，就是強調統治者應該以符合道德的方式對待民眾，這是儒家思想在兩漢以後成為政治上的統治思想的根本原因。
以符合道德的方式對待民眾，要求統治者恰當地使用民力，減輕民眾的經濟負擔，從而使民眾的生存條件能夠得到改善，至少不致惡化。戰國時期的孟子在闡述其仁政主張時說，所謂仁政，就是“省刑罰，薄稅斂，深耕易耨，壯者以暇日，修其孝悌忠信，入以事其父兄，出以事其長上”，從而使民眾過上“養生喪死而無憾”的日子。（《孟子·梁惠王上》，《諸子集成》第一冊，《孟子正義》中華書局1954年版，第33頁）
以合乎道德的方式對待民眾，也意味著國家不能侵害民眾的利益，即不與民爭利。《禮記·大學》：“國不以利為利，以義為利也。”《大學》的作者認為：統治者不應把聚集財利當作治理的目的，如果國家把謀利聚財作為目的，必然會傷害民眾的利益。西漢時期的董仲舒進一步發揮了這一觀點：“夫天亦有所分予。予之齒者去其角，傅其翼者兩其足，是所受大者不得取小也……故受祿之家食祿而已，不與民爭業，然後利可均布而民可家足。”（《漢書·董仲舒傳》，《二十五史》第一冊，上海古籍出版社、上海書店1986年版，第236頁）到了兩宋時期，理學家（如張載）又把這一認識提升到了“為民謀利”的高度，這一思想的價值是不言而喻的。
二、傳統治理觀念影響下的中國古代治理過程
以儒家治國思想為主體的治理觀念是中國古代國家治理賴以依存的思想條件，正是由於傳統治理觀念的存在，中國古代社會的治理過程才有了真實的意義。傳統治理觀念在客觀上規範和制約著歷代王朝的治理過程並決定其基本走向。
首先，儒家重教化而輕刑罰的治國方略，追求善治、善政而拒絕暴政，在根本上決定了中國傳統社會的政治生活走向文明的發展路向。
兩漢以後，儒家重德教而輕刑罰的思想主張成為中國社會普遍接受的治國理念，也成為歷代王朝的統治者制定政治、經濟政策的依據。對於每一代王朝的統治者來說，一旦他們接受了德主刑輔的治國理念，並且在治國理政的過程中自覺地遵循這種理念，善治便有可能成為事實。據唐人吳兢撰寫的《貞觀政要》，貞觀元年，李世民曾對臣下說，“死者不可再生，用法務在寬簡”，此後至貞觀四年，全國僅判死刑二十九人，“幾致刑措”。（《貞觀政要·刑法》，上海古籍出版社1978年版，第238—239頁）唐代貞觀年間之所以是中國歷史上的空前治世，在很大程度上是由於重教化、輕刑罰已經成為統治集團的自覺意識。
誠然，在中國古代社會，儒家倡導的治國理念並不是在任何時候都為統治者所信奉，也不能在根本上杜絕暴政，但不可否認的是，儒家重德教、輕刑罰的治國理念，無時無刻不在影響和規範著古代中國的治理過程。如果沒有傳統治理觀念的規範和約束，中國古代社會的歷史進程將是另一種情形。
其次，古代思想家重視國家統一的治理觀念，在客觀上促使中國古代社會形成了有利於國家統一的制度安排。
古代中國人所理解到的“中國”始終是一個統一的國家，“四海之內若一家”（《荀子·王制》，《諸子集成》第二冊，中華書局1985年版，第102頁），古代中國所以能夠從小邦林立的狀態走向統一，其深層的原因在於人們觀念中的國家是統一的。特別是在中國古代剛剛走上統一多民族國家發展道路的秦漢時期，如何維持統一是沒有答案的，在那個歷史時期，對統一的政治格局的最有力支持便是統一的觀念。
國家統一的觀念體現在秦漢以後的治理過程中，是中央與地方關係的不斷調適和完善。中國古代統一多民族國家的歷史發展，是與郡縣體制不斷完善的過程相輔相成的。在秦以後的兩千多年間，為郡縣體制提供最有力的理論支持的便是古代思想家重視國家統一的治理觀念。
再次，傳統治理觀念中的富強追求，為歷代王朝的變法提供了充分的理論支持。
傳統治理觀念中的富強追求，是對中國古代社會治理過程影響最為深刻的思想要素。秦漢以後，歷代王朝曾經有過多次變法，幾乎每一次變法的推動者都把富強作為理由。例如，西漢昭帝時召開的鹽鐵會議上，桑弘羊在為鹽鐵官營政策辯護時說：“古之立國家者，開本末之途，通有無之用……故工不出則農用乖，商不出則寶貨絕。農用乏則谷不殖，寶貨絕則財用匱。故鹽鐵、均輸所以通委財而調緩急，罷之不便也。”（《鹽鐵論·本議》，《諸子集成》第七冊，中華書局1985年版，第1頁）歷史地看，漢代鹽鐵官營政策還有待於我們站在現代的立場上加以審視，但把“富強”作為政策理由卻是歷史事實。在中國古代社會，“富強”也是人們在主觀心理層次上最可接受的理由。就秦漢以後歷代王朝的變法而言，並不是每一次經濟上的改制變法都會帶來富強的效果，但是，在基本的社會安排趨於穩定的中國古代社會，變法無疑可以為這個社會增添某種活力，而傳統治理觀念中的富強追求，恰恰是這種活力的真實源關。
三、中國傳統治理觀念的侷限
