文/復旦大學特聘教授博士生導師王華慶，人民銀行上海總部副研究員李良松，復旦管理學院副教授李治國，中國人民銀行金融市場司副處長侯玘松，復旦管理學院副教授朱祁
在十年左右的發展過程中，我國P2P行業經歷了起步、發展高潮（野蠻擴張）和清理整頓三個階段，並呈現出四大特點。本文指出，結合國內外P2P行業發展最新實踐，在具體監管內容上，可重點考慮加強對P2P平臺出借人的金融消費權益保護，提高對平臺公司風險管理框架、退出機制、信息披露的要求等。
網絡借貸(Peer-to-Peer)（簡稱P2P）源於英美等國，指基於互聯網技術與平臺，在個體與個體之間從事網絡借貸信息中介業務活動的金融信息中介公司。自2007年6月“拍拍貸”成立以來，P2P在中國已發展11餘年。我國發展P2P行業的初衷是基於互聯網技術和新借貸模式，突破傳統金融機構的小微借貸侷限，跨越傳統熟人社會的民間借貸模式，滿足個人、小微企業的消費和經營性貸款需求。通過互聯網技術與大數據風控等金融科技手段，促進徵信體系建設、發展數字普惠金融，緩解中小企業“融資難、融資貴”，一定程度上豐富社會大眾理財選擇。其發展主要經過三個階段：
第一階段：2007年—2011年起步期，P2P 行業發展平緩。據網貸之家統計，截至 2011 年末P2P平臺數量大約 60 家，活躍的平臺不到 20 家，月均成交金額為 5 億元，有效出借人（P2P平臺原則沒有投資人）約1萬人。
第二階段：2012年—2015年高潮期，P2P行業快速增長乃至野蠻擴張。P2P平臺數量以及成交規模爆炸式增長，2015年P2P平臺運營數量接近4000家，成交金額超過1萬億元。成交金額與貸款餘額均實現了300%的年增長速度。該期間P2P平臺發展迅猛，但2013年由於宏觀經濟下行，信用風險上升，及行業自身亂象等原因，P2P行業已發生過一次爆雷潮。2013年下半年問題平臺數量不斷增加，部分P2P平臺由於資金鍊問題而出現提現困難甚至跑路，但這並沒有影響社會大眾的熱衷度，可能也與地方政府的鼓勵及監管環境寬鬆有關，風險資本反而開始加快進入，大量投資機構更為看好以P2P主導的互聯網金融行業，而這一次爆雷潮也被後續兩年P2P行業更快速甚至野蠻的擴張所掩蓋。
第三階段：2016年至今整頓期。P2P平臺運營數量在2016年快速下降，2017年成交規模顯著下降，問題平臺數量2018年急劇增加。2018年上半年停業、清盤等問題平臺數量合計達到364家，6—7月問題平臺數量進一步激增，兩個月就超過300家。此階段，股市牛熊急劇轉換引發P2P行業第二次爆雷潮，大量資金通過P2P平臺和場外配資進入股市，而2015年中的股市異常波動導致社會資金恐慌性從P2P平臺贖回和抽離，P2P平臺資金鍊斷裂，風險先後暴露，捲款跑路開始頻發。2017年以來，金融去槓桿導致資金流動性收緊，金融監管的不斷加強和網貸風險的專項整治使得P2P平臺面臨著合規成本提升、資金鍊斷裂和償付能力下降的三重壓力，導致P2P行業第三次爆雷潮。
經過三個階段發展，目前P2P行業呈現四大特點：
第一，現實P2P業務模式難以持續發展。理論上，作為信息中介的 P2P 平臺不存在資金鍊壓力和擠兌風險。當借款人提出借款申請時，P2P平臺利用自身大數據風控能力篩選出符合條件的借款人，將借款信息發佈在平臺上供出借人決策。P2P平臺作為信息中介只負責審核借款人資質、信息披露、撮合交易，協助出借人追索違約債權，平臺收取中介（服務）費。但實際上，野蠻擴張的P2P平臺迅速由信息中介異化為信用中介。從借款（資產）端看，P2P在沒有徵信系統支持的情況下，平臺風控能力差，易出現借款人多頭借貸、大量違約情形。從出借（負債）端看，我國金融市場長期存在剛性兌付問題，對不能保本保收益的金融產品接受度較低。風險只能由自身消化使得P2P平臺異化為信用中介。
