導讀：在徵收維權實踐中，法院因顧及“公共利益”而回避對本已違法的房屋徵收決定作出撤銷判決是較為常見的現象。那麼，這一問題真的無解麼？本文，在明律師將結合一起案例來嘗試探尋解決這一矛盾的新思路——部分撤銷一份房屋徵收決定！
問題的提出：“搭便車者”與徵收決定的撤銷
在行政訴訟中，對於被告行政部門所作出的明顯違法的負擔性行政行為，法院經常判決撤銷該行政行為，來保護此行政行為所指向的原告行政相對人的合法利益。按照一般性的推論，以徵收決定、徵收補償決定為代表的土地、房屋徵收補償相關行政行為，其所指向的行政相對人是特定區域內的特定自然人或法人；若行政訴訟導致徵收決定、徵收補償決定發生被撤銷的法律效果，其效力理應及於徵收決定、徵收補償決定所指向的全部行政相對人。
基於以上推論，在起訴房屋徵收決定、徵收補償決定的案件中，地方法院將會考慮以下事實：若撤銷此類行政行為，將極大的影響地方政府部門的公信力與未參與起訴的行政相對人的“公共利益”，並由於行政行為撤銷本身帶來的溯及力，使本已生效的行政行為歸於無效，極大增加了政府的行政負擔與風險，同時也使社會發展、經濟運行趨於動盪。法與行政行為的安定性遭受由於少數人的行政起訴行為而帶來的打擊，這顯然是地方法院所不願意看到的。因此，法院也會更審慎的作出判決，並基於《行政訴訟法》第七十四條，判決確認行政行為違法，而不適用撤銷判決，以保持行政行為的有效性；而有些法院會基於公共利益的角度考慮，以撤銷相關行政行為會給社會公共利益造成不利影響為由，判決駁回原告的訴訟請求。這從某種程度上導致了通過行政訴訟約束行政權力、利用行政訴訟促進依法執政之目的的落空。
而從法經濟學的視角研究，行政訴訟中普遍存在的“搭便車”問題，同樣使法院怠於以撤銷判決終結不法行政行為造成的危害。“搭便車”問題本質上是經濟學理論中的博弈論問題，由美國經濟學家曼柯·奧爾遜於1965年發表的《集體行動的邏輯：公共利益和團體理論》一書中提出。其基本含義是“不付成本而坐享他人之利”。套用到行政訴訟中，其可以指代由於行政行為的全部撤銷，部分非原告行政相對人可以不承擔任何成本，即可以享受由原告行政相對人所提起行政訴訟所帶來的收益。其危害性在於：一方面，“搭便車者”由於成本問題怠於行使行政訴訟權利，希望依靠他人付出成本後坐享其成。這一定程度上會影響希望通過行政訴訟維護自身權益的行政相對人的積極性，減少願意提起行政訴訟的行政相對人的數量；另一方面，法院在判決時將不得不顧慮到撤銷判決對包括“搭便車者”在內的其他行政相對人的影響。如上所述，考慮到對“公共利益”的不利影響，法院在權衡利弊後，往往更傾向於選擇維持行政行為。這顯然是對積極主張自身權利的行政相對人極為不公的。
因此，考慮一條能夠充分滿足多方利益，在合理、合法的範圍內約束行政行為，又不至於因行政行為的完全撤銷帶來巨大的社會動盪的解決方式，對於行政訴訟案件，特別是土地、房屋徵收補償行政訴訟案件，具有重大的現實意義。
案例釋法：徵收決定也能部分撤銷
《行政訴訟法》第七十條“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷”，為上述問題的疏通提供了一定的思路。若完全撤銷行政行為不可行，那麼採取“部分撤銷”行政判決的形式，是否可以從學理上解決上述問題呢？
