安邦智庫:政府補貼政策與中國的「產業衝浪」

安邦智庫:政府補貼政策與中國的“產業衝浪”

中國存在明顯的“產業衝浪”現象。所謂產業衝浪,是指在政策推動、補貼刺激、配套支持、資源補貼等政策的刺激下,中國的產業發展往往呈現“一窩蜂”快速發展,產業規模迅速做大,並且很快進入過剩的發展模式。由產業衝浪導致的後遺症通常表現為:一方面,嚴重的資源浪費,大量的商品或服務過剩、冗餘和閒置;另一方面,產業衝浪也會消滅鉅額財富。例如以資本市場刺激為主的互聯網泡沫在2000年破裂後消滅了大量的社會財富。而這種現象在中國也逐漸多了起來。

最近有報道稱,在北京少數新能源車停車場,出現了一處大規模的“殭屍充電樁”,約40根新能源車充電樁全部閒置,其中大部分已經損壞。充電樁運營企業內部人士透露,這批充電樁是發展初期為搶佔市場而大量建設的。由於重擴張、少規劃,致使充電樁大量閒置。現在,如何處置閒置充電樁又成為新難題。由於已經申報政府補貼,充電樁運營企業要保證充電樁至少5年正常連續使用,因此很難自主決定將其拆除或是移位。殭屍充電樁如同此前曝出的“共享單車墳場”一樣,同樣是資源錯置之後所造成的驚人浪費。而稍有不同的是,後者純屬是資本驅動盲目擴張的結果,前者則還夾帶著一部分財政補貼、政策激勵的誘因。

與政府補貼相關的“產業衝浪”現象在我國廣泛存在,特別是在一些被列為戰略性新興產業中尤為明顯。

新能源汽車產業是一個典型。作為戰略性新興產業,新能源汽車產業受到國家高度重視。2009年春節前財政部、科技部發出《關於開展節能與新能源汽車示範推廣工作試點工作的通知》,決定在13座城市開展節能與新能源汽車示範推廣試點工作。《通知》明確指出,中央財政重點對試點城市購置新能源汽車給予一次性定額補助。如對混合動力汽車最高每輛車補貼5萬元;純電動汽車每輛可補貼6萬元;燃料電池汽車每輛補貼25萬元。對十米以上城市公交客車,混合動力汽車最高補貼額為42萬元/輛;純電動汽車50萬元/輛;燃料電池汽車為60萬元/輛。《通知》同時要求地方財政安排一定資金,對節能與新能源汽車配套設施建設及維護保養等相關支出給予適當補助。

財政補貼政策伴隨著快速發展目標。2017年4月,工信部、國家發改委、科技部聯合印發的《汽車產業中長期發展規劃》提出,到2020年,國內新能源車年產銷達到200萬輛。據統計,2018年中國新能源車銷量將超過100萬輛。鑑於市場中的低端汽車與消費者需求存在一定差距,新能源汽車行業已出現產能過剩現象。據中國汽車流通協會發布的數據,中國新能源汽車產業的產能過剩問題已相當嚴重。2015-2017年6月底,國內已經落地的新能源整車項目超過了200個,相關投資金額高達1萬億元以上,各類車企已經公開的新能源汽車產能規劃超過2000萬輛,是《汽車產業中長期發展規劃》中設定目標的10倍。按照規劃,這些項目大多將在2020年之前建成投產。業內預期,2020年新能源汽車購置補貼取消之後,其他政策如果不能跟上,企業的車賣不出去,就有可能出現實質性的產能過剩。

