2020年2月21日，證監會、財政部、人民銀行、銀保監會聯合發佈公告，允許符合條件的試點商業銀行和具備投資管理能力的保險機構，參與中國金融期貨交易所國債期貨交易。同時，工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行五大銀行獲首批試點機構參與國債期貨市場。
根據2020年1月份債券託管數據，目前記賬式國債託管規模約為15.28萬億元，其中有將近68%由商業銀行和保險機構持有，也即兩類機構合計持有超10萬億元，是目前國債現貨市場最主要的一群投資者。同時，國債期貨是國際市場上交易最活躍的金融衍生產品。放開商業銀行和保險機構參與國債期貨交易，進一步豐富國債期貨市場投資者，有助於改善市場流動性，更好發揮國債期貨管理利率風險的功能，也是推進債券市場互通互聯的又一重要舉措。
一、政策背景：時機成熟安全開放
在2013年重啟的國債期貨市場時，商業銀行未能參與主要是受限於現有的制度法規和監管因素。在《商業銀行法》規定商業銀行可從事的業務中，未包括期貨業務，除非經國務院銀行業監督管理機構批准，方可從事期貨業務。比如，原銀監會在2008年曾特批商業銀行在上海期貨交易所從事黃金期貨業務。2016年7月，原銀監會在答覆政協委員提案時提出，由於國債期貨交易實行保證金制度，槓桿較高，在極端情況下可能放大市場波動。但前期推進過程中，已有相關部門對商業銀行參與國債期貨業務持保留態度，建議進一步論證其風險和可行性。
（一）監管機構保駕護航
此次監管部門為推進商業銀行、保險機構參與國債期貨市場進行了大量前期準備工作。監管方面，證監會等相關部門已對銀、保資金參與國債期貨投資進行了充分研究，並且與相關部門進行了溝通協調。交易所方面，中金所為提升國債期貨合約連續性與交投活躍度，已於2019年引入多家大型券商作為2年期、5年期、10年期國債期貨做市商。目前，我國2年期、5年期和10年期國債期貨市場運行平穩，效率不斷改善，功能逐步發揮，具備承載商業銀行、保險資金入市的能力。
（二）完善的風險管理體系保障資金入市
目前，國債期貨市場已經具備比較完善的風險管理體系，市場交易運行平穩，可以保障商業銀行和保險資金平穩入市。在風控制度方面，交易所建立了包括保證金、漲跌停板、持倉限額、大戶持倉報告、強行平倉、強制減倉制度等一系列制度。交易機制方面，國債期貨市場推出做市商制度，增強市場報價厚度，防範市場流動性風險。交割制度方面，國債期貨採用實物交割，並實行滾動交割模式，提升交割效率、防範交割風險。
（三）債市互聯互通成趨勢
此次允許商業銀行和保險機構參與國債期貨交易，也是促進債券市場互聯互通的重要舉措之一。證監會2019年與人民銀行、銀保監會聯合發佈《關於銀行在證券交易所參與債券交易有關問題的通知》，旨在擴大在交易所債券市場參與現券交易的銀行範圍。擴大銀行參與交易所債券市場範圍，有助於提升銀行投資債券的範圍從銀行間擴展至交易所，能更好發揮交易所債券市場服務實體經濟的能力和水平，進一步活躍和穩定交易所債券市場。
二、政策解讀：市場多方面受益
此舉措無論對國債期貨市場、債券市場還是對銀保機構投資者來說都有重要意義。商業銀行和保險機構參與國債期貨交易，可滿足其風險管理需求，豐富投資產品類型，提升債券資產管理水平。同時，也有助於豐富市場投資者結構，促進國債期貨市場平穩有序發展。
（一）提升國債期貨交易市場效益
我國國債期貨市場自2013年重啟以來整體運行穩定，未出現過風險事件，市場結構是以機構投資者為主，交易體現較為理性。在2019年推出的做市商制度使得市場流動性整體提高，國債期貨市場的衝擊成本相較低，能夠滿足銀保資金入場。因此，銀保資金入場將為國債期貨市場帶來正向利好的影響，將為市場帶來有力的擴容，也給市場帶來非常有利的流動性支撐。商業銀行及保險機構作為債券持有者，進入市場將使得國債期貨交割率提升，進而對交割月合約的流動性提升、定價機制的合理運行、跨期價差和展期成本的穩定整體有利，最終為期貨現券市場帶來正向的傳導效應。
（二）推動債券市場優質化發展
商業銀行是我國國債市場的主要持有者。人民銀行公佈的數據顯示，截至2020年1月末，債券市場託管餘額為100.4萬億元。其中，國債託管餘額為16.1萬億元。從國債投資者結構看，商業銀行是最主要的參與者，是絕對的市場主力。因此，對債券市場而言，有利於推動交易業務創新，提升債券市場流動性，完善債券市場價格發現機制。國債期貨可以為商業銀行引入期現套利、跨期套利等新的跨市場投資交易模式。同時，商業銀行通過跨市交易，積極參與國債交割，可以有效盤活存量債券資產，提升債券流動性，對債券市場的長遠發展形成良性助推作用。
（三）提升金融市場對外開放環境
此舉措對整個金融市場而言，是進一步深化金融領域改革、進一步對外開放的重要一環。通過參與國債期貨市場，商業銀行在自身積累衍生產品業務經驗、打好走向國際金融市場基礎的同時，還可以進一步完善對接境外客戶群的服務體系，為境外客戶提供安全高效的金融資產風險管理工具，以更全面的客戶服務能力迎接境內外競爭對手的挑戰，為實體經濟保駕護航，也是維護國家金融安全的必然選擇。
（四）提升商業銀行利率風險管理水平
商業銀行是國債市場的最重要參與主體，參與國債期貨交易具有重要意義。一是有助於提升國債期貨市場定價效率和精度，形成準確反映全市場的價格信號，促進市場平穩發展；二是有助於提升商業銀行自身利率風險管理能力和資產負債管理水平；三是促進商業銀行轉型發展，更好服務於實體經濟。
三、政策指引：商業銀行參與國債期貨交易應注重風險
目前，雖然國債期貨市場已經具備比較完善的風險管理體系，但國債期貨交易屬於衍生品交易，較為複雜。本次公告提出，參與國債期貨交易的商業銀行、保險機構，應建立完善的全面風險管理和內部控制制度及業務處理系統，具備專業的管理團隊和規範的業務操作流程，防範和控制交易風險。因此，商業銀行應加強風控制度建設，儘快建立和完善參與國債期貨市場的內控制度，提高內部風險管控能力，同時加強專業人員培訓、提升IT系統穩定性等多個方面，保障交易安全性。
商業銀行在國債承銷、做市業務、債券交易、資產負債管理等業務方面均可合理運用國債期貨對沖利率波動風險。在履行做市商義務時，積極運用國債期貨對沖持券的利率風險，提高報價質量和市場流動性；二是可以運用國債期貨管理債券交易的利率風險，平抑損益波動；三是銀行可以運用國債期貨進行資產負債管理，靈活、高效地調整久期，防範和化解市場風險。
此外，隨著商業銀行和保險機構參與國債期貨交易的推進，以及國內金融市場的進一步開放，衍生產品工具將不斷創新；同時市場關聯性逐步加強，有效地將現券、國債期貨和利率互換之間的聯繫打通，使三者的聯動性更強，促進債券一級市場和二級市場的關聯程度，未來將會存在大量的投資理財需求。因此，有效的利用金融衍生品防範風險，為客戶提供更好的收益，需要銀行積極探尋發展，在依法合規和風控可控等前提下，豐富金融機構金融產品。
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