行政行為的部分撤銷，其理論基礎在於行政行為的可分性。按照程序與實體的劃分，行政行為的可分性可劃分為程序上的可分性與實體上的可分性。程序上的可分性，是指對行政行為作出程序的劃分，實質在於對行政程序合法性的檢驗。具體行政行為在正式作出並生效之前，通常需要經過多種程序。例如在土地徵收補償安置程序中的公告、登記、方案的制定、公告及聽證，以及方案的報批及批覆等多項行政行為，這些行政程序若產生了外部性，則滿足了行政行為可訴性的基本條件，行政相對人可向法院起訴撤銷程序鏈條中的某一項行政行為，進而使最終的具體行政行為歸於無效。實體上的可分性，是指行政行為客體的劃分。行政行為的客體，可概括的分為（1）物：如土地、房屋，甚至金錢等一定的物質財產；（2）智力成果：如著作、專利、發明等；（3）行為：如納稅、徵地、交通肇事、打架鬥毆等。針對行政行為客體作出的具體行政行為，需要準確考量哪部分合規、哪部分不合規；哪部分需要予以確認、哪部分不需要確認，而不能“一籮筐”的將與某一部分相關聯的其它全部客體，全部納入行政行為約束的框架。例如，針對土地徵收行為，行政機關當然有責以徵地紅線圖的形式，對要徵收的土地予以明確，任何少批多佔的行為都是違法的。
綜上所述，行政行為實體上的可分性，為行政行為的部分撤銷，提供了行政法理論上的基本依據：對於實體上可分的違法行政行為，由於因公眾利益、無法復原等原因，無法對行政行為全部予以撤銷的，可對原告涉訴部分，予以部分撤銷，來保障行政相對人的合法權益，避免撤銷判決影響的擴大化。在崔某某訴開封市順河回族區人民政府房屋徵收決定再審一案中，河南省高級人民法院經過再審審查，作出（2018）豫行再50號行政判決書：法院認為，區政府為提供相應的國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等房屋徵收所依賴的規劃信息，以及作出徵收決定前，補償資金未足額到位，故對該主要依據不足、程序違法的徵收決定，應予以撤銷。但該徵收補償決定僅涉及上訴人與某燃氣公司兩個被徵收人，該燃氣公司已與政府達成了補償安置協議，房屋已被徵收，若對該徵收決定予以完全撤銷，將直接導致已被徵收、補償完畢的燃氣公司房屋產生所有權矛盾，不利於行政、經濟運行的穩定。故法院最終以部分撤銷判決，判決撤銷了區政府所作《徵收決定》中涉及崔某某的內容。
這份部分撤銷判決，法院即是依據行政行為在實體上的可分性而作出的。政府在作出房屋徵收決定時，需要明確被徵收房屋所在地塊，將非被徵收房屋與被徵收房屋進行明確的劃分，並嚴格按照徵收決定進行徵收。那麼，當部分被徵收人提起行政訴訟，該部分被徵收人所有的房屋也是完全能夠從徵收整體中進行區分的。這為法院的部分撤銷判決提供了可行性。此份房屋徵收決定部分判決撤銷將產生兩個效果：（一）被撤銷的徵收決定，自始無效。政府需要針對崔某某重新作出徵收決定，才能對崔某某的房屋予以徵收。房屋所有權未發生轉移。（二）未被撤銷的徵收決定，由於判決書內容而遭確認違法，但依然具有法定效力，房屋所有權已經轉移。
律師說法
法律不保護躺在權利上睡覺的人。雖然行政法體系與《行政訴訟法》為行政相對人提供了一條保護自身合法權益的渠道，但並不意味著法律有義務保護怠於提起行政訴訟，期望依靠其他人的行政訴訟為自己爭取權利的“搭便車者”。無論是行政法，亦或是民法、刑法，“不告不理”之訴訟原則，理應是法院始終秉承的；而對於“已告”之行政相對人，若又考慮到與其相關的行政相對人的權益，將充分、合法運用自身訴權的行政相對人的訴訟請求放到了“公共利益”的對立面上，最終判決駁回起訴人的訴訟請求，則會使行政訴訟名存實亡。對於採用合法、合理的手段主張自身權利的行政相對人，不應受到“權利閉眼者”的不作為行為的干涉。
筆者認為，充分運用《行政訴訟法》第七十條所述“部分撤銷判決”，是解決上述問題的可行道路。在行政行為的可分性理論框架下，將“全部撤銷判決”有一定障礙和阻力的行政行為進行部分撤銷，既能保障起訴人的合法權利，也充分考慮了其他行政相對人與“公共利益”之權利。這對於促進公民有效行使訴訟權利，充分發揮行政訴訟在“依法治國、依法行政”法治建設道路上的作用，並同時兼顧社會整體利益，具有重要的裨益。
作者丨於易生 北京在明律師事務所
版權聲明：本文為北京在明律師事務所原創內容，未經授權，拒絕轉載！如果覺得我們的文章對你有幫助，請轉發關注。如有拆遷問題，歡迎在下方評論區留言諮詢，或與我們聯繫！閱讀更多 拆遷律師週刊 的文章