第二，P2P行業監管從真空缺位到整頓。P2P本質上屬於民間借貸，卻曾被地方政府寄予金融創新的重任，導致在2012年—2015年快速增長期間，P2P行業幾乎在無監管環境下野蠻擴張。一方面，缺乏金融風險管理經驗的年輕創業者不斷進入，P2P平臺數量激增；另一方面，社會公眾廣泛關注並積極參與。風險資本與機構投資者也因看好金融科技及行業發展而不斷加持，使P2P行業在經歷兩次爆雷潮後又快速增長。在此背景下，P2P行業引發的金融風險和社會問題越來越明顯，捲款跑路頻繁發生，導致監管部門不得不加快從嚴治理整頓。2016年出臺的網貸行業監管細則，以及存管、備案、信息披露等配套措施的落地使合規成本提升，違規業務模式難以為繼。隨後開展的專項整治與合規檢查導致P2P行業面臨系統性償付壓力，投資者信心持續下降。
第三，P2P交易的市場規模過快膨脹且行業亂象叢生。據網貸之家統計，2013年—2016年間P2P成交金額和貸款餘額的增速均保持在100%以上，2017年成交金額相較於2013年增長約26倍，貸款餘額增長約45倍。截至2017年底，累計平臺數接近6000家，約為2013年的9倍。2018年隨著行業整頓和問題平臺頻發，P2P成交金額急劇下降，貸款餘額與正常運營平臺數量不斷萎縮。P2P行業的自擔保、自融資和資金池等違規操作亂象不斷暴露，甚至個別P2P平臺成立伊始就存在金融詐騙與龐氏騙局。
第四，出借人與借款人特徵不匹配。與發達國家相比，我國P2P行業借貸結構存在較大差異。美國的借貸模式是少量的機構和合格出借人對大量信用透明的個體借款人，為個人消費提供支持。英國借貸模式是大量相對年長的個體出借人對大量的中小微企業和信用透明的個體借款人，主要以支持小微企業融資為主。而我國P2P平臺借貸結構兩端均以自然人為主，大量個體出借人對應大量個體借款人。網貸之家2017年調查結果顯示，從出借端來看，40歲以下的出借人佔比超 40%，月收入低於一萬元的約 80%，低於5000元的超30%；從借款端來看，20歲到40歲之間的借款人佔比超80%，月收入4000元以下的超 50%。我國P2P行業借貸結構，主要呈現為“大批中等以下收入的年輕出借人與部分老年出借人”對“大批低收入的年輕借款人”的特徵。
英美P2P行業發展較平穩的經驗分析
首先，P2P行業規模發展相對較慢。英國是P2P網絡借貸的發源地，Zopa公司是英國最大的個人P2P網絡借貸平臺，於2005年正式面世併發放第一筆貸款，是世界上最早的P2P網貸公司。英國P2P平臺大致分為個人對個人(Peer-to-Peer)的網絡借貸平臺和個人對企業(Peer-to-Business)的網絡借貸平臺，各平臺業務專業性較強。此外，Funding Circle是全球首家專業提供個人向企業貸款的P2P平臺。截至2018年10月，Zopa累積貸款總額超過38億英鎊，有近6萬個活躍的投資者和近31萬借款人；Funding Circle平臺上出借人數累計超過8.5萬，為全球5.6萬家中小企業提供約56億英鎊貸款。美國的消費信貸一直較為發達，信用卡深入國民的日常消費，但信用卡利率偏高，一部分人信用卡賬單往往“入不敷出”，P2P平臺因此誕生。先後成立於2006年和2007年的兩大P2P平臺Prosper和Lending Club目前佔據美國P2P市場98%左右的份額。
