摘 要：促進小農戶和現代農業發展有機銜接是中共中央基於中國國情農情作出的重大部署。本文從小農戶分層分化的現實出發, 首先分析了不同類型小農戶的生產現狀、發展趨向, 進而結合多個改革試點的典型做法, 將小農戶和現代農業發展銜接的方式歸納為“規模擴大”、“勞動力節約”、“產值提升”和“產業拓展”四種類型。為了促進小農戶和現代農業發展有機銜接, 需要根據不同類型農戶的差別化政策需求, 加快培育適度經營規模的“新中農”, 努力強化小農戶和其他主體的利益聯結, 深化農村集體產權制度改革以優化農村土地資源配置, 並創新體制機制以支持城鎮人才、資金迴流農業農村。
人多地少、大國小農是中國基本的國情和農情。為了把廣大小農戶生產引入現代農業發展軌道, 中共中央十九大明確提出實現小農戶和現代農業發展有機銜接的時代命題。2018年9月, 中共中央審議通過了《關於促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃 (2018～2022年) 》, 也要求“促進小農戶生產和現代農業發展有機銜接”。推動小農戶生產和現代農業發展有機銜接, 需要了解小農戶的生產現狀、發展趨向和政策需求。
在改革開放之初, 農戶是一個同質性較強的群體。但是, 隨著農村改革的深化和城鄉經濟社會的發展, 尤其是20世紀末以來越來越多的農村人口向城鎮非農領域轉移, 小農戶加快分層分化。陳春生以農戶演變邏輯與演變路徑、方向為基礎, 同時考慮經濟與資金特徵, 把農戶化分為5種類型:傳統農戶、專業種 (養) 植戶、經營與服務性農戶、半工半農型兼業農戶、非農農戶。[1]王春光等利用CSS2008-2015的數據研究發現, 農民已經分化為村幹部、企業主、個體戶、打工者、兼業務農者、純務農者和無業者7大類群體, 而且純務農者比例逐年減少, 兼業務農群體不斷擴大。[2]相當多的小農戶已經不是傳統意義上的小農戶, 而城鎮化無疑會進一步推動農戶分層分化。
促進小農戶和現代農業發展有機銜接, 必須按照分層分類的思想, 考察不同類型小農戶的差別化意願和政策需求, 進而制定相關政策。為此, 課題組在赴山東東平、寧夏平羅、四川崇州等全國農村改革試驗區和改革試點實地調查的基礎上, 又於2018年初在黃淮海農區6省20個縣 (市、區) 1隨機抽取了1026戶農戶進行問卷調查 (以下簡稱“黃淮海1026戶農戶”) 。在此基礎上, 本文分析了小農戶的生產現狀及從事現代農業的意願、創新小農戶生產和現代農業銜接的典型做法, 進而依據不同類型小農戶的發展趨向和政策需求, 提出了相應的改革建議。
一、小農戶生產現狀及其從事現代農業的意願
當前, 中國正處於城鄉經濟社會轉型的關鍵期, 農村勞動力持續向城鎮轉移, 農業經營方式迅速改變。農業機械化和農民的非農就業, 讓小農戶的農業生產經營狀況、對待農業及土地的態度發生了顯著變化, 主要體現在以下四個方面。
1. 絕大部分農戶土地經營規模小、兼業程度高
大量的農戶在小塊土地上分散經營, 是當前中國農業的基本特徵。農業農村部的數據顯示, 至2016年底, 在全國2億多農戶中, 多達78.6%的農戶經營耕地面積不足10畝。如果按照世界銀行在2008年世界發展報告中提出的標準, 將經營土地面積小於30畝的農戶界定為小農戶, 中國小農戶的比例高達89.1%。由於土地太少, 單純依靠農業收入難以保障基本生活, 兼業成為小農戶生存發展的現實選擇。近年來, 隨著小農戶兼業程度越來越高, 非農收入成為農戶家庭收入的主要來源。據農業農村部固定觀察點對全國31個省355個縣2萬多農戶的監測數據, 2016年, 僅有12.8%的農戶的農業收入多於非農收入, 非農收入佔比超過八成的農戶比例高達64.0%, 比2003年提高30.7個百分點。對黃淮海1026戶農戶問卷調查發現, 2017年, 只有14.2%樣本農戶的農業收入多於非農收入, 非農收入佔比超過八成的農戶比例高達65.1%, 兩個比例都非常接近農業農村部固定觀察點的數據。
