【編者按】為了更好地推廣學者的研究成果，我們將不定期地推送一些尚未見刊的稿件的精華觀點，以饗讀者。本文為本刊已錄用文章《荷蘭〈環境與規劃法〉對我國規劃法律重構的啟示》的精華版，作品的發佈已取得作者授權。歡迎讀者指正、討論。在此感謝在百忙中抽出時間撰寫精華版的作者，你們的努力讓學術論文的閱讀體驗變得更好。
由於國土面積狹小，人口密度極高，荷蘭政府一直以來都十分重視荷蘭的國土空間規劃工作，其完善的空間規劃體系在世界範圍受到廣泛讚譽。荷蘭第一次全面的空間規劃法案於1965年誕生，此後50年間進行了三次重大調整，分別針對規劃層次、權力分配、規劃體系（圖1）。2016年，荷蘭出臺了全新的《環境與規劃法》（下稱新法），這次變革同時實現了“多法合一、多規合一、多證合一”。該新法對於我國正在進行的空間規劃改革及相關規劃法律的重構具有較強的借鑑意義，主要包括多法合一、央地分權、公眾參與三個維度。
圖1 荷蘭空間規劃法律演變過程
首先，荷蘭新法採取了“共性整合”和“個性單列”的方式實現多法合一，對空間、住宅、交通、自然環境等方面的35部法律和240部法規提取共性，並對其進行標準化和簡化，保留必要的特殊條款，由此形成了由主體部分、實施部分和補充部分組成的新法體系（圖2）。
圖2 空間規劃法律體系整合
資料來源：作者根據參考文獻[1]和《環境與規劃法》繪製
其次，在央地分權方面，新法延續了2008年以來“強化地方分權”的趨勢，取消了原有的包括規劃審批等在內的、上級政府對下級政府的強控制手段，將市級政府作為履行規劃相關職責並行使職權的關鍵主體，由市級編制環境規劃（physical environmental plans），且僅受到同一層級的環境願景（environmental strategies）的約束（圖3）；但同時也保留了必要的中央干預，賦予上級政府三類規劃工具：環境值（environmental values）、指令規則（instruction rules）、指令（instruction）。
圖3 2016年新法規定的荷蘭空間規劃體系
第三，新法提供了全過程的公眾參與渠道，並將公眾參與在規劃過程中前置，同時又對參與的範圍進行了限制，保證了規劃內容形成的底線條件。為了保證公眾參與的質量，新法提供多方面、全過程和多形式的信息公開。一個新的數字環境與規劃法規（DSO: Digitaal Stelsel Omgevingswet）被單列於新法體系中，旨在建立一個數字平臺以提高規劃信息獲取的有效性和便捷度。
基於荷蘭新法在上述三個方面的特點，我國國土空間規劃法律重構可以從以下三個方面借鑑與完善。
第一，可採用“主幹＋專項”的模式，構建統一的規劃法律體系。確定新法的框架和內容，根據框架整合與空間規劃相關的現行法律，提取符合新法框架的內容，框架外的其他重要內容則以專項形式納入新法。
第二，集權分權並重，構建合理的央地分權關係。與荷蘭不同，我國目前仍應保持中央政府對地方政府較強的控制和干預權力，在此基礎上，一方面明確必須由上級主管部門審批的關鍵部分，另一方面明確地方政府可以自行確定的“自選動作”，同時將上級對下級的規劃干預工具“制度化”，形成“指標＋規則”的調控體系。
第三，強化信息公開，構建有限制的公眾參與機制。建議由國土空間規劃法相關部門提供公眾獲取規劃全過程信息的渠道，同時合理設定公眾參與的範圍，保障涉及大尺度資源環境的全局性關鍵內容不受公眾意見影響。
參考文獻
[1] 周靜, 沈遲. 荷蘭空間規劃體系的改革及啟示[J]. 國際城市規劃, 2017, 32(3): 113-121. DOI: 10.22217/upi.2016.345
作者：張書海，中國人民大學公共管理學院，助理教授、碩士生導師李丁玲，中國人民大學公共管理學院，碩士研究生
荷蘭空間規劃中的韌性理念及其啟示
書刊導覽 | 《荷蘭土地使用規劃——原則與實踐》
“自由之境”的自由與規則——荷蘭奧斯特沃爾德“法治規劃”實踐研究
排版：張禕嫻
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