其次，P2P行業運作比較規範。一是P2P平臺高度重視建立和完善信用評級機制。英國Zopa與信用評級公司Equifax合作，參照借款人在Equifax的信用評分將借款人按信用等級分為A*、A、B和C四個等級，出借人可以根據借款人的信用等級、借款金額和借款時限提供貸款，借款人也可相應地選擇能夠接受的貸款利率。美國Lending Club會通過美國個人消費信用評估公司（FICO）評分對借款人進行初步篩選，並運用自己的信用評估系統對每個借款人都進行風險評估，最終借款利率由兩項信用評估結果共同確定。Lending Club還對平臺上的貸款產品設定了嚴格的評估標準，只有通過審核才能公開銷售，產品的貸款期限為3年或5年。公開發售類產品還可在第三方網站進行二次銷售。未通過審核的產品只能由Lending Club私下發售。Prosper平臺也根據外部和內部信用評分將借款人分成7個信用等級。二是客戶資金存管安全。投資者在英國Zopa平臺上未出借的資金被存放在蘇格蘭皇家銀行資金賬戶，與Zopa營運資金分開。Funding Circle資金也由巴克萊銀行第三方託管。三是P2P平臺收費公開透明。英美P2P平臺收入以交易費、服務費和管理費收入為主，利差收入佔比很小。如英國Zopa收取借款人每筆0.5%以及出借人年借款額0.5%的服務費。四是高度重視與金融機構合作。除平臺資金在商業銀行第三方存管外，英美國家P2P平臺股東多為金融機構，有助於推動平臺規範化經營。美國Prosper和Lending Club兩家P2P平臺都與銀行WebBank合作，由WebBank負責審核貸款人的申請材料並向借款人發放貸款，然後將債權轉讓給P2P平臺，P2P平臺再以收益權憑證形式賣給貸款人。此外，各家P2P平臺也高度重視聘請外部審計部門對日常運作進行常規審計，並對外公開。五是高度重視自身風險管理。英美國家P2P平臺成立之際也有一段監管空白期，但平臺運作主體都非常重視加強自身風險管理和自律管理。英美P2P平臺成立之初就與信用評級和金融機構等合作，主要對借款人進行嚴格審核，確保出借人利益。2011年，英國Zopa、Funding Circle等平臺公司自發聯合成立了P2P金融協會（P2PFA）。
再次，P2P行業監管較為嚴格。英國將P2P定性為基於信貸的眾籌，由金融行為監管局（FCA）監管。在投資者與網貸平臺發生爭端時，FCA鼓勵公司自行設計適合其業務流程的投訴流程，若投資者投訴無果，則可向金融消費權益保護部門尋求幫助。2018年7月，FCA發佈P2P網貸監管規則修訂的徵求意見稿,將行業創新實踐納入監管範圍，擬在P2P平臺公司風險管理、公司治理、退出安排、信息披露以及投資者適當性等方面提出新要求。美國沒有專門的機構監管P2P，採用多部門分頭監管形式，主要可分為證券監管、電子商務監管和消費者保護三個方面。其中證券監管強調市場準入和信息披露，電子商務監管保護信息和交易安全，消費者權益監管保護消費者合法權益。P2P公司在遵守聯邦法律之外還須遵守各州相關法規，是聯邦與州共同監管形式。
P2P在中國的異化
我國P2P早期發展缺乏監管、個人徵信發展滯後，出借人風險承受能力低等因素，使得P2P平臺發展中逐漸異化。
第一，剛性兌付使P2P平臺難以為繼。網絡借貸起初發展方向不明確，市場小且不穩定，很多P2P平臺為了消除大眾疑慮，承諾“本息保障”來吸引出借人。很多P2P平臺宣稱的剛兌、兜底、項目零風險，其實很難做到，只是一種願望或宣傳策略。更何況有一些平臺本身就是龐氏騙局，剛性兌付完全是一種引誘投資者上鉤的詐騙伎倆。龐氏騙局及詐騙伎倆的存在迫使正規P2P平臺不得不也做出同樣剛性兌付承諾，容易導致劣幣驅逐良幣。這與P2P作為網絡借貸信息中介的定位極不相符。P2P平臺為實現剛性兌付，往往採取拆標、自融、自擔保、發假標等違規行為，加劇了平臺風險。當所累積的實際損失超過了整體兌付能力後，平臺就不得不限制提現；這促使出借人快速抽離在平臺的資金，平臺無法把本金歸還給出借人，引發跑路或者直接清算倒閉。
