劉尚希：財政改革的使命在於推進國家治理現代化｜改革開放四十年·思想者⑧

文|張曉添

觀點摘要：

• 國家治理涉及到多方利益關係的平衡。國家與企業、國家與人民、中央與地方，還有區域之間、城鄉之間的關係，形成了多層次的複雜利益關係。國家治理就是要包容、協調、協同這些多元利益。
• 現在的體制是，各個部門紛紛點菜，點了很多菜由地方去買單。地方買不起單，那就只好用各種各樣的辦法舉債，影子銀行、信託、委託、融資租賃、再加上PPP、政府購買服務、棚改。
• 企業所得稅、個人所得稅在整個財政收入、稅收收入當中的佔比都在不斷地上升。直接稅比重的提高只能隨著人均收入水平的提高順勢而為，不能像搞工業大躍進那樣去推動。
• 分配差距拉大的原因不僅僅在勞動所得，更多地可能在於資本所得。在這個環節上，稅收能起到的調節作用只是九牛一毛。
• 稅收對收入的調節作用越強，稅制設計就要越複雜；設計越複雜，操作成本就越高，漏洞就會越多，而真正有能力避稅的人恰恰是有錢人。所以稅制應該簡單，不能搞得太複雜。

改革開放四十年，財稅改革可謂是難度最大、涉及利益最廣的重大改革事項之一。財稅改革的每一步都牽動著中國經濟參與者的利益或激勵，從中央到地方、從企業到家庭……對於財稅改革親歷者而言，這波瀾壯闊的四十年有著怎樣的意義？界面新聞日前專訪了中國財政科學研究院黨委書記、院長劉尚希，希望通過他的視角，與讀者一道回顧和思考四十年曆程。

劉尚希在採訪中說，改革開放是從經濟改革開始的，而經濟改革率先從財政改革開始。觀念上的改革起步於，從過去不承認物質利益到承認物質利益。而實際的操作正是從打破統收統支的財政體制開始，給予企業和地方政府物質利益，這樣才調動了多方發展的積極性。

十八大以來的全面深化改革，核心在於“治理改革”。劉尚希認為，治理改革的重點顯然不只是經濟問題，還包括社會問題，中央與地方關係的問題。這些都與財政緊密聯繫在一起。所以，在治理改革的背景下，財政改革的使命就是推進國家治理現代化。而人們關心的稅制改革、預算改革、財政體制改革，其實都離不開這個主題和總目標，即通過財政改革來形塑國家治理體系和治理結構。新的發展階段需要一種新的國家治理結構與之相適應。不然的話，多元利益的包容、協調、協同就會遇到障礙。

回顧1990年代的改革，劉尚希肯定了分稅制改革的積極意義。他認為，分稅制是針對當時的問題提出的對策。當時中央財政岌岌可危，若不解決，將面臨重大的風險和危機。分稅制改革解決了中央財力不足的問題，也為後來提出公共服務均等化創造了條件。分稅制改革還幫助建立了全國統一市場，也為地方產業結構調整優化創造了條件。

針對近年來地方政府過度舉債和隱性債務問題，劉尚希認為，這歸根結底是體制問題。在國家治理結構的縱向維度中，中央和地方的事權、財權、財力都沒有界定得很清晰。中央決策、地方執行的結構導致了“上面點菜、下面買單”的局面。地方財力與事權不匹配，隱性債務難以一勞永逸地根除。劉尚希表示，解決問題的根本在於良好的體制基礎，只有責權清晰、預期明確，才能使地方政府建立起預算控制機制。

在稅制改革方面，劉尚希反對將“提高直接稅比重”作為改革目標。他認為，直接稅比重會隨著經濟發展水平和人均收入水平的提高自然提高。改革的目標不應是直接稅的比重，而是要讓稅制與當前發展階段相適應。

對於稅收制度調節公平的功能，劉尚希認為，相比於初次分配環節，稅收對於收入公平的調節作用相對有限。“如果初次分配環節機會不公平、差距很大，要靠稅收去調節的話，成本很高難度很大。”因此，他主張稅制改革要從中國實際發展階段出發，簡單、明瞭、公開、透明。

劉尚希於1984年5月加入中國共產黨，1987年7月參加工作，1990年7月中國人民大學經濟學專業畢業，獲經濟學博士學位。多年來的研究內容涉及宏觀經濟、收入分配、公共風險、財政風險、公共財政、公共政策等方面。著有《公共風險論》、《大國財政》、《財政風險理論及其防範對策》等著作。