中國古代社會治理凝聚著古代中國人的治理智慧和治理經驗，無疑是一份彌足珍貴的遺產，但我們也應該看到，這份遺產畢竟是歷史的存在，對於致力於國家治理現代化的當代中國來說，是不可以簡單地繼承的。畢竟傳統治理觀念所體現的是歷史時期的人們對於社會政治生活的理解，在傳統觀念影響下的古代社會治理，與現代的國家治理有著本質的不同。而且，就治理成效而言，中國古代社會的國家治理又是不盡人意的。秩序、富強、長治久安這樣一些主題之所以為歷代思想家和政治家關注，就是因為中國古代國家治理過程中一直沒有把這些問題解決得很好。北宋司馬光在概括戰國至後周顯德年間的史事時說：“自古以來，治世至寡，亂世至多，得之甚難，失之甚易也。”（司馬光：《稽古錄》卷十六，《歷年圖序》，王亦令點校，中國友誼出版公司1987年版，第651頁）事實上，直到鴉片戰爭以前，中國社會仍然沒有走出週期性的治亂循環。傳統治理模式沒有為中國古代社會提供長期穩定的秩序。
傳統治理觀念的侷限之一，是把治國理解為“治民”，把民眾的服從作為秩序的先決條件。
中國古代思想家在討論治國問題的時候，他們所感受到的國家是所有意義的國家，在“父傳子、家天下”君主專制體制下，國家通常被看作君主的私有物，“國者，君之車也”（《韓非子·外儲說右上》，《諸子集成》第五冊，中華書局1985年版，第234頁）。這使得古代思想家更多地是站在君主的立場上去思考國家治理問題，於是，治國便成了治民的同義語，在傳統治理觀念中，民眾是作為治理對象而存在的，這種治理觀念的基本邏輯是國家與民眾的對立，這種理論邏輯一旦融入實際的國家治理過程，必然導致社會關係的緊張，於是，中國古代社會也就無從走出週期性的治亂循環。
傳統治理觀念的侷限之二，就是缺少對社會大眾基本權利的關注。
在中國傳統的政治話語中沒有權利的概念，古代思想家所能想到的只是社會成員的利益，他們所理解到的是等級化了的利益結構。在古代思想家的觀念中，“君，至尊也”（《儀禮·喪服》，《十三經注疏》，下冊，中華書局1987年版，第1100頁），君主利益有著絕對的優先性，每一個社會成員都應無條件地服從君主的利益，“欲利而身，先利而君，欲富而家，先富而國”（《韓非子·外儲說右下》，《諸子集成》第五冊，中華書局1985年版，第255頁）。雖然古代思想家也知道民眾的利益需要得到滿足，但是，在他們的觀念中，使民眾“仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂歲終身飽、凶年免於死亡”（《孟子·梁惠王上》，《諸子集成》第一冊，中華書局1985年版，第57頁），不過是統治者發政施仁的結果，而不是每一個人與生俱來的“免於匱乏”的權利。思想家理解不到民眾的權利，在實際國家治理過程中，民眾也就無從受到公平的對待。
傳統治理觀念的侷限之三，是古代思想家對於制度規範存有種種誤識，從而導致中國古代社會的治理過程充滿不確定性。
在中國古代社會，思想家所理解到的制度規範便是“禮”和“法”，春秋戰國時期的儒、法兩家對於禮和法予以了高度重視。但是，在遇到禮與法究竟是什麼、何所由來這一問題時，他們都不約而同地認為，禮和法是聖王根據自己的意願制定的。在儒家那裡就是“聖王制禮”，在法家看來則是君主生法，《管子·任法》：“有生法，有守法，有法於法。生法者，君也，守法者，臣也，法於法者，民也。”簡單地說，法律是由君主制定，由臣下執行並用來統治民眾的工具。這樣，作為社會政治生活根本原則的制度規範，便被理解成了統治者用來維持統治的工具。
中國古代思想家雖然認識到了“禮”“法”對於社會政治生活的重要性，主張“為國以禮”或“以法治國”，但是，他們又認為統治者的治理行為在某些時候可以超出禮、法的限制。法家認為，國家的政策法律需要因時而變，“聖人不期修古，不法常可，論世之事，因為之備”（《韓非子·五蠹》，《諸子集成》第五冊，中華書局1985年版，第339頁），儒家學派則認為“一張一弛，文武之道也”（《禮記·雜記》，《十三經注疏》下冊，上海古籍出版社、上海書店1987年版，第1567頁），統治者可以在不違背“經”的前提下，根據實際情況而通達權變，而且，通達權變是最高的智慧。關於經與權的關係，孔子曾說：“可與共學，未可與適道；可與適道，未可與立；可與立，未可與權。”（《論語·子罕》）漢代董仲舒則說：“春秋有經禮，有變禮，為如安性平心者，經禮也，至有於性，雖不安於心，雖不平於道，無以易之，此變禮也……明乎經變之事，然後知輕重之分，可與適權矣。”（《春秋繁露·玉英》）古代思想家沒有意識到，禮與法的價值在於有效地規範國家治理過程，為現實生活中的人們提供穩定的生活預期，所謂“不法常可”，實際上是承認了統治者根據自身利益和偏好改變法律的合理性，當“法”可以由統治者隨意修改的時候，其對國家治理過程的約束力也將大打折扣。
秦漢以後的中國古代社會，歷代王朝的治理過程總是呈現出搖擺反覆的特徵，不僅朝代之間政治、經濟政策迥異，即使是在同一朝代，也會因皇帝嗣位、權臣更迭等原因，政治經濟政策發生重大變化，這種事例不勝枚舉。專制國家政治經濟政策反覆多變，使得中國古代社會的治理過程充滿不確定性，其深層原因是中國古代思想家對於制度規範的誤識。
（作者系南開大學政府管理學院教授）
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