2. 不少小農戶藉助機械化與土地流轉脫離農業生產
經濟上不划算, 讓很多小農戶不願在農業上花費過多精力, 而農業機械的普及和土地流轉的興起, 又為小農戶退出農業生產提供了條件。一方面, 農業機械化程度的提高, 讓農村勞動力全面退出耕、種、收環節, 僅部分田間管理仍需人工完成。以小麥為例, 黃淮海1026戶農戶中有782戶種植小麥 (以2017年是否收穫小麥作為標準) , 其中不論地塊大小, 小麥耕、種、收環節全部實現機械化的農戶數分別為753戶、711戶和736戶, 佔小麥種植戶的96.3%、90.9%和94.1%。另外, 有480戶 (佔比61.4%) 農戶, 連小麥收穫後的“送糧回家”都交由社會化服務主體來完成, 每畝花費10～20元。一些農戶甚至把打藥、追肥等田間管理工作, 也以每畝5～10元的價格委託他人完成。“種田不下地”成為一種普遍現象。另一方面, 很多小農戶藉助土地流轉或通過家庭內部分工, 減少參與甚至退出農業生產。在黃淮海調查的1026戶農戶中, 有148戶 (佔比14.4%) 把全部承包地流轉出去, 成為離農農戶;有193戶 (佔比18.8%) 農戶把部分承包地部分流轉出去;有232個受訪者 (佔比22.6%) 完全不參與農業生產, 其中197人年齡不滿65歲;多達53.3%的80後年輕農民, 2017年全年不曾從事一天農業勞動。
3. 一些小農戶生產效率很低且願意退出農村土地
對非農收入佔絕大部分的深度兼業小農戶而言, 農業不過是一種“補充收入”來源。與“以農為生”的小農戶相比, 深度兼業農戶不在意耕地產出和農業收入, 也沒有發展現代農業的動力。對黃淮海1026戶農戶調查發現, 非農收入佔比高的小農戶, 其畝均產值和畝均產量都更低。種地但農業收入佔比不到20%的567戶 (深度兼業) 農戶, 畝均產值為1443.0元, 小麥、玉米平均畝產分別為822.2斤、895.4斤;農業收入佔比超過80%的76戶 (專業) 農戶, 畝均產值為2652.2元, 小麥、玉米平均畝產分別為954.2斤、1017.9斤, 遠高於深度兼業農戶。而且, 相當一部分小農戶願意有償放棄土地使用權。在黃淮海1026戶農戶中, 除了148戶農戶已經把全部承包地出租之外, 還有378戶 (佔比36.8%) 農戶願意把一部分自家正在種的地租出去;有619戶 (佔比60.3%) 農戶願意把全部承包地入股到村裡, 交由村裡統一經營管理;如果一次性給40年的當地最高租金, 分別有362戶 (佔比35.3%) 、477戶 (佔比46.5%) 農戶, 願意把一部分承包地永久轉讓給本集體成員或交給國家。其中, 分別有194戶 (佔比18.9%) 和236戶 (佔比23.0%) 農戶, 甚至願意把全部承包地都轉讓給本集體成員或交給國家。
4. 很多小農戶願意擴大經營規模長期從事現代農業
小農戶之所以被稱為小農戶, 一個主要原因是其經營著超小規模的土地。現代農業發展, 需要一定的經營規模, 否則不利於採用現代科技、打造品牌等。不少小農戶願意擴大經營規模, 但是受各種情況限制沒能如願。黃淮海1026戶農戶調查問卷結果顯示, 2017年, 有172戶 (佔比16.8%) 農戶租入了土地, 最多的租入400多畝, 最少的租入0.1畝以實現連片經營。在當前條件下, 有332戶 (佔比32.4%) 農戶願意再多種一些土地, 其中有155戶農戶甚至願意花錢從本集體成員手中受讓一些承包地。但是, 有160戶農戶因租不到而沒種更多的地, 分別有52戶和7戶因“租金太貴”或“土地不連片”而沒有租地。務農難以獲得與外出務工經商相近的收入, 無疑會打消小農戶擴大經營規模、長期從事農業的積極性。如果務農能與外出務工經商的收入一樣多, 願意長期從事現代農業的農戶數將增加至504戶 (佔比49.1%) 。
