楊東平，21世紀教育研究院院長，國家教育諮詢委員會委員
2018年是中國改革開放40週年，社會上各領域都在紀念改革開放。在教育領域，華東師範大學袁振國教授發表了一篇比較重要文章，將改革開放以後中國教育發展的經驗概括為“雙優先”，即“國家優先發展教育，教育優先滿足國家發展需要”。這個概括是否足以表達中國教育改革開放的歷程，是值得討論的。
其實，“高指標、低投入”是中國教育發展的一個基本特點。在很長的時間裡，教育都處於投入不足的狀態，1993年《國家教育改革發展綱要》下決心確立了“到2000年財政性教育經費佔GDP的4%”的目標，但直到2012年才實現。1986年通過的《義務教育法》，到2006年才實行免費的義務教育。
所以如何認識近40年中國教育的發展歷程是一個重要問題，包括如何分期。
如果按不同階段的基本教育特徵區分，前十年（1978-1988）主要任務是恢復整頓和體制改革，是啟動、更新的階段；中間十年（1988-1998）在徘徊之中中逐漸走上了新的道路，可視為一個過渡階段；1998、1999年是教育發展的一個節點（1998年啟動高等教育大擴招，1999年召開第三次全國教育大會，決定全面推進素質教育），90年代末教育領域出現了一系列為彌補教育經費不足、以經營創收為導向的“體制改革”，被詬病為“教育產業化”（各級各類的教育商業化和市場化行為），這在很大程度上奠定了後20年（90年代末至今）發展的價值和路徑。其中有些改變和轉折，但市場化的大趨勢持續至今，並衍生出新的形式。
當前公眾對教育最不滿意的，主要是基礎教育的狀況，可歸納為推行素質教育的狀況和治理，包括三個方面。第一也是最核心的方面，是中小學生減負問題，課業負擔過重，考試和擇校競爭等。第二是火熱的課外培訓。近十年來中小學生的負擔逐漸向課外培訓轉移。第三是高考制度改革。1999年啟動的高校擴招，儘管當時是在亞洲金融危機背景下以拉動經濟增長為訴求的，但公眾普遍認為它至少可以極大地緩解基礎教育的學業競爭，把獨木橋變成立交橋，徹底解決中小學生的課業負擔。然而事實並非如此。如今高等教育已基本普及，毛入學率達到46%，但中小學生的學業負擔依舊越來越重。
還有在學校裡推進的素質教育。這在大城市的優秀學校有很多進展和成果，但從整體來看仍然乏善可陳，基本面貌可用“素質教育轟轟烈烈，應試教育紮紮實實”來表達，素質教育很大程度上成為應試教育一個美麗的花邊。
▌在應試教育中，素質教育是如何出現的？
素質教育是90年代第一線工作者針對應試教育的現實提出的，對這個概念一直爭議不斷。一是“素質”一詞無法準確界定，因為“素質”被認為是一種不可培養、潛在的心理品質。二是概念本身沒有出處和理論來源，也難以譯為英語。因而“素質教育”並不是嚴謹的理論概念，開始是一種工作性的口號，它之所以廣為流行，最後成為國家的政策語言，是它的實際功用——它是作為應試教育的對立物、為反對“應試教育”而產生的。
時至今日，對素質教育內涵的解釋仍然眾說紛紜。1999年的《關於深化教育改革全面推進素質教育的決定》將其概括為著重培養學生的“實踐精神”和“創新能力”，與全面發展的概念很不相同。
在實際生活中，素質教育就難免成為一個“什麼都能往裡裝”的“筐”。應試教育的脈絡其實是可以清晰揭示的。1978年後教育的恢復重建，重新恢復高考制度，全民族被壓抑多年的教育熱情迅速轉化為升學競爭的強大動力，馬上出現了學業負擔過重的問題。1981年葉聖陶發表了名為《我呼籲》的文章，強烈呼籲關注高考重壓下學生負擔過重問題，1982年教育部下發通知，要求處理好重點學校與非重點學校的關係。當時政策口號叫防止“片追”（片面追求升學率），雖然出臺一系列治理應試教育的政策，但始終未見成效。到了90年代後正式定性為應試教育。從“片追”到應試教育，說明其程度越來越強烈，危害也越來越大。