以下是採訪實錄：

40年財政改革回顧

界面新聞：有學者把改革開放四十年來的財稅改革大致分為三個階段：即有計劃商品經濟時期、社會主義市場經濟階段、社會主義市場經濟新時代。您是否也贊成這樣一種劃分方式？不同階段的改革背景和標誌性措施有哪些？

劉尚希：我並不完全同意這種階段劃分方式。改革開放以來的財稅改革可以分為這三個階段：1978年是一個起步，1992年是一個轉折點。

1978年到1992年這十四年實際上是一個探索階段，探索經濟改革上到底該朝著什麼方向走。1992年之前，起初是以計劃經濟為主、市場調節為輔，後來提出有計劃的商品經濟，後來又說“計劃經濟與市場調節相結合”。

那個時候最大的問題是，商品經濟和市場經濟有什麼區別。在國內，1992年之前只能說商品經濟，不能說市場經濟。大家都在探索，從計劃經濟走出來以後朝哪個方向走。當時學界已經有人提出來搞市場經濟。但在官方正式的文件裡並沒有這樣的表述。當時的經濟改革何去何從，還是有很大的爭議。

直到1992年鄧小平南巡講話，一言九鼎，解決了十四年來一直沒能解決的問題，那就是經濟改革要走市場化改革道路，建立社會主義市場經濟體制，把社會主義和市場經濟有機結合在一起。自那以後，改革的目標和路徑就很清晰了。

1992年之後是經濟改革的推進期，目標是建立健全社會主義市場經濟體制。這一階段一直延續到十八大的2012年底，主要是經濟改革為主的時期。十八大之後，尤其是十八屆三中全會明確提出進入全面深化改革時期。

界面新聞：這樣看來，財稅改革與經濟改革是緊密不可分割的。那麼財稅改革的內在邏輯是如何與經濟改革相輔相成的呢？

劉尚希：

我們的改革是從過去不承認物質利益到承認物質利益起步的，這是觀念上一個最大的變化。要調動人們的積極性、需要承認物質利益原則，而實際操作中就是從財政改革開始，打破統收統支的財政體制。一方面，給國有企業一些看得見摸得著的物質利益。擴大國有企業分配自主權，積極性就起來了。同時也讓地方獲得利益。1980年以後中央對地方實行“分灶吃飯”，財政部門對其他政府部門實行包乾制。給某個部門單位的錢，節省下來的結餘可以留用，這就調動了大家節省資金的積極性。

所以，改革開放起步階段承認物質利益原則、貫徹物質利益原則就是從財政起步的。如果財政上不做調整，物質利益原則就無從貫徹落實。然後才有國有企業改革、稅制改革、財政體制改革。從“分灶吃飯”開始進行了一些調整，直到1994年的分稅制改革。

從整體脈絡來看，十八大以前的是以經濟改革為主。經濟改革的核心就是承認物質利益，在體制機制上，通過對物質利益的追求去調動大家的積極性。所以，財政是過去經濟體制改革的中心環節，也是整個經濟改革的突破口。

界面新聞：十八大以來，在全面深化改革的背景下，財稅改革進入了新的階段。總體而言，新一輪財稅改革與過往有何不同？

劉尚希：新階段財稅改革和過去最大的不同，就是改革的大環境、總目標都已經發生很大變化。

過去的財政改革是經濟改革的中心環節，當時的改革主要是經濟改革，其他的改革都是為經濟改革服務的。當時改革的總目標是建立社會主義市場經濟體制，所以財政改革也是為了建立社會主義市場經濟體制。由此確立的財政改革總目標是什麼呢？就是建立公共財政體系。

十八大之後進入全面深化改革階段。總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，完整的表述是“完善和發展中國特色社會主義制度”。與這個改革總目標相適應的財政改革總目標是建立現代財政制度。

這一背景下的財政改革定位不僅僅是經濟改革，而是定位於國家治理。所以十八屆三中全會說“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。十八大以後的財政改革和十八大以前財政改革，在目標、內涵、改革路徑都發生了變化。