二、創新小農戶和現代農業發展銜接機制的典型做法
農業是弱質產業, 農民是弱勢群體。發展現代農業, 不僅要為城鄉居民提供優質農產品, 還要提升農業競爭力, 讓從業農民獲得合理收入。當前工農收入差距、城鄉收入差距依然明顯, 因此判斷小農戶生產和現代農業發展銜接好壞的一個重要標準, 是小農戶能否在現代農業發展中改善收入狀況。近年來, 作為農村改革的排頭兵, 農村改革試驗區和各改革試點根據不同類型小農戶的差別化政策需求, 在創新小農戶和現代農業發展銜接機制、以現代農業發展促進小農戶增收方面, 探索出不少行之有效的成功做法, 主要包括以下幾種。
1. 規模擴大型:增加規模提高小農戶的經營收入
小農戶生產對接現代農業的一個重要障礙, 是土地經營規模過小且細碎化嚴重。為擴大小農戶的經營規模, 破解土地細碎化難題, 各地主要採取了以下三種方式。
一是支持小農戶租入土地, 擴大經營規模。根據國家發改委編制的《全國農產品成本收益資料彙編2017》的數據, 如不考慮小農戶家庭用工折價和自營地折租, 2016年小麥、稻穀、玉米三大主糧的畝均收益為512.1元。提高土地經營規模, 可以在畝均收益不變的基礎上, 讓小農戶藉助規模經濟獲得更多農業收入, 從而縮小與外出務工經商的收入差距。很多試驗區和地方政府出臺了促進小農戶成長為專業化大戶和家庭農場的相關政策, 對租入一定規模土地的農戶給予獎勵。據農業農村部對30個省44.5萬戶家庭農場的專項統計調查, 有2.9萬個家庭農場獲得了財政資金扶持。雖只有一部分土地流轉行為得到財政資金扶持, 但相關政策在激活土地流轉市場、引導小農戶擴大經營規模方面發揮了積極作用。
二是推行小農戶承包地“互換並塊”, 提高單個地塊面積。當初分地時, 為減少矛盾, 大部分地區都採取了“肥瘦搭配”的方式將所有地塊按人均分, 致使每戶在不同塊上都分得一小片, 造成承包地嚴重細碎化。調查發現, 廣東清遠平均每戶不過3.5畝承包地, 但地塊數一般都在10塊左右;天津寧河區楊泗村很多農戶承包地不足10畝, 地塊卻多達20塊。承包地細碎化不僅不便於管理, 還會增加農機服務成本。為減少地塊數量, 在黃淮海1026戶農戶中, 已經有31戶 (佔比3.0%) 自發進行了承包地互換;有686戶 (佔比66.9%) 農戶想進行調串、互換;即便每畝地需要不超過200元的費用, 也仍然有419戶 (佔比40.8%) 農戶願意通過地塊調串、互換減少地塊數量。一些試驗區基於小農戶的需求, 開展了承包地“互換並塊”工作。比如, 甘肅金昌市金川區按照“分地人口不變、承包面積不變”的原則, 考慮灌溉機井的覆蓋範圍, 引導小農戶把零散的土地互換、合併, 也即“以井定田”, 目前金川區27個行政村的25.23萬畝耕地已全部完成“多處變一處、小塊變大塊”。廣東清遠市近年來也大力推進土地“互換並塊”, 以求實現“一戶一塊田”, 至2017年10月, 全市實際整合耕地面積150萬畝, 耕地細碎化情況顯著改善。
三是引導小農戶以土地入股村集體或合作社, 統一經營管理。即便把小農戶分散的承包地合併成一塊, “人均一畝二、戶均不過十畝”的土地規模, 也難以滿足現代農業發展的需要。因此, 不少試驗區藉助集體資產股份合作制改革, 引導小農戶把承包地入股到村集體或合作社, 統一對外出租或由合作社直接經營。2015年啟動改革試點任務以來, 山東東平縣在全縣範圍推行土地股份合作制改革。該縣馬流澤村把農戶承包地和集體荒地折股量化後入股到村集體領辦的合作社, 合作社利用其中300多畝地, 在政府支持下建設了18個大棚, 其中8個由合作社統一經營, 10個出租給某農業公司。藉助統一出租和合作社經營, 農戶每畝土地收益從分散出租時不足500元, 增加到接近1000元。一些不願或不能外出務工的村民, 可以在合作社種植蔬菜或者到公司承租的大棚務工。四川崇州市採取了小農戶將土地入股到村裡的土地股份合作社, 再交由職業經理人統一經營管理的模式, 收益分配和東平試驗區一樣, 採取“租金保底+盈利分紅”的方式。對於想繼續種地而不願把承包地入股或出租的小農戶, 各試驗區一般會通過“地塊調串”將其土地調整至不影響集中連片的區域。