應試教育的復活和強化，其中核心的制度是重建50年代的重點學校制度。將50年代計劃經濟體制下建立的集中管理、重點發展的模式，照搬到80年代的中小學教育，這極少數重點學校就成為擇校競爭的一個來源，導致了愈演愈烈的學業競爭。
但當時，並不容易看清教育的這一長期效應。1979年中美建交後兩國進行基礎教育領域的互訪。在考察過對方的教育之後，雙方均斷言20年後中國教育肯定會超過美國。但40年過去了，美國仍然是首屈一指的教育強國，中國仍陷在應試教育的泥潭中難以自拔。
▲ 藝術家任曙林鏡頭下的“八十年代中學生”。 © 任曙林
2005年6月，原國家教委主任何東昌給胡錦濤上書，反映基礎教育出現的嚴重問題，他認為黨的教育方針在中小學大多受到嚴重的扭曲，且問題的嚴重性在於迄今尚未找到切實有效的解決方案和思路。以教育部為主，成立了十幾個調研組，研究如何治理學業負擔過重問題，調研成果整理出版了兩本書，但問題依舊。
國內外輿論對中國基礎教育的評價處於非常分離的兩端，一方面是現實學生壓力巨大，非常痛苦；另一方面，中國教育又取得許多眩目的成就。2012年、2015年的PISA測試（PISA是OECD組織在15歲青少年當中進行的數學、科學和閱讀這三項能力的測試，是評價世界各國教育質量的排名），上海作為代表參加，位居榜首。但上海實際上是獲得了兩個第一——學業成就第一，學生負擔第一。
PISA測試的權威結果澄清了一些似是而非的概念。上海的學生平均每週作業時間13.8小時，加上課外補習時間每週17小時，遠遠高於OECD國家的平均7.8小時，說明上海的第一是以學生過長的學習時間為代價的。同樣在第一梯隊的其他亞洲國家和地區，包括韓國、日本、臺灣地區、香港地區，他們的學生的負擔只有上海的二分之一到三分之一。
這個事實有力地澄清了認為應試教育沒治、亞洲儒家文化圈的國家都一樣的說法。的確，80年代的日本也有“考試地獄”之稱，學生自殺很嚴重，韓國學生的課外補習聞名於世；但最近十年已經不一樣，日本實行“寬鬆教育”，韓國正在向“幸福教育”的目標轉變，中小學教育發生了很大變化，而中國則在應試教育的軌道上越走越遠。
應試教育的後果令人痛心，全國各地中小學生自殺現象非常嚴重。最近教育部還把治理學生近視作為工作重點，大中小學生近視率比十年前各增長了七八個百分點。有研究表明，患近視與使用手機無關，根本原因是學生學習時間過長，如果學生每天有兩個小時的課外活動，近視率就可以下降百分之幾十。
▌應試教育的制度根源是什麼？
所有屢禁不止、愈演愈烈的社會問題，都有確定的制度性原因。固然，科舉文化傳統、獨生子女政策、高考制度、勞動力市場需求和中產焦慮等等都是影響因素，但都不是決定性因素。
譬如科舉文化傳統是作為一種文化特徵和社會性的偏好，是一個長期存在的社會背景，無法解釋近十年來素質教育急劇惡化現象。高考制度並不會直接轉化為對小學生的學業壓力，影響小學生的是小升初政策，影響初中生的是中考政策，不能一概而論。中產焦慮同樣如此，既然有社會分層，既然教育有選拔性的功能，優勢階層對於爭奪稀缺的教育資源的重視，是一個基本事實，但也只是一個背景因素。否則，難以解釋為什麼臺灣地區沒有“小升初”，人家的中產為什麼不焦慮？