財政的一舉一動都會影響多方利益的協調

界面新聞：您多次提到“國家治理”與財稅改革的關係，這與過往經濟改革範疇有著很大的不同。那麼又該如何真正理解“國家治理”這樣一個大概念呢？

劉尚希：治理實際上涉及到利益關係的平衡。提出治理這樣一個理念，就意味著我們國家進入了一個利益多元化的時代。這個利益多元化就是利益主體的多元化——國家與企業的關係、國家與人民的關係、中央與地方的關係，還有區域之間的關係、城鄉之間的關係，形成了多層次的、多元的、非常複雜的利益關係。這種複雜的利益關係就形成了多元利益訴求，那麼需要解決的問題是包容這種多元利益訴求。

治理這個概念其實是來自於微觀層面，也就是企業的治理。公司的治理結構是董事會，它就是包容、協調、協同多元利益。把這個放大到國家層面，要把多元利益訴求包容起來，實際上國家層面需要一種治理結構。這樣一種治理結構在過去是沒有準備好的。多少年下來，多元利益主體在不斷地形成，過去我們主要是從傳統的國家理論的角度來談國家管理的問題，而沒有側重於從多元利益訴求角度來講國家治理的構建問題。

多元利益要包容要協調，最核心的問題還是涉及到財政。因為財政涉及到不同層面的不同主體之間的利益。財政的一收一支，會牽動到整個社會的利益神經。比如，財政最小的一個稅種，都足以引起社會極大的關注。因為它涉及到大家的錢袋子。財政收了這些錢怎麼去花，花到哪裡去，向哪方面傾斜，這又涉及到城鄉、區域、社會不同階層的利益。所以財政實際上是各種利益關係的交匯點。之所以說財政是國家治理的基礎，也是基於財政的這樣一種屬性。

財政的一舉一動都會影響到利益的包容協調。國家的錢袋子和個人的錢袋子這個關係要是處理不好，那就會天下大亂。從歷史上看，歷朝歷代的更替、國家的興衰，都與財政能否處理好多方利益關係聯繫在一起。歷史上一個王朝的滅亡，多半是因為沒能照顧好多方面的利益，以至於社會生亂、亂而變。過去講“民不聊生”，往往就是因為財政制度安排出了問題，比如橫徵暴斂，這就抑制了生產力的發展。所以一個新的王朝往往會吸取這種教訓，輕徭薄賦、與民休息。在這種情況下，生產力得到發展、老百姓生活得到改善。但時間長了以後財政制度可能又沒安排好、協調好，可能又出問題。結果導致一個王朝又衰敗下去。

從這些角度來看，財政的制度安排、財政政策的制定，不僅僅是會計意義上的國家錢袋子的問題、國家收與支的問題，而是涉及到國家治理的問題。亂世、盛世都與財政密切相關，所以一些學者在帝國曆史演變中間發現了“財政密碼”。

我們現在追求國家治理能力和治理體系的現代化，那毫無疑問首先要夯實國家治理的基礎，也就是財政。所以這個時候財政改革所肩負的使命，就是要完善國家治理的基礎，真正發揮支柱性的作用。如果財政改革不能夯實國家治理基礎，不能真正地鞏固國家治理支柱，那國家治理的現代化就談不上。從這個意義上講，財政改革毫無疑問是國家治理體系構建、治理能力提升的基礎和關鍵。

十八大以前的改革，可以極度簡化稱為“經濟改革”。當前這個階段的改革，我們可以簡稱為“國家治理改革”。過去的經濟改革通過物質利益刺激調動大家的積極性，發展生產力，創造物質財富，做大蛋糕。那麼現在蛋糕做大了，我們的經濟總量已經是世界第二，應當說已經解決了有和無的問題，現在是要解決好與不好的問題。

這個時候的利益關係，就不僅僅是通過利益去調動大家生產積極性和發展積極性，而是需要更好地平衡各種利益關係，就是要包容。這個包容，簡單講就是公共利益和私人利益如何實現包容。具體如何操作？簡化成一個國家治理改革的模型，就有三個關係：政府與市場的關係、政府與社會的關係、中央與地方的關係。

界面新聞：您說到的這三對關係，似乎是人們談及改革開放時提到最多的、也是最關鍵的問題。例如，在財稅改革領域，近兩年內來中央與地方財政關係改革艱難推進。基於中國經濟的現實情況，這三對關係所代表的具體改革領域是什麼？