第二，資金池模式使P2P平臺成為類金融機構。為降低資金門檻，提升資金利用效率，P2P平臺引入拆標打包、自動投標、債權轉讓等所謂的創新工具。這些新工具在幫助平臺解決投資門檻、高收益、資金使用效率等實際問題時，平臺已難以恪守信息中介定位，出現了資金池問題。首先，期限拆標加大支付頻次，只有運用資金池方能實現；其次，平臺統一進行資金運作，出借人與借款人不再匹配，平臺可以直接挪用資金化解實際發生的違約問題，實現剛性兌付；最後，資金池操作可以解決出借人與借款人的期限匹配問題，通過不斷滾動發行產品，實現借短貸長。隨著資金池模式的普遍化，P2P平臺已由“一對一”融資的直接借貸關係演變為通過資金池的間接借貸關係。平臺異化為實質上從事“資產負債管理”的類金融機構。此時，P2P平臺上的出借人承接的是由不同期限、不同信用等級的各類資產形成的組合性資產，實際上已被動成為毫不知情的“投資人”，不知道投資了哪些資產，更不知道這些資產的風險。當資產端信用風險不斷惡化，收益難以補償損失時，不斷滾動的資金池模式與“資產負債管理”加劇累積更高風險的資產，使得平臺最終無法可持續發展。
第三，部分P2P平臺直接異化為自融平臺。由於長期處於監管真空，准入門檻低，資金投向不透明等原因，平臺實際控制人有可能滋生為其自身項目或關聯項目進行融資的動機，一旦出現損失或壞賬，又可能會繼續進行虛假項目的融資以維持資金的循環。一些P2P平臺虛假融資實際成為自融資金直接進入平臺實際控制人的賬戶，不但可用於返還本息、支付工資，更可能進行股票、地產等各類投資，乃至奢侈性消費，形成龐氏騙局。還有個別異化為金融詐騙工具。
為什麼我國P2P平臺存在大規模異化？除監管缺失外，金融生態也是不容忽視的原因。
首先，商業性徵信體系不足以支持P2P平臺發展。國外一些國家P2P平臺都利用外部評級數據建立嚴格的內部信用評級體系，以有效識別借款人的信用風險。但我國商業徵信體系不發達，尤其個人徵信不足，平臺無法藉助外部數據資源識別借款人的信用狀況，自身的數據積累又非常有限，難以形成有效的信用評估數據。龐大的借款人數量並沒有徵信系統的支持，平臺並不能向出借人提供合格借款人的狀況。
其次，借款人的冒險動力形成道德和法律風險。借款人在P2P平臺借款，如果沒有有效約束，易滋生道德風險，甚至形成法律風險。由於平臺信用評級天生不足，識別借款人合格性的成本很高，且很少有專業出借人，這就使得借款人有空子可鑽；而更大的冒險動力是，即使違約，在我國現行法律條件下，通過平臺異化的借款所得將明顯高於違約成本，使借款人極易滋生道德風險，因而大面積的違約是必然的。因法律缺位而造成的低違約成本產生逆向選擇，借款人整體質量持續下降，出借人對P2P信任度進一步下跌。
最後，金融消費者保護和教育嚴重不足。近年來我國個人財富快速累積，投資需求旺盛，但金融市場的廣度和深度有限，投資渠道不暢通。在長期剛性兌付的金融生態下，投資者對風險收益相匹配的基本認識不足，“賣者有責、買者自負”的基本金融理念還未得到普及，出借人既希望獲得高收益，又要求剛性兌付。“承諾本息保障”的虛假宣傳使得缺乏金融知識的出借人更容易遭受損失；而一旦受損，此類出借人也容易造成社會問題。
P2P網貸發展過程中的監管思考
國內P2P市場基本與國際同時起步，但至今國內外市場冰火兩重天。英美國家由2～3家主要P2P平臺主導整個行業，而中國有幾千家小規模的P2P平臺。截至2018年11月，中國P2P平臺累計數量超過6000家，出險平臺超過4000家，只有1000多家平臺正常運營。國內市場在監管法律、理念、制度和操作等方面存在一系列問題，梳理清楚有助於改善我國下一步對P2P網貸等新興金融業態的監管。