導致學生負擔過重、嚴重的擇校競爭、課外培訓熱，有不同的利益方，包括公辦學校、民辦學校、培訓機構、家長、自媒體等等。在許多大城市，優質民辦學校成為公辦學校的主要競爭者，家長的調侃是“小學不上民辦學校，大學就要上民辦學校”。公辦學校把問題歸於培訓機構和家長，即家長的非理性，“學校減負，家長加負”。
各方都認為是別人的責任，問題便趨於無解。流行的比喻是“劇場效應”：由於少數人不守規則，導致所有人只能站著看戲。但是，在現實生活中我們看到過這樣的劇場嗎？因為劇場裡都有維持秩序的人。
義務教育的混亂秩序，原因很簡單——政府失靈。我們的“守夜人”處於缺位狀態。擇校競爭、培訓熱的緣起和過程是清晰的。1989年人大附中成立了第一個培訓機構——華羅庚數學學校，90年代更名為仁華學校，開創了在小學階段進行數學培訓的先河，是教育培訓業的開端。
90年代末，為了貫徹《義務教育法》、促進義務教育均衡發展，教育部下達禁令要求所有重點高中必須與初中脫鉤，因為初中屬於義務教育。中國所有地方至今都遵守這一規則，但北京是例外。人大附中等六所高中向教育部報告要進行小幼銜接的教育實驗，要求保留初中部。於是，人大附中開始了小學生奧數培訓、以為本校初中選拔高分生源，並取得顯著成效。此舉最後導致北京市所有的重點高中全部恢復舉辦初中，否則無法“公平競爭”。小學階段的培訓熱由此從北京走向全國，成為普遍現象。
▲ 2016年12月，浙江杭州，在位於杭州某學校的華盃賽初賽考場外，大批候考家長在等待考試結束。 © 圖蟲
義務教育秩序混亂，還源自另外一項制度。90年代末，高校擴招帶來了普通高中的大發展，但高中屬於非義務教育，沒有足夠的教育經費，於是就給政策，高中實行擇校收費政策，部分學生可以通過收費入學。此舉洞開了中小學入學收費入學的政策，出現“以錢擇校”（繳費生）、“以分擇校”（高分學生）、“以權擇校”（條子生）的亂象。同樣，為彌補教育經費不足，將部分優質公辦初中實行“辦學體制改革”，轉變成民營機制，這種“轉制學校”被稱為“假民辦”和“翻牌學校”。教育在90年代末被納入了輿論稱之為“教育產業化”的軌道。
2005年，國務院開始整頓轉制學校，要求“非公即民”，不能既享受公辦教育的資源、又享受民辦教育的政策，兩頭通吃。但是，這次整頓並不徹底，多數轉制學校不願回到公辦，又無法做到完全獨立，至今未能做到產權完全明晰。當下各地稱為擇校對象的優質民辦學校，前身就是這些“轉制學校”。
治理義務教育的秩序，恢復義務教育的公益性、公平性，要做根本的反思。首先要反思中國的學校制度。中國目前施行的還是一套沒有重點學校的重點學校制度、變相的重點學校制度，每個省市都存在有招生特權的“優質學校”，這些學校可在全地區、全省、甚至全國範圍內“掐尖兒”，破壞公平競爭。
這是一種等級化的學校制度，存在兩個二元結構：農村學校和城市學校，重點學校和非重點學校。不同等級的學校，其資源、生源、升學率等也是等級化的，條件更差的農村學校標準更低、資源配置更少，對重點學校則錦上添花，學校差距巨大。這與義務教育的概念是完全不相容的。
義務教育實質上是一種基礎性、保障性的教育，但我們把它變為具有高度競爭性、篩選性、等級鮮明的制度。這種學校制度和變相的學校制度，延續到今天就變成公辦學校和民辦學校的競爭。義務教育階段學校的巨大差距和兩極分化，是擇校競爭的根本原因。同樣，臺灣地區由於義務教育階段學校基本沒有差距，上哪所都差不多，因此就上離家最近的。所以人家沒有“小升初”。
在這個過程中，出現了名校不惜破壞義務教育秩序而自利的機制，以及政府與名校的利益同盟。在名校可以收取高額擇校費的年代，政府是“保護傘”；現在優質民辦學校與公辦學校的惡性競爭，政府也無所作為，當然，有《民辦教育促進法》規定的民辦學校的招生自主權為由。背後則是民辦學校與政府主管部門的利益輸送。因而，治理義務教育亂象並非不可能，關鍵是看政府部門的意願。