2. 勞動力友好型:節約成本改善小農戶的經營效益
長期來看, 藉助現代科技和農業機械把農民從農業生產中解放出來是大勢所趨。但是, 當前城鎮就業機會少、工作不穩定, 很多農民尤其是50歲以上的農民想“離農、進城”, 卻無法在城市找到穩定的工作, 只能偶爾外出“打零工”。由於非農就業不穩定、不充分, 很多農民還不能徹底離開農業農村, 土地仍然有很強的“勞動力蓄水池”功能。如果過於強調機械化, 會造成農村勞動力的閒置和浪費, 也容易引發一些社會問題。因此一些試驗區在以農業機械化推動現代農業發展時, 將重點放在農村勞動力不願幹、不能幹或幹起來不划算的領域, 充分注重小農戶的就業需求, 為其在農業生產中發揮作用留有空間。
寧夏平羅縣稻穀種植的“統種分管”和河南滎陽市小麥、玉米種植的“生產車間”, 是由新型農業經營服務主體為小農戶統一提供農資、農機服務和農技指導, 而生產過程中的打藥、施肥、田間管理等工作, 仍由小農戶分散完成的一種勞動力友好型農業合作經營模式。它是新型農業經營服務主體針對農村集體經濟組織虛化、農業生產“統”的不夠, 而發展出來的“統分結合”新形式。目前, 平羅縣已有7家新型主體在7300多畝耕地上實行了“統種分管”模式。以2016年最先開展“統種分管”的寧夏平羅縣寧禾穀米業公司為例, 其具體做法:第一, 公司與農戶所在村集體簽訂“統種分管”協議, 在某一地塊統一種植指定的水稻品種。第二, 公司統一採購農資和購買農機服務, 然後以低於市場的價格為農戶提供服務。第三, 生產過程中需要人工較多的環節, 如打藥、田間管理等, 由小農戶分散負責。第四, 對於“統種分管”地塊收穫的達到質量要求的稻穀, 公司以高於市場價8%的價格收購。第五, 公司收購農戶的稻穀時, 按耕地面積扣除為農戶墊付的農資、農機服務等費用。2017年, 寧禾穀米業公司“統種分管”面積接近2000畝。[3]
除上述做法外, 由於成員更多、種植規模更大, 河南滎陽市新田地合作社還在每個村設一個“車間主任”, 負責維護成員關係、管理本村的農業生產要素投入。目前, 新田地合作社以“車間制”為食品企業訂單種植優質小麥和玉米5萬畝, 輻射帶動60多個村的1.2萬戶農戶。[4]山西朔州市通過“套餐式、增益型”農業生產託管和糧食銀行, 把分散經營的小農戶和農資供應、農機服務、糧食銷售加工企業等產業鏈上下游市場主體整合起來, 一方面藉助供貨渠道優勢降低10%～20%的農業生產成本;另一方面通過種植優質品種、減少糧食流通環節, 讓小農戶糧食售價每斤比市場價格高1～5分錢。藉助“降本”和“提價”, 改善了小農戶的農業經營效益。
3. 產值提升型:讓小農戶在小塊土地上獲得更高收入
除擴大經營規模和兼業務工外, 還可以通過提升單位面積的農業產值或者說提供更具市場價值的農產品, 讓小農戶獲得更多收益。在城市周邊, 一些小農戶利用親子農場、果蔬採摘園、有機農產品等吸引城市居民消費者, 從而提高農產品的市場價值, 將原本15元一斤的草莓賣到30元一斤。在普通農區, 可以通過改善生產條件、調整作物結構來提高單位土地上的產值。
比如, 山東青州市南小王村先是將全村569畝耕地入股到合作社, 再以“926斤小麥 (折價) 保底收益+年終分紅 (2000元左右) ”的方式把集中後的土地交給天祿農業公司統一投資經營。天祿農業公司在中信信託的資金支持下, 對南小王村及周邊耕地進行連片整治、改良路網水網, 然後建設成高標準蔬菜大棚, 並配備5個沼氣池為蔬菜種植戶提供有機肥。至2018年1月, 天祿農業公司已經累計投資近億元, 在南小王村及周邊建設成了1000多個蔬菜大棚, 然後以每個大棚2.5萬元/年的價格出租給當地農戶。南小王村的牟某把自家4畝多承包地入股合作社後, 承租了一個較大的新棚和兩個較小的舊棚, 和妻子二人經營, 每年淨收入在8萬～9萬元, 高於外出務工收入。