P2P網貸監管何以會出現真空
我們可以從P2P發展的前兩個階段來詳細分析。第一階段2007年—2011年，P2P行業發展較為緩慢，監管部門未關注此類機構的發展，也未正式界定P2P業務的性質。原因一是該互聯網業務發展緩慢，沒有引起監管部門重視和研究；二是法律授予“一行兩會”的監管職責中，此類業務並不在監管部門的監管職責之內；三是監管部門從創新容忍度的角度，使此類業務得以先行發展。第二階段2012年—2015年，P2P平臺快速增長，行業大有野蠻擴張之勢。此階段也未採取任何監管措施。2013年，中央金融管理部門負責人強調P2P平臺不能觸碰非法集資和吸收公眾存款兩條紅線，彼時已有大量P2P平臺異化為信用中介，甚至是非法集資平臺，但監管沒有跟上，錯過了監管的最佳時期。而中央和地方監管協調不暢也是一個原因。由於法律沒有賦予中央監管部門相關監管職責，因此按照“誰的孩子誰抱走”的處置風險的思維，應該由批准（註冊和備案）其設立的地方政府負責。地方政府認為，P2P是金融創新，應該積極支持P2P快速發展，以促進地方經濟發展。有些地方甚至認為這是“彎道超車”的機遇，並沒有監管，使得P2P始終處於監管真空地帶。第二階段監管缺失是P2P行業後續爆雷的一個重要原因，監管部門和地方政府沒有處理好監管與創新的關係，尤其是未能充分預估到互聯網金融創新涉及的金融風險可能更大，波及面更廣。2015年，P2P網貸相關風險急劇上升，人民銀行等十部委於2015年7月聯合出臺《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》，明確了P2P平臺由原銀監會負責監管，但此時沒有出臺監管細則；直到2016年8月，原銀監會正式發佈了《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》，P2P平臺才開始被納入監管。2016年，中央強調強監管、金融去槓桿，逐步打破剛性兌付，所有監管措施疊加，使得P2P風險集中爆發。
與國際上成熟的P2P網貸平臺相比，除了剛性兌付外，我國P2P平臺另一明顯的弊端是資金沒有第三方銀行託管，出借人資金甚至直接匯入平臺實際控制人個人賬戶，而平臺資金的支取也沒有任何限制，直接流向房產、股市等領域的違規行為比較普遍。2016年當時的銀監會承擔監管重任後，主要是制定規則，地方負責機構監管，但中央和地方的監管協調似有脫節，效果不太明顯。目前，我國依然是分業監管的機構監管模式，一些類金融行為的違法違規，監管部門很難發現並採取監管措施。而在英美“雙峰”及“準雙峰”監管模式下，由於P2P網絡借貸涉及出借人資金安全，就會立即由金融行為監管部門或相應的監管部門加以監管。
如何處理金融創新和金融監管的關係
金融創新涵蓋金融制度、市場、機構和產品等領域，在有效監管的前提下，金融創新能很好地推動金融市場發展。然而，實踐中也存在很多旨在突破現有金融監管的金融創新，有些創新順應市場發展潮流，也有些創新會帶來風險，甚至是系統性金融風險。還有一些類金融業態實際上打著創新的旗號，以行違法違規之實。
對於一種新的金融業態，首先是誰來定義？其次是誰來監管？在分業監管制度框架下，各個金融監管機構職責已經通過法律形式固化，單個監管機構沒有動力，也沒有法律依據去監測和評估新興業態以便及時採取措施。而且，如果沒有更高層面的金融監管協調機制，各個監管機構之間可能會相互推諉，最終導致監管滯後，金融風險積聚。因此，必須有符合國情的監管制度設計，能由專門機構對各類新興金融業態保持高度關注，並能及時將其納入到整體的監管框架。在具體金融監管方式上，監管機構根據對新興業態風險的評估需把握監管的度，既要支持金融創新，又要設法控制住風險。英國等國“監管沙盒”值得借鑑。