另外，要反思中國的教育發展模式，即“教育產業化”的路線。最近出現新的特點，即教育跟資本市場、房地產市場的深度結合——新的樓盤建一所掛牌的優質學校，樓盤價值就可以大幅上升。這種現象在全國各地非常普遍，某些“超級中學”公開承諾高價獎勵優秀學生，高價收買優秀教師，高價招聘名牌校長，直接靠資本購買“教育質量”，被稱為“教育界的野蠻人”。超級中學通過炫目的高考成績獲得虛假的“政治正確”，各地政府競相引進超級中學，名校集團與政府組成的“神聖聯盟”愈發堅固。
在基礎教育辦學過程中，民辦學校的表現乏善可陳。當初興辦民辦學校的動機非常明確，主要是為在教育資源上的拾遺補缺，彌補經費不足。在教育基本“不差錢”之後，民辦學校其實承擔著提供多樣化教育服務的功能。但事實上民辦學校和公辦學校沒有差別，都在應試教育的單一軌道上競爭，很少有教育創新的追求。事實上，當下真正的創新教育都在體制外，比如無資質的小規模創新學校，這些學校是有教育追求的“教育家”在辦學；而有資質的民辦學校基本是為資本服務，是資本家在辦學。
重建正常的教育秩序，還需要反思教育方針和教育的基本價值。
譬如，“全面發展”的方針，導致學生在現實生活中的平均發展、平庸發展，也是課程過多的原因之一。還有中國教育高度功利主義的價值、“唯有讀書高”的文化傳統。同時，中國教育也非常“精英主義”的：教育發展和資源配置重城市輕農村，重高等教育輕基礎教育，重心在少數重點學校，因而是面向少數人而非大多數人的。 在五六十年代，毛澤東強烈反對這套制度，並於1958年和1966年兩次發動“教育革命”，值得我們反思。毛澤東是信奉杜威主義的，把教育視為社會改造的工具，強調生活和教育的聯繫，重視經驗，反對死讀書、讀死書，反對唯書唯上。當然，毛澤東的教育革命非常粗暴，具有極大的破壞性，甚至不惜中斷教育；但是他倡導的一些教育理念有些是有價值的。
近些年來在理念層面上那些擴大教育差距、面向少數尖子生的價值已經得以糾正，提出義務教育均衡發展、公平而有質量的教育；但在實際生活中這種精英主義價值仍然根深蒂固。
▌從應試教育突圍：有可能嗎？
素質教育或基礎教育的改革，其核心概念是從應試教育中突圍。突圍不是做局部的修改，而是整個教育範式的轉型。
影響教育變革的因素，按重要程度排序，一是價值觀，二是教育制度（體制和政策），第三才是教育技術。 但在現實生活中這個秩序是顛倒的，中國最重視的是教育技術。認為只要實現教育信息化，自然會進入到未來教育階段。教育現代化不僅意味著硬件的改善和績效水平的提高，更重要的指標是教育品質，是人的充分發展和教育治理的現代化。
什麼是好的教育？我認為基礎教育的目標應當是培養社會主義的合格公民。全世界範圍內都在重新定義教育，2016年聯合國教科文組織發表報告，批判近20年來，全世界教育在“人力資本”理論的影響下，陷入功利主義、工具主義的價值，教育被視為經濟增長的簡單工具，成為高度規劃的國家產業。在國家功利主義的架構中，迷失了對人類共同命運的關心。教育的經濟功能是重要的，但我們必須超越單純的功利主義觀點和人力資本理念。教育不僅關係到學習技能，還涉及尊重生命和人格尊嚴的價值觀，這在多元化的世界中尤為重要。
▲ 2015年3月，江蘇淮安市民在人才市場尋找就業機會。在“人力資本”理論下，人變得可以在“市場”上交流、議價。 © 圖蟲