劉尚希：政府與市場的關係，這個維度實際上講的就是經濟改革。我們過去的改革就是圍繞政府與市場關係來說的。後來發現僅僅講政府與市場關係還不夠，還要講政府與社會的關係。這與不僅僅是與社會組織的關係，還有各種各樣非經濟、非政府的組織。

如果說經濟改革是以市場機制這種自主治理方式去配置資源和創造財富，那麼政府與社會的關係實際上是讓社會發揮自主治理作用，實現社會的自我管理和自我約束。經濟改革應當培養的是一種經濟類型，社會改革應該培養的是社會類型。

其實這兩方面的改革都存在分權的問題。過去向市場分權，讓企業變成市場主體，自我決策、自負盈虧、自擔風險。從政府與社會的關係來說，也應當是讓這種社會組織成為社會主體，使之自我管理、自我約束。社會層面的很多矛盾可用各種各樣的社會組織去化解。各種類型的、不以追求經濟利益為目標、而是以公益為目標的這類社會組織，它可以提供公共服務，也可以化解很多社會矛盾，也可以說讓社會變得更加自立，而不是說什麼都讓政府來管。

再一個是中央與地方的關係。這方面我們一直在探索，“分灶吃飯”從財政上就是一種探索。“兩個積極性”是毛主席“論十大關係”裡就強調的，一直講到現在。這是我們國家改革中始終堅持的一個原則，也是一條經驗。調動中央和地方兩個積極性毫無疑問是與財政密切相關的。

中央與地方的關係處理，實際上是反映了一種認識和實踐。我們國家看起來是五級政府、實際上是兩級治理。從管理上來說，我們可以說有五級管理，每一級政府都有管理的職責，但從治理的角度來說，它是兩級治理。向地方分權，不是分到省市縣鄉，很多權力只分到省這一級。不是說每一級平等地擁有這些權力。越往下擁有的權力越少。所以從治理分權的角度來看，我們實際上是兩級。發達國家是三級，多出一個我們國家沒有的政治分權。比如美國，州和聯邦之間是一種政治分權，州是一個政治實體，與聯邦是平等的關係。只有州和地方政府才是上下級關係，英文裡州就是state，也可以說是國家。我們從秦始皇開始就是一個集中統一的國家，沒有政治分權。

這三個維度組合起來，政府與市場的關係、政府與社會的關係、中央與地方的關係構成了國家治理的結構。西方經濟學集中在政府與市場的關係上做文章。經濟學家們要麼偏向於政府幹預，要麼偏向於自由市場，主要就這兩大派。從這個維度來說，國家建立什麼樣的經濟體制，核心就是國家與市場的關係。

分稅制與地方政府債務的歷史邏輯

界面新聞：從具體的改革措施來看，分稅制改革是過去四十年最重大的財稅改革措施之一。按照您前面提到的改革階段劃分，分稅制改革正處於經濟改革的推進期。從過去四十年改革歷程出發，分稅制改革又怎樣的重要意義？又該如何看待外界關於分稅制改革的不同聲音？

劉尚希：從歷史的角度去看，任何一項改革都是逼出來的。也就是說，當時面臨風險和潛在的危機。中國改革開放也是逼出來的，貧困落後，與發達國家差距越來越大。

分稅制改革也是逼出來的。當時中央財政已經岌岌可危了，這涉及到國家統一和長治久安。周朝為什麼演變成春秋戰國？就是中央沒有權威，四分五裂了。

當時中央財政非常困難，甚至要靠向地方借錢過日子。那個時候，財政部長要找地方省長、省委書記吃頓飯，地方都會盡力推脫。如果不是我們政治上的優勢，僅從經濟和財政的角度來看，當時都快穩不住了。地方自我利益的觀念非常強，官員一旦坐到地方一把手的位置上，本能地就產生了本位主義，實際上就是維護本地區利益。地方在財政上與中央討價還價、與中央博弈。在那種情況下，從政治上來說，中央的控制力急劇下降。從經濟上說，區域之間差距越拉越大，中央缺乏有效手段去調節。從整個國家的發展來說，各自為政、地區封鎖、地區割據，全國統一市場無法形成。1992年提出建立社會主義市場經濟體制，那首先就需要建立國內統一市場。從這些方面來說，必須要改革中央與地方的財政關係，財政體制必須要改。

