一直備受關注的PPP（政府和社會資本合作）市場再次迎來重磅消息。3月8日，財政部印發《關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），在此前一系列規範要求的基礎上，提出採取“正負面清單”相結合的方式對PPP項目進行規範，並明確了規範的PPP項目應具備的條件以及不規範的PPP項目的具體表現形式。與此同時，《實施意見》）還要求，各級財政部門要將規範運作放在首位，嚴格按照要求實施規範的PPP項目，存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益等行為的，應當予以清退或在限期內整改。
推廣政府和社會資本合作模式，引導社會資本參與公共服務供給，是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署。近年來，一批PPP項目的陸續落地，在穩增長、促改革、惠民生等方面發揮了積極作用，但也出現了泛化濫用PPP、超出財政承受能力上項目甚至借PPP名義變相舉債等一些突出問題，增加了地方政府隱性債務風險隱患。另外，一些地方在對PPP的認識上也存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進步伐明顯放緩。
“過去PPP在推廣過程中的確存在不少不規範的現象，《實施意見》提出建立‘正負面清單’管理機制，利於在規範運作的基礎上推動PPP行業實現長遠健康發展。”財政部財政科學研究所研究員孫潔在接受中國建設報記者採訪時表示。財政部金融司有關負責人也就此表示，《實施意見》傳遞出了明確的政策信號：對於規範的PPP項目，要堅定不移地大力推進；對於不規範的PPP項目，要限期整改完善，構成違法違規舉債的，要堅決予以嚴肅問責，牢牢守住不新增地方政府隱性債務風險的底線。
“正負面清單”開啟PPP新紀元
為激發市場活力，引入社會資本介入公共服務領域，2014年我國開始大力推廣PPP模式。北京大嶽諮詢有限公司董事長金永祥在接受媒體採訪時表示，從2014年到2017年PPP經歷了四年的高速發展。2017年底財政部出臺了92號文，國資委出臺了192號文等政策，使PPP發展進入了冷凍期。2018年PPP政策深度調整後，地方政府、社會資本方、金融機構和PPP其他相關方都付出了極大代價，PPP的效果大打折扣。
中央財經大學財經研究院副院長李向軍向中國建設報記者分析表示：“近幾年來，在一系列利好政策鼓勵下，PPP項目遍地開花，出現了一些經典案例，但也有不少PPP項目存在很多問題。比如，有些將商業項目包裝成PPP項目；有些項目資本金不是自有資金，沒有承擔社會資本應承擔的義務；一些地方沒有將PPP項目納入政府公共預算、風險承擔機制混亂等。”
為規範PPP的發展，《實施意見》列出了詳細的“正負面清單”。其中，“正面清單”明確了規範的PPP項目應符合的條件：屬於公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；社會資本負責項目投資、建設、運營並承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險；建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任……
在李向軍看來，《實施意見》的最大亮點就是“正面清單”和“負面清單”相結合的管理機制。“正面清單強調了項目的公益屬性，並明確風險分擔機制，比如政府只承擔政策和法律風險，此外投資、運營、收益等風險都由社會資本來承擔。此外，針對以前出現政企不分的情況，《實施意見》還明確了項目的主體甲方必須是政府機關或事業單位，讓政府承擔該承擔的責任。”
不止如此，《實施意見》還提出強化財政支出責任監管，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%；新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。“既然界定了PPP的公益屬性，財政支出就應該從一般公共預算中列支，這樣一來，PPP項目在全生命週期內就形成了一個閉環，更便於監管。”李向軍說。
《實施意見》出臺後，有業內人士對界限的明確可能會壓縮市場空間表示擔憂。對此，孫潔表示，PPP的發展是一個不斷規範、創新、再規範的過程，通過“正負面清單”進行約束和引導，有利於企業對PPP不斷創新，最終促進PPP持續健康發展。
防止增加隱性地方債成PPP關鍵
如果說“正面清單”重在引導PPP走向規範發展之路，那“負面清單”更關注的是防控地方政府的隱形債務風險。今年全國兩會期間，民盟中央在關於PPP的提案中指出，有些地方政府借PPP之名變相融資，投資者不承擔風險，以明股實債、政府保底、回購承諾等形式，由政府“兜底”，不僅沒有幫政府卸包袱，反而讓政府背上高息債務。
針對這種現象，《實施意見》提出，堅持必要、可承受的財政投入原則，健全財政支出責任監測和風險預警機制，防止政府支出責任過多、過重加大財政支出壓力，防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務；建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任佔比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。
此外，《實施意見》中“負面清單”還指出了應明確認定為地方政府隱性債務的情形：存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的；通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。
上述負責人表示，為防止地方政府假借PPP名義舉債融資，避免增加地方政府隱性債務，對於不規範的PPP項目，《實施意見》明確應當依法依規予以整改，構成違法違規舉債融資的應當依法依規予以問責。
孫潔認為，PPP模式本質上是通過跟社會資本的合作來解決政府的問題，通過社會資本自身的融資、經營一起獲取收益，這是解決政府不能通過自身貸款形成債務的重要方法。如果運作不規範，PPP就會變相成為一種新的增加政府債務的形式，因此出臺《實施意見》強調規範化運作，很有必要。
不過，在對不合規PPP項目進行清理時也不能“一刀切”。李向軍認為：“前期不少項目在資本金方面存在問題，因為當時金融創新比較多，很多項目不是用的自有資金，但現在自有資金到位需要一定的時間。因此，建議在清理時應‘實質大於形式’、避免‘一刀切’，要根據項目的具體情況，在整改期限上留有一些空間。”
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