我們已經進入了全民教育、高等教育大眾化和互聯網時代，但教育的“軟件”還是舊的。我們必須從應試教育突圍，走向以人為本的教育。21世紀教育研究院發表過“人本主義教育宣言”，倡導教育的人文化、多元化、社區化、生活化——
一要超越單純高考改革的視角。現在看來，單純的考試改革不足以解決問題，需要改革高中教育結構，使高中教育均衡、多樣化發展成為現實，破除學生單一軌道的升學競爭。
二要超越單純財政的視角。當然，需要改變教育投入的結構，從過度重視物，轉移到主要重視人，加強對人力資源的投入。另外一個重要方面是要進行供給側改革，開放教育，增加教育供給，鼓勵社會力量多樣化辦學，構建新的教育體制和教育生態。
三要超越單純課改的視角。借鑑世界其他國家教育改革的經驗，要從課程改革走向以教育家辦學和學校自主管理為主的學校改革，從課改走向教改。
▌沙龍現場互動交流
觀眾提問 ：請問如何看待公眾對中國教育的批評？
楊東平 ：不僅中國公眾批評本國教育，其他國家同樣如此。在知識經濟和互聯網時代，改變19世紀形成的學校教育——它被稱為“教育工廠”，是全世界共同面臨的挑戰。
加拿大有位學者對近二三十年來世界各國發起的各式教育改革運動做過出整體評價，說縱觀世界各國的教育改革，大多是由政府推動的自上而下的改革，大多轟轟烈烈而始，最後無疾而終。因為教育是特別複雜的系統，影響因素過多。他的結論是教育整體性的變革歸根結底不是靠專家系統設計一個完美製度自上而下的推行，而是靠自下而上的變革和生長。我們倡導每個人、每個老師、每所學校都能做出力所能及的改變，從而形成整體性變革的文化和土壤。
觀眾提問 ：怎樣正確認識中國教育全面發展的方針？
楊東平 ：“全面發展”的口號本身比較陳舊，在實際操作中已經被培養“核心素養”的概念替代了，“核心素養”這個概念更為科學，也更可操作。
觀眾提問 ：如何評價政府針對教育不公平問題提出的教育集團化策略？
楊東平 ：教育集團化和學區化的改革已經是當前改革基礎教育、促進均衡發展的一個核心措施，去年國家《深化教育體制機制改革》的方案確認了這一點，上升為國家的政策。但如何評價集團化辦學是很具體的問題，需要深入研究。
觀眾提問 ：培訓機構創新能否推動素質教育改革？
楊東平 ：培訓機構是學校系統之外非常重要的力量，既能為教育增加很多問題，也可以成為推進教育變革的動力。 把課外培訓的責任全部歸於培訓機構是不太準確的。當然培訓機構的“基因”具有一些所謂的“先天缺陷”，因為它首先是企業，追求的主要是商業價值。對培訓機構的治理整頓，我認為要重視“轉型發展”，培訓機構的師資遠遠優於公辦學校，應當使這一教育資源成為促進教育改善的力量，這方面已經有了一些實踐，如北京市購買培訓機構的服務用於下午三點半後的課後服務。
觀眾提問 ：高考全國統一命題是否可行？
楊東平 ：高考改革正在朝著統一命題的方向。因為在人口數量龐大的中國，自主命題既複雜又不公平。當年鼓勵各省自行命題，是出於技術原因，保障高考安全，防止試題洩露。現在信息技術發達，安全性問題可以解決。
觀眾提問 ：當代的學生如何擺脫充滿問題的教育體制桎梏？
楊東平 ：這個問題是說在不盡如人意的教育系統當中，怎麼能夠有效的自我發展。在信息化、互聯網環境中，個人可以利用的資源其實是非常多的。大學生要善於利用這些資源，不要完全被體制 “框死”，要勇於打破限制，自我設計、自我實現。
*本文根據南都觀察和文化縱橫、21世紀教育研究院舉辦的“中國教改20年：素質教育為何麻煩不斷”沙龍整理，經楊東平確認。
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