危機後的英國重建了監管制度，設立了審慎監管局和金融行為監管局，前者負責大型金融機構的微觀審慎監管，後者負責一些小型金融機構的微觀審慎監管以及所有金融機構的行為監管。從金融消費者保護角度，自然由金融行為監管局來監管P2P行業。從美國情況來看，P2P平臺將銀行債權分拆並銷售給投資者，與證券公開發行類似，美國證監會主動將其納入監管，由於涉及出借人的安全，獨立的金融消費保護局也會加入監管的行列。因此，英美國家金融監管制度相對比較容易應對金融創新帶來的挑戰。
建立P2P網貸行業可持續發展的監管框架
目前,主管部門已經陸續頒佈了《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》《網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》《網絡借貸資金存管業務指引》和《網絡借貸信息中介機構業務活動信息披露指引》（簡稱一個辦法三個指引），P2P網貸行業監管框架初步形成。2016年4月，經國務院同意，原銀監會制定並實施《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案》，開始對P2P行業風險進行專項整治。2018年8月13日，P2P網絡借貸風險專項整治工作領導小組辦公室發佈《關於開展P2P網絡借貸機構合規檢查工作的通知》，併發布《網絡借貸信息中介機構合規檢查問題清單》（共108條），P2P行業即將進入全新的發展階段。
P2P行業可持續發展的模式探討
目前正常運營的P2P平臺超過1000家，遠高於其他國家P2P平臺數量，未來整合不可避免。要根據各家平臺不同狀況嚴格對照監管法規分類處置，尤其要會同公安機關嚴厲打擊涉嫌非法集資、失聯跑路等違法違規的平臺。P2P網絡借貸風險專項整治工作以來已有數千家平臺無風險退出，存量風險顯著下降，風險整治工作初見成效。下一步應通過市場化、法制化手段而非行政指令推動一些規模較小的平臺有序退出，確保存量平臺嚴格按照要求，規範運作、做優做強。
P2P的本質是民間借貸線上化，為民間借貸雙方融資提供信息服務和撮合交易。由此看來，P2P平臺和資本市場上的中介機構有類似之處，其身份在一般信息中介和類金融機構之間的界限比較模糊。國外對P2P的監管普遍以金融監管部門為主。我國P2P網貸行業未來可持續發展的模式也應該是嚴格把握信息中介的定位，但要由金融監管部門來監管。
未來P2P行業可持續發展的監管框架思考
P2P平臺應由銀保監會進行監管並牽頭處置風險。整治和規範後，P2P平臺迴歸信息中介，應借鑑國外監管經驗和我國P2P行業實際情況，從金融消費者權益保護、信息隱私保護、公開銷售收益權證等角度謀劃P2P行業監管框架。
各地P2P的發展曾出現一哄而上的局面，為統一監管標準，防止監管套利，應由中央金融監管部門和各地方金融監管局共同監管。此次P2P行業風險專項整治過程中，中央成立了P2P網絡借貸風險專項整治工作領導小組，並由辦公室（銀保監會）負責制定統一規則；地方各省級人民政府按照中央監管部門的統一要求，負責本地區具體整治工作；在各省級人民政府統一領導下，設網貸風險專項整治聯合工作辦公室，由省金融辦和銀監會省級派出機構共同負責，制定具體細則。未來在中央和地方金融監管分工協作中，可以借鑑該工作機制，即中央金融管理部門負責制定統一規則，地方政府（地方金融監管局）負責執行。 如果P2P未來仍由銀保監會監管，也應儘快將其納入相關法律制度框架。逐步在P2P行業建立中央和地方金融監管部門共同監管、行業自律管理和金融消費者權益保護的制度框架體系。
