【原文來源】《國際經濟評論》2018年第3期
【原文標題】特朗普稅改：兩減一改、三大新稅種和對美國經濟的影響
【關鍵詞】特朗普稅改 新稅制 稅制改革
【作者】餘永定，中國社會科學院學部委員、中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員
·連載3·
（一）稅改對美國經濟增長的影響
通過提振總需求，稅改會提升美國經濟增速。但美國不同研究機構對稅改的這種提振作用的看法分歧巨大。特朗普的經濟顧問委員會認為，減稅將使經濟增長每年多增3%—5%。美國參眾兩院聯合稅收委員會（The Joint Committee on Taxation）則稱，在未來10年，由於稅改，美國GDP平均每年將多增長0.8%。美聯儲2017年12月12-13日的例會記錄顯示：美聯儲預測2018年美國經濟增長速度為2.2%—2.6%，預期中值是2.5%；減稅將對經濟增長起到溫和的積極作用；減稅對投資的刺激作用將提高美國的潛在經濟增長速度。美國財政部預測在未來十年內美國年均經濟增長速度將達到2.9%，比前十年提高1個百分點。財政部認為其中的0.5個百分點將來自減稅的刺激作用。美國稅收政策研究認為，稅改將使2018年美國GDP多增長0.7%，但其影響將隨時間推移而減少，對經濟增長的長期影響微乎其微。大多數研究機構對稅改影響的預測則都維持在0.03%—0.09%範圍之內。根據芝加哥大學的問卷調查（Survey of Top Academic Economists），在被調查的42位美國頂尖經濟學家中，52%反對或強烈反對稅改將顯著提高經濟增長速度的觀點，36%拿不準。只有一個經濟學家做了肯定的答覆。
從短期看，只有當經濟處於有效需求不足的狀態時，降低所得稅才能刺激經濟增長。但美國經濟目前處於充分就業狀態，且美聯儲可能在2018年還會提高聯邦基金利息率3次。各種調查顯示，企業打算把減稅後的富餘現金用於分紅、併購和股權回購而不是用於投資。從中、長期來看，減稅導致的政府債務增加將對私人投資產生擠出效應。考慮到上述種種情況，很難設想，無論在短期還是長期，減稅將會對美國經濟增長起到重要提振作用。
（二）對聯邦財政赤字和聯邦債務的影響
里根的經濟顧問亞瑟·拉弗提出，提高稅率能增加政府稅收收入，但當稅率的提高超過一定的限度時，會導致企業的經營成本提高，投資減少，收入減少。稅基的減小，將導致政府的稅收減少。減稅可以鼓勵個人努力工作、增加儲蓄和投資。因而，減稅將導致政府財政狀況的改善。但減稅本身會增加財政赤字，而財政赤字的增加在長期又會導致國民儲蓄的減少和利息率的上升。問題是難以確知美國的最優所得稅稅率到底處於何種水平。
美國財政部宣稱，減稅1.5萬億美元將推動經濟增長，而經濟增長帶來的財政收入的增長，將足以彌補減稅造成的財政赤字。財政部估計減稅在未來10年將增加1.8萬億美元的額外收入。但是，這種估計是建立在美國政府對經濟增長的樂觀預測基礎上的。在減稅的同時，不減少政府開支（甚至增加）經濟增長會自動增加政府財政收入，從而自動實現財政平衡的設想似乎得不到經驗支持。
美國稅收政策中心認為，在短期，稅改帶來的產出增長將導致個人和企業的應稅收入增加，並進而抵消稅改本身對聯邦預算赤字的不利影響。該中心估計，在不考慮利息支出的前提下，2018年的預算赤字減少260億美元。但在長期，稅改將導致聯邦預算赤字的增長。在未來10年，即便考慮到經濟增長帶來的稅收增加，減稅也將使聯邦赤字增加1.23萬億美元。在稅改後的20年中，稅改法案將使聯邦預算赤字增加17%。參眾兩院聯合稅收委員會在早些時候的研究中指出，參、眾兩院的減稅提案都將在未來10年中導致政府稅收減少差不多1.5萬億美元，在考慮經濟增長的影響之後，財政收入缺口仍然有1萬億美元左右。
財政赤字的增加將導致貿易逆差增加、利率上升和美元升值，這些都會對美國未來經濟增長造成消極影響。今後，美國聯邦財政赤字的變化值得高度關注。