一些試驗區為了提升單位土地的產值, 也採取了類似南小王村“整體提升+農戶承包”的做法。比如, 安徽龍亢農場投資建成1370畝連片西瓜大棚, 以租賃承包、聯合經營等方式, 吸引周邊農民從事高效農業種植。50歲左右的農民夫妻二人一般可以承包2～3個大棚, 僅此一項, 每年純收入達5萬～6萬元。山東東平縣採取農民以土地和部分資金入股、政府160萬專項扶貧資金扶持、相關企業以技術和設備折股的方式, 投資455萬在夏謝五村聯合建設了14棟現代化養殖大棚, 出租給村集體和願意從事規模養殖的農戶經營。出欄草雞由入股企業按訂單收購。政府扶持資金分紅在本村貧困人口中平均分配, 2017年500名貧困人口人均分得320元。不僅推動小農戶從事專業化養殖, 還藉助產業發展, 保障了貧困戶的收益。
4. 產業拓展型:讓小農戶分享資源資產增值收益
將小農戶引入現代農業發展軌道, 還需要利用農業的多功能性, 不斷推動農業從傳統的種植、養殖向生態觀光、休閒旅遊等領域邁進, 讓小農戶從農業功能拓展中分享產業融合的價值。
山東東平縣南堂子村是電視劇《新水滸傳》的主要取景地。為了發展鄉村旅遊業, 2014年以來, 南堂子村採取“固定土地股、變動戶口股”的模式, 成立了土地股份合作社, 利用銀行貸款對村莊進行旅遊開發。為了激發各方的積極性, 南堂子村設計出了兼顧土地、戶口和勞動貢獻的收益分配機制:土地股“每年1000元/畝的保底收益+年終分紅”;戶口股隨人口變動而變化, 並僅參與年終分紅;管理人員的收益, 直接與當年合作社盈餘情況掛鉤。合作社優先安排本村村民就業。[5]至2017年底, 南堂子村的門票和鮮果採摘收入已經從幾年前的10萬元快速增加至500萬元, 合作社的年盈餘達到了50萬元, 帶動了本村及周邊4000多人就業。
河南濟源市花石村是集體資產股權改革的一個試點村, 2015年8月份完成集體股改後, 採取“村幹部帶頭、村民自願入股、收益按股分紅”的方式籌資220萬元 (其中村幹部佔60%, 其他每戶可以投資1萬～3萬元, 最終38戶農戶入股) , 組建了股份經濟合作社, 合作社租賃村裡的土地, 投資建設了“南山森林公園滑雪場”。由於地理區位好、生態環境優美且選擇的項目合適, 2015年一個月的經營收入達115萬。2016年4月合作社決定籌建“水上樂園”, 看到滑雪場項目賺錢後, 很多村民要求入股, 最終97戶農戶成為第二個項目的股東。冬季滑雪, 夏季玩水, 合作社旺季的日均營業收入超過2萬元, 入股萬元每年分紅超1000元。〔6〕
三、促進小農戶生產和現代農業發展有機銜接的建議
多種類型小農戶並存的局面將會在中國長期存在。由於不同類型的小農戶發展現代農業的意願、能力存在差異, 現代農業發展對資源要素的需求也不盡相同, 因此, 小農戶生產和現代農業發展銜接機制應當具有靈活性、多樣性和包容性。既要鼓勵一部分有意願、有能力從事現代農業的小農戶獲得更多土地和政策支持, 從而讓其獲得與務工經商相近的收入水平, 又要讓兼業小農戶通過土地入股、收益共享等方式分享更多現代農業發展成果, 還要完善相關體制機制, 為已經進城的小農戶自願有償退出農村資源資產提供出口, 分類施策, 各得其所。
1. 支持有意願、有能力發展現代農業的小農戶經營更大規模土地, 促其向“新中農”轉變