分稅制實際上改變了過去的收入劃分方式。過去按照企業隸屬關係劃分，中央企業收入歸中央、地方企業歸地方，然後在這個基礎上來進行“大包乾”。“大包乾”分幾種類型，有的是定額上繳，有的是定額補貼。但經濟在不斷髮展，財源也在不斷增長，“大包乾”以後增量大部分留給了地方，中央得到的很少。所以中央財政收入佔全國財政收入的比重不斷下降。

當時還提出“減稅讓利、放水養魚”，整個國家財政收入佔GDP的比重也在不斷下降，最低的時候也就10%多一點，在世界上找不出第二個這樣的國家。國家手裡掌握的財力是非常有限的，其中中央掌握的財力就更少了。那種情況下只有改革。

改革要建立一個機制，為全國統一市場的形成創造體制環境，所以按照級制來劃分收入的辦法就改為按稅種劃分。為什麼叫分稅制呢？就是把一些大的稅種劃歸中央，把次要的零星稅種劃給地方。各個企業都涉及各個稅種，這樣中央和地方的利益就不會因為企業隸屬關係不同而不同。就變成了你中有我、我中有你，經濟發展、各稅種收入也會增加。主要稅種歸中央，中央財力控制權就大大增加了。

當時改革的時候阻力很大。怎麼辦呢？為了照顧既得利益，地方原有的收入基數得到保留，中央拿出部分收入來返還給地方，建立了稅收返還制度。當時朱鎔基副總理帶著幾十個工作人員到地方去解釋、說明、溝通，最終才得到大家認可。

所以，分稅制是針對當時的問題實行的，是問題導向的。這些問題若是不解決，將面臨重大的風險和危機。如果以國外某種體制作為樣板來評價分稅制改革，那麼在邏輯上是說不通的。更不能按照自己想象的一種理想化的財政體制來評判。發展是一個實踐的過程，不是我們在腦海中想象的一個過程，所以體制改革實踐中出現的問題，就需要針對問題去解決。

從事後來看，1994年以後的體制基本上是穩定的，它至少解決了幾個問題：首先解決了中央財力不足的問題。中央向地方借錢過日子的狀態，從政治上來說是最危險的。中央在財力方面的調控能力大大增強，也為後來提出公共服務均等化創造了條件。

再一個，分稅制改革解決了全國統一市場的問題。那之前，各個地方都是爭相發展高稅收產品，比如酒和煙。這樣以來各地產業結構也不合理。分稅制改革既為全國統一市場的形成創造了條件，又為地方產業結構調整優化創造了條件。這種體制的調整對地方的行為導向產生的影響是非常大的。

分稅制體制的建立穩定了地方預期，從而調動了大家的積極性。中國經濟發展這麼快，除了市場競爭帶來的經濟增長，還有地方政府之間的競爭帶來的增長。這兩個競爭相當於“雙輪驅動”。當然，回過頭來看，這種粗放式增長帶來的資源環境方面的壓力很大。但畢竟，那個階段是解決有和無的問題。不能用現在這個階段去評判早期的那個階段。判斷標準如果漂移，就不是歷史地看問題了。

界面新聞：對於分稅制的不同評價其實也反映了當前的一些實際問題。比如，過去十年中國出現了地方政府過度舉債等問題。您又如何分析這一問題產生的根源？應該如何建立長效解決機制？

劉尚希：債務問題其實也是一個治理問題。剛才說到，我們現在實際上是兩級治理。儘管官方文件中並沒有正式提出，但一直以來強調“兩個積極性”就是對兩級治理這種理念的一種隱含的表述。

在過去短缺的年代，兩個積極性指的是發展經濟的積極性。現在從治理改革的背景下來看，兩個積極性應該是兩級治理下治理的積極性。中國這麼大，光有一個積極性肯定治理不好。地方是一個治理主體，要調動地方的治理積極性。

但我們現在的國家治理結構，從縱向維度來看，中央和地方的事權、財權、財力都沒有界定得很清晰。我們是在黨的統一領導之下，所以我們的事權劃分方式跟西方國家不同。整體來看，我們是中央決策、地方執行，這就形成了“上面點菜、下面買單”的局面。上面點菜，往往是中央政府的各個部門都在點菜，都在提要求，買單的卻只有一個（地方政府）。點菜的多，買單的少，這種情況下出現了財力與事權的不匹配。