財政赤字的累積導致政府債務存量的增加。美國稅收政策中心預測，在考慮利息支出、但不考慮宏觀效應的前提下，稅改法案將令2027年聯邦債務增加1.7萬億美元，約佔GDP的6%；2037年增加2.1萬億美元，約佔GDP的5.1%。考慮宏觀效應後，相應的債務增幅分別為1.5萬億美元和1.8萬億美元，分別佔GDP的5.3%和4.3%。
截至2018年2月，美國的公共債務已經超過20萬億美元，公共債務佔GDP的比例已經由2008年的67.7%上升到2017年的105.4%。2003年以來全球擔心美國的外債造成國際收支危機。2008年由於私人債務過高，美國發生次貸危機。美國的公共債務早已超過戰後的最高水平。減稅政策進一步惡化公共債務應該說是個大概率事件。在未來10年內，美國是否會爆發一場公共債務危機將始終是一個揮之不去的問題。
（三）稅改對美國國際收支平衡的影響
美國稅改對美國國際收支平衡的影響是複雜的，其淨影響比較難以確定。
第一，美國政府大規模減稅，居民和企業可支配收入增加，必然導致消費和投資支出的增加，而這又必然導致美國貿易逆差的增加。進口主要是GDP的函數，進口增速應該對GDP增速變化比較敏感，但由於對美國GDP增速變化的預測千差萬別，對進口增加導致的貿易逆差的增加也難以估計。此外，美國政府的貿易保護主義政策也會對美國貿易逆差的增加起到一定抑制作用。總體而言，可以預期，美國政府的減稅將導致貿易逆差的增加，但增加數量還有待具體估算。
第二，美國新稅法鼓勵美國跨國公司把1986年後的海外利潤在8年內匯回美國。如果匯回的海外利潤真有2萬億—3萬億美元之巨，每年迴流的海外利潤可能會高達數千億美元。但是，大規模迴流大概不會發生，因為“貯存”海外的資金大部分已經通過購買國債、股票等方式流回美國。但在新稅制下，跨國企業資金迴流按道理還是應該有一定的增加。
第三，由於實行了屬地徵稅制，美國跨國公司把生產轉移到海外的積極性會顯著增加，即便全球無形低稅資產和稅基侵蝕稅的實施，對這種情況的影響恐怕也無補於事。這樣，美國海外投資資金的流出可能會增加。另一方面，由於美國公司所得稅下降40%，在其他條件不變情況下，外國企業在美國的投資將會增加，某些本來計劃進行海外投資的美國企業可能也會改變主意。稅改對美國資本流向的淨影響還有待進一步研究。
第四，稅改前，為了避稅美國企業低報出口，高報投資收入（海外利潤）。這種情況在稅改後會發生變化。但這兩種方向相反的變化應該對經常項目差額不會產生很大影響。
第五，同稅改沒有直接關係，美聯儲的加息將會進一步吸引資金流入美國。
綜合來看，美聯儲加息和稅改將增加美國的經常項目逆差和資本項目順差，但美國國際收支平衡狀況將會改善還是惡化，即經常項目逆差是否可以在不改變匯率的情況下得到充分融資，抑或資本的流入可以在不改變匯率的情況下轉化為經常項目逆差還難以判定。因而，美元既有升值也有貶值的可能性。
小 結
關於美國稅改對美國和世界經濟的影響既不應低估，也不能誇大。這次稅改的重頭戲是公司所得稅改革。但美國公司所得稅在美國聯邦稅收中的比重很低，只有10%左右，2017年美國公司所得稅估計為4200億美元（個人所得稅17900億美元），佔GDP的比例僅2%左右。很難設想公司所得稅稅率的下降、稅收制度的調整和新稅種的設立可以對美國經濟產生十分重要的影響。
儘管在短期可能產生一些積極作用，美國個人和公司所得稅稅率的下調對經濟增長的推動作用在長期也很可能被美國政府財政赤字和公共債務增加所產生的抑制作用抵消。稅改對美國國際收支狀況的影響存在很多不確定性，但美國國際收支狀況因此而改善的可能性不大。稅改的最大問題可能是美國公共債務狀況的惡化。中國需要對美國稅改的國際收支衝擊做冷靜、客觀、全面的分析。對美國稅改可能產生的負面衝擊，作為對美的最大貿易順差國和美國國債的最大持有國，中國必須預先做好準備。
（結束）
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