儘管近年來農業經營收益持續下滑———考慮到家庭用工折價和自營地折租成本後, 2016年三種糧食每畝地賠80.3元, 但是黃淮海1026戶農戶調查表明, 仍有近1/3的小農戶願意種更多地。如果務農收入與外出務工經商的收入一樣, 接近一半的小農戶願意長期從事農業。而且, 兼業程度較低的小農戶, 從事現代農業的意願比較強, 農業經營效率比較高。農業農村部的數據顯示, 目前平均每個家庭農場經營耕地在175畝左右, 其中200畝以上的佔比36.8%。過大的經營規模, 既積累了過多的經營風險, 又擠壓了小農戶成長為“新中農”的空間。因此, 土地流轉支持政策目標, 一方面應儘快從“壘大戶”調整為“育中農”, 另一方面要加快支持進城落戶農民將農村土地權益退出, 推動農村土地等資源向有意願、有能力發展現代農業的小農戶手中轉移, 促進兼業化小農戶向職業化、專業化的“新中農”或者適度規模的家庭農場轉變。
以山東為例, 若不考慮小農戶家庭用工折價和自營地折租, 小麥玉米兩季輪作, 一般每年畝均收益約為1000元 (即當地農民口中的“種兩季賺一季”) , 那麼想讓農村居民人均純收入達到2017年全省城鎮居民可支配收入的水平 (36789元) , 每個農民需要經營36.8畝地。考慮到農戶家庭勞動力一般為2-4人, 土地流轉政策應從扶持大規模、超大規模流轉, 向支持不少於50畝不超過150畝的土地流轉轉變, 以加快把有意願、有能力的小農戶培育成更加職業化、專業化的“新中農”。達到較大規模後, 農業收入將成為“新中農”的主要收入, 那麼無論是農業技術採納、社會化服務還是農業支持保護政策等, 都會更加有效。當然, 對於東北、西南等地區而言, 需要根據複種指數對土地經營面積進行調整。
2. 強化小農戶和其他主體的利益聯結, 保障不能或不願成為“新中農”的小農戶的經營收益
現代農業發展道路可能是土地規模型、資本密集型、勞動力密集型等。但土地、資金、勞動力和企業家的現代經營理念等要素, 由小農戶、鄉村能人和新型農業經營服務主體分散佔有。現代農業穩定持續發展, 需要整合各種資源要素, 並讓各種資源要素獲得合理報酬。然而, 土地和勞動力資源相對豐富, 導致小農戶的可替代性強, 市場談判能力弱, 在合作時難以保證自己的利益。而且, 很多常年在外務工的兼業小農戶, 不在意農業產出, 也沒有精力監督合作方, 他們主要關心土地流轉收益。因此需要強化新型農業經營服務主體和小農戶的利益聯結, 保障小農戶尤其是兼業農戶的土地權利, 使其分享更多現代農業發展成果。
強化新型農業經營服務主體和小農戶的利益聯結, 需要重點做好以下工作:第一, 加強國家財政補貼對小農戶和現代農業發展有機銜接的促進作用, 總結推廣行之有效的小農戶與各類主體的利益聯結機制。第二, 明確承擔國家財政扶持項目應與帶動小農戶的數量掛鉤, 推動國家財政補貼資金經各類農業經營服務主體增值放大後向小農戶滴流。第三, 在更大範圍內推行把國家項目扶持資金、扶貧專項資金等轉化為小農戶尤其是貧困戶的股份, 讓小農戶直接獲得國家財政資金的幫扶。第四, 支持小農戶將資源資產折資入股到現代農業企業, 採取“優先股保底收益+盈餘二次分紅”等分配方式保障小農戶的收益。
3. 深化農村集體產權制度, 賦予小農戶尤其是想退出農業的小農戶更多財產權利
農村集體產權制度改革是完善農村基本經營制度的必然要求, 是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重要途徑。推動小農戶和現代農業發展有機銜接, 需要藉助農村集體產權制度改革尤其是土地制度改革, 為離農小農戶自願退出農村資源資產提供出口, 讓其他小農戶獲得更多資源要素, 以更好地發展現代農業。為此, 要著重做好以下三方面的工作。
一是整體推進集體資產的產權制度改革。當前農村集體資產的產權制度改革, 主要集中在集體經營性資產方面。然而, 農業農村部的數據顯示, 至2016年底, 全國無經營收益的村和經營收入5萬元以下的村分別佔51.5%、23.4%。與土地資源和非經營性資產相比, 經營性資產只是農村集體資源資產的很小一部分。能夠盤活農村的各種資源資產, 是農民市民化和農業農村現代化的一個重要條件。農村集體產權制度改革, 應結合城鄉發展一體化的大背景, 從資源要素自由流動的角度, 協同推進農村承包地、宅基地及其他資源資產的產權制度改革。