上面點菜提的要求，往往變成了地方的責任，很多成為市縣一級的責任，並且責任清單越來越長。過去中央主要是要求發展，“GDP掛帥”，現在雖然說不以GDP掛帥，但經濟還需要增長、社會還需要保持穩定、民生還需要得到保障和改善、生態環境需要得到治理、鄉村需要振興等等，這都是地方的責任。中央發文件、提要求，各個部門去貫徹落實。依據中央的文件，各個部門又發文件。這種情況下，地方的壓力肯定很大。

另一方面，我們目前處在人均GDP 9000美元左右的水平，正是城鎮化快速推進的時期。城鄉關係在快速的發生變化，大量的農村人口流向城市。在這個過程中，城市擴張帶來大量的公共設施的建設。這種情況下，原有的財政格局地方政府不能適應。原來說“保運轉、保吃飯”，現在說“保工資、保運轉、保民生”。民生包括教育、醫療、養老，但有些地方這一塊已經保不住了，一些省份養老金已經收不抵支。可想而知，地方的壓力越來越大，責任越來越大。在這種情況下，地方政府就需要借錢，要融資。

2008年左右，中央號召和要求地方去融資、上項目，化解當時金融危機帶來的衝擊。所以地方在那個時候搞了很多融資平臺，資產都是五花八門的，甚至有非經營性的資產混在其中。政府融資平臺成了政府的另一個錢袋子，導致債務規模很大。後來進行全面審計，做了一些切割，使得存量固定下來，並逐步置換成債券。增量只允許發行債券，實行餘額控制、限額控制。

但問題在於，這樣做沒有解決問題，所以又產生了大量的隱性債務。按照審計署規定，地方政府有三類債務：一類是政府直接債務，一類是政府擔保的債務；還有一類是隱性債務是或有債務，是以各種各樣的融資創新手段形成的。

這些債務也不是憑空產生，政府號召搞PPP項目，搞政府購買服務、搞棚改，債務通過這些形式嵌入進去了。這說明了什麼問題呢？一個是我們設定的目標過於理想化。地方不可能沒有隱性債務，也就是會計學上的或有債務。但我們的方法是想通過消滅或有債務來管控地方債務，這種觀念與現實是不吻合的。

從治理的角度來看，實際上就是兩級治理現在還沒有理順。從事權劃分的角度來看，哪些應該是中央決策、中央執行、中央掏錢的；哪些是地方可以有決策權、地方執行、地方掏錢的。這就是事權的劃分、支出責任的劃分，以及營改增之後中央與地方收入的劃分。這些都面臨著大量的不確定性。這種情況下，實際上中央與地方的責、權、利的關係還沒有理順。這就屬於國家治理改革的一個重點內容。

如果中央與地方的關係這一縱向治理結構理不順，不確定性很大，那地方做事情都是機會主義的方式。地方會看著中央各個部門來揣摩中央的文件，揣摩中央的意圖。就像清理隱性債務一樣，以前每一次清理，地方都是在揣測中央什麼意圖。是想發債，那就多報一點，是要問責，就少報一點。

我們在宏觀管理上很粗放，不是說從一開始文件和方案就很細、各方面都有明確標準。現在隱性債務大家都說不清，就是因為沒有標準。什麼叫或有債務？應該是從專業的會計準則的角度，建立政府會計準則以及地方政府的債務準則。

再有一個機制，“點菜的不買單”，導致點菜的往往多點菜、亂點菜。點菜的和買單的應該是結合起來。打個比方說，吃飯的時候往往是請客的人、買單的人來點菜。如果買單的不管點菜，那麼點出來的菜往往會超出預算。我們現在的體制是，各個部門紛紛點菜，點了很多菜由地方去買單。地方買不起單，那就只好用各種各樣的辦法舉債，影子銀行、信託、委託、融資租賃、再加上PPP、政府購買服務、棚改。這些五花八門的通道被地方政府充分利用，那麼就產生了隱性債務。

所以，這些問題反映了我們整個治理改革現在還是沒有到位，還在推進之中。具體一點講，我們在宏觀管理上，大量的基礎性工作做得不到位。此外，上級的政策和標準總是發生變化。地方見機行事，以機會主義的方式去做。在融資創新層出不窮的情況下，如何去控制好地方的隱性債務，唯一的方法就是正視現實。就是估計地方政府有哪些產生或有債務的渠道，然後進行管理評估。