另一個例子是光伏發電。2013年8月30日,在《國家發改委關於發揮價格槓桿作用促進光伏產業健康發展的通知》中,明確對集中式光伏發電,我國根據各地太陽能資源條件和建設成本將全國分為三類太陽能資源區,三類資源區燃煤機組標杆上網電價分別為每千瓦時0.9元,0.95元和1元(不排除地方為鼓勵光伏發電而制定高於標杆價的上網電價標準的情況,一般情況下高出部分由省級財政承擔)。電網企業可就光伏電站標杆上網電價高出當地燃煤機組標杆上網電價的部分,申請可再生能源發電補貼資金。對於分佈式光伏電站,我國實行全電量補貼政策,電價補貼標準為每千瓦時0.42元(含稅)。文件中明確提出:光伏發電項目自投入運營起執行標杆上網電價或電價補貼標準,期限原則上為20年。在國家政策支持下,中國光伏發電取得了舉世矚目的成績。目前新增裝機容量連續5年全球第一,截至2018年5月,中國併網光伏裝機容量已經超過1.4億千瓦。

然而,中國的光伏發電補貼已成為難以承受之重。到了2018年5月,中國的光伏裝機容量達到了160GW,其中2017年安裝了53GW,2018年的前5個月安裝了超過30GW。這160GW的光伏發的每千瓦時的補貼,隨著時間有所削減,平均大約0.35元/kWh。光伏發電補貼的時限是自發電之日起20年,中國的光伏發電小時數平均超過1350小時。於是,這160 GW光伏的發電補貼就=160,000,000 kW x 1350 h/年x 0.35元/kWh x 20年,即約1.5萬億元人民幣。其中已經支付的補貼不到10%,還有1萬多億元,要在未來20年支付。雖然在光伏新政出臺後,補貼有所下降,但並未完全取消。因此,國家今後要為此支付的補貼要遠遠超過一萬億元。

半導體產業也同樣發展為產業衝浪。半導體產業尤其是集成電路產業,一直受到國家的關注和重點扶持。特別是中興事件以後,發展半導體產業在我國又上升到了一個新高度。其中,國家集成電路產業投資基金(大基金)是國家支持半導體產業發展的一個重要手段。大基金成立於2014年9月,計劃籌資1000億元,實際籌資1387億元。截止2017年9月底,大基金已累計決策投資55個項目,涉及40家集成電路企業,共承諾出資1003億元,實際出資653億元。大基金的成立同時撬動了一批地方產業基金,截止到2017年上半年,全國成立了二十餘支集成電路地方產業基金,主要用於支持地方集成電路企業的發展,培育一批符合產業發展方向的標杆企業。據不完全統計,集成電路地方產業基金募資總規模已經達到3600億,加上大基金,全國集成電路產業基金規模達到5000億。目前第二期的大基金正在籌劃中,預計籌資額將達到1500-2000億元,加上對地方產業基金的撬動,全國集成電路產業基金總規模有望超過1萬億元。

不同於國家直接對半導體企業進行補貼的模式,大基金通過資金入股的方式對企業進行資金支持,雖不直接參與公司運作,但仍起到監督和監管的作用,促使企業合理使用投資金額,將資金用於技術的研發和創新,產品的研發和推廣上,相對於傳統的補貼模式,大基金模式勢必使資金具有更高的使用效率。但業內人士認為,政府給錢多了,就會出亂子,會吸引騙子,還會造成補貼資源浪費。

在政策推動、補貼刺激、配套支持、資源補貼等政策的刺激下,中國的產業發展往往成為產業衝浪。一旦補貼減少或取消之後,大批的企業可能會受到衝擊(補貼退坡已經在新能源汽車和光伏發電產業產生了很大的負面衝擊)。如果其中涉及到金融部門的優惠貸款政策支持,那麼就會形成壞賬,一旦產生大範圍的連鎖反應,就可能形成系統性金融風險。產業衝浪能夠在短時間內突擊發展出一個產業,但往往會產生嚴重的資源浪費,影響產業的良性發展。

在政府補貼政策和資本市場刺激之下,中國常常出現週期性的“產業衝浪”現象。要改變這種現象,關鍵要進行市場化改革,政府之手不能太長,要給市場留出足夠的空間。


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