二是賦予集體資產股份更多權利權能。目前, 很多農村集體產權制度改革試點都完成了成員界定、清產核資、股份量化配置工作, 但是在賦予股份更多權能方面進展緩慢。一些改革試點對成員的股份能否交易、如何交易等沒有做出明確規定, 對股權分紅和股權退出、繼承的規定也很籠統。確權是前提, 賦能是目的。下一步, 應遵循市場經濟的邏輯, 賦予農民持有的集體資源資產股份更多權利權能, 完善股份流通的制度設計。
三是加快制定進城落戶農民農村“三權”退出政策。十八屆五中全會、2016年和2018年中央一號文件都提出, 引導進城落戶農民自願有償退出土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權 (簡稱“三權”) 。為了賦予農民更多土地財產權利、加快農村人口向城鎮轉移, 同時讓有意願、有能力發展現代農戶的小農戶獲得更多農業生產要素, 要按照進退聯動的思路, 採取靈活多樣的方式, 既為進城落戶農民自願有償退出“三權”提供製度安排, 又為小農戶承接“三權”提供財政、金融和政策支持。
4. 促進城鎮人才、資金等迴流, 以先進理念和經營模式引領小農戶發展現代農業
與城鎮發展變化日新月異相比, 農業農村發展明顯滯後, 這很大程度上是由於鄉村資源要素連續幾十年單方向流入城鎮導致的。農村最優秀的人才, 以升學、招工和外出務工經商等方式流向了城鎮, 農村土地、資金等也通過各種渠道從農村流失。不改變資源要素從鄉到城的單向流動, 僅依靠小農戶自身發展現代農業, 顯然在資金、人才方面都存在嚴重不足。因此, 2018年中央一號文件提出, “研究制定管理辦法, 允許符合要求的公職人員回鄉任職。吸引更多人才投身現代農業, 培養造就新農民。加快制定鼓勵引導工商資本參與鄉村振興的指導意見”。落實中央精神, 推動小農戶和現代農業發展有機銜接, 需要加快城鎮人才、資金迴流農村, 具體來看, 可以從以下兩個方面著手。
一方面, 探索集體成員身份多樣化, 消除人才迴流農村、發展農業的制度壁壘。可以在農村集體資產股份制改革的基礎上, 從農村社區的封閉性有可能逐漸打破的大趨勢出發, 按照“政經分離”的思路, 將農村社區居民分為有集體土地股份的成員和無集體土地股份的成員, 打通城鄉戶籍壁壘, 為更多人才投身現代農業、帶動小農戶發展提供製度安排。可以借鑑山東東平等地的做法, 將成員分為“土地股成員”和“戶口股成員”, 二者具有不同的經濟權利。戶口股成員在滿足一定條件後, 可以通過受讓、贈予、繼承等獲得集體土地股, 從而獲得土地股成員的經濟權利。
另一方面, 引導工商資本到農村發展現代農業, 強化其與小農戶的利益聯接。工商資本尤其是農業企業, 一頭對接市場, 一頭直接帶動小農戶或通過合作社等中介組織聯結小農戶, 是幫助小農戶對接大市場、引領小農戶發展現代農業的重要力量。可以總結借鑑一些試驗區和試點的做法, 鼓勵引導工商資本和相關企業以設備、資金、技術等入股, 小農戶和村集體以土地資源等入股, 在保證小農戶收益的前提下, 聯合成立股份公司, 發展現代化的種養殖和鄉村生態觀光旅遊等。
此外, 推動小農戶和現代農業發展的有機銜接, 還應當進一步提高農民的組織化程度, 繼續做好土地整治、區域農產品品牌建設、農田基礎設施建設等工作。
基金： 研究闡釋黨的十九大精神國家社會科學基金專項立項課題“實現小農戶和現代農業發展有機銜接研究” (編號:18VSJ062) 的階段性研究成果;
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