英美兩國P2P監管均以行為監管為主。如果中國建立“雙峰”監管制度，可建立專門的金融行為監管部門，一方面負責所有金融機構和金融市場的行為監管，投資者保護和教育；另一方面可作為地方金融監管局的上級指導單位，實現條塊的有機結合，維護P2P行業持續健康發展。在具體監管內容上，還可重點考慮加強對P2P平臺出借人的金融消費權益保護，提高對平臺公司風險管理框架、退出機制、信息披露的要求等。
對互聯網金融創新的監管建議
對互聯網金融創新實現有效監管，金融監管框架需要滿足以下條件：一是能夠及時發現互聯網金融創新；二是能夠及時定義屬於何種“金融”活動；三是有明確的金融監管部門負責上述工作；四是無論是實體金融還是虛擬金融，監管要一致。從2008年金融危機後國際監管制度改革來看，“雙峰”監管中的行為監管比較符合上述要求。具體來看，對互聯網金融創新的監管還可採取以下措施：
首先，處理好金融監管和互聯網金融創新的關係。首先要定義屬於何種金融，其次是由誰及如何監管。我們認為，應該由中央金融監管部門進行監測分析，並從行為監管角度來加以監管。有兩個解決方案：一種方案是在分業監管框架下，有一個機構能夠負總責並兜底，監測所有未被監管的領域，該部門能協調相關監管部門加以監管。目前國務院金融穩定與發展委員會已建立，可由金融穩定和發展委員會辦公室或下設相關機構專門從事相關工作。由於其權威性較高，相對容易在頂層進行協調，根據對相關金融業態的監測分析及時協調相關金融監管部門進行監管，並實施監管問責。另一種方案是改革金融監管制度，從制度源頭堵住分業監管體制的漏洞，更好應對包括互聯網金融在內的新興業態的挑戰。借鑑國際上“雙峰”監管經驗，整合目前監管資源，建立獨立的金融行為監管機構，從保護金融消費者權益的角度，對各類金融業態進行監管。同時，強調金融行業是持牌行業，嚴厲打擊非法金融活動。
其次，建立監管沙盒的監管技術。互聯網金融是新興業態，監管機構必須保持一定的監管容忍。但同時，互聯網金融作為一個新型的網絡金融業態，運用了大量新興的金融科技，也改變了金融風險的形態，必須對互聯網金融風險保持密切關注和高度警惕。有必要在一定範圍內有序引導互聯網金融發展，允許其在一定程度上突破現有的監管規定。待試點成熟後，根據對相關互聯網金融業態的研究，制定一致性的監管規則，避免監管套利。監管沙盒試點可以由中央金融監管來開展，也可以由中央和地方共同組織實施。
再次，建立有效的地方金融監管制度框架。目前地方金融監管局陸續掛牌成立，這一制度在國際上比較少見，沒有成功的經驗可以借鑑。地方金融監管制度的建立是我國國情所需，金融法律要進行修改，載明地方政府可以設立金融監管部門，要有一個原則的定義和監管的範圍。同時，地方人大需要立法授權地方金融監管局的監管，就監管的目標，監管的職責和問責寫入法規。此外，中央金融監管部門和地方金融監管局之間必須要建立有效的協調合作機制。
最後，中央銀行要在金融科技監管中發揮重要作用。全球金融危機以來，各國紛紛修改中央銀行法律，授權中央銀行維護金融穩定。近年來，金融科技發展迅猛正在重塑金融行業，對傳統金融制度帶來很大挑戰。中央銀行必須要密切關注金融科技的發展，深入研究其對金融穩定的影響，單獨或與金融監管部門一起採取有效金融監管行動。
本文系復旦大學管理學院課題，僅代表個人學術觀點，不代表供職單位意見。本文刊發於《清華金融評論》2019年2月刊，2019年2月5日出刊，編輯：楊慕銘
我們期待您的來稿
歡 迎 訂 閱
深刻|思想|前瞻|實踐
專注於經濟金融政策解讀與建言的
智庫型全媒體平臺
閱讀更多 清華金融評論 的文章