隱性債務這類問題，歸根結底還是一個體制問題。體制基礎問題在這裡，隱性債務的問題就像韭菜一樣，你割了它還會再生。對隱性債務視而不見，不代表它就不存在。問題變大了，風險變大了，逼著你去管。與其這樣不如早管。要麼長期來看，就從體制入手，剷除體制的土壤。

所以，最終要有一個良好的體制基礎，責權清晰，讓大家都有明確的預期。這樣一來，地方在借錢之前就要考慮預期的償債能力，就會有一個自動控制的機制。現在是沒有這種自動控制的機制。

提高直接稅比重不應該成為改革目標

劉尚希：從長期來看，直接稅比重會隨著經濟發展水平和人均收入水平的提高自然提高。比如說，現在直接稅比重已經比以前高很多了。企業所得稅、個人所得稅在整個財政收入、稅收收入當中的佔比都在不斷地上升。

這是一個自然的過程，不是說通過改革就能夠把直接稅比重一下子提上去。除非是通過改革加強徵管，把流失的直接稅堵住了，做到“應收盡收”，那也許能增加一些直接稅的收入，使其比重能有所提高。

直接稅比重的提高只能隨著人均收入水平的提高順勢而為，這一點要認識清楚。不能像搞工業大躍進那樣去推動。直接稅比重的提高不是一個改革的目標，他是一個發展的目標，追求預期的目標。十年前我就反對將直接稅比重提高作為改革目標來提。

從短期來看，提高直接稅的比重是很難的事。短期從改革的角度來說，關鍵在於“減”。企業所得稅和個人所得稅都要減稅。大家的呼聲都說是稅重了。如果都是在減稅，那就是哪個稅種減更多的問題。直接稅如果減得多，那麼直接稅的比重就下來了；間接稅減得多，間接稅的比重就下去了。要看減稅的重心放在哪裡。

改革的目標不是直接稅的比重，而是要讓稅制與當前發展階段相適應。改革是把與當前發展階段不相適應的問題找出來。財政無小事。任何一個稅種都是牽一髮而動全身。財政就是利益的交匯點。一方面是具體的問題，比如針對稅種來考慮，另一方面是針對整體來考慮，那就是我們國家應該有一個怎樣的整體稅制，這需要一個頂層設計。

稅制改革不能零打碎敲，不能僅僅在稅制要素層面去改革。從整體上來看，我們現在需要一個什麼樣的稅制，這不是從各類型稅收收入的比重去判斷的。稅收收入結構，是稅制在特定經濟發展階段下運行形成的結果。這個結果不代表稅制存在的問題。

界面新聞：那麼判斷一種稅制的客觀標準究竟是什麼呢？中國的稅制改革又有哪些特殊之處？

劉尚希：稅制的基本功能就是促進財政收入，能不能保證財政收入隨著經濟增長而增長。稅制首要的是促進收入的，然後再考慮在促進收入的條件下能不能適當地調節公平。

但另一方面，初次分配環節的差距很大程度上無法通過稅收進行調節。如果初次分配環節機會不公平、差距很大，要靠稅收去調節和矯正的話，成本很高難度很大。

比如說，市場經濟條件下，分配差距拉大的原因不僅僅在於勞動所得，更多地可能在於資本所得，也就是所謂的“有‘錢’的越有錢”。這個環節上，稅收能起到的調節作用只是九牛一毛。再例如說，我們城鄉之間人力資本鴻溝很大，原因在於城鄉之間教育等公共服務不一樣。這個問題不解決，採取稅收手段對收入差距“限高補低”，只會發現需要“補低”的人群越來越大。

因此，首先還是要從初次分配機會公平方面下功夫，這才是根本之道。稅收對收入的調節作用越強，稅制設計就要越複雜；設計越複雜，操作成本就越高，漏洞就會越多，而真正有能力避稅的人恰恰是有錢人。所以我覺得稅制應該簡單，不能搞得太複雜。

把“發揮稅收的調節作用”作為稅制改革的首位目標，我認為會出現嚴重的偏差。稅制要回歸本位功能，那就是促進財政收入，簡單、明瞭、公開、透明。

稅制改革從整體上看，應該有一個準確的定位。這要從中國的發展階段來考慮，不能一味追求美國式稅制。同時，稅制設計最終需要通過徵管去實現目標，徵管能力決定了可以實行什麼樣的稅制。再者，稅制改革還要從社會、法制環境，以及老百姓的接受程度出發。

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