王心禾
近日，中國人民大學憲政與行政法治研究中心比較行政法研究所（下稱比較行政法研究所）舉辦“比較行政法視野中的正當程序”學術研討會。會議圍繞行政程序的正當性及其構成要素、價值追求、判斷基準、程序瑕疵治癒等問題展開研討，來自清華大學、中國人民公安大學等多個研究機構和行政機關的專家學者共50人參加了研討。
以正當程序理念指引行政權力行使
比較行政法研究所所長、中國人民大學教授楊建順表示，行政法的精髓在於裁量。無論行政法規定得多麼詳細、精到，都會存在一定的自由裁量空間，而有自由裁量空間，就有一定餘地，有餘地就可能被濫用，以權力制約權力這種事後的點對點的制約，在全面鋪開的時候就難以發揮作用，所以，為了保障實質正義，正當程序理念的堅持，應當是制約權力、規範權力以及支援權力的首要選項，是整個行政法中最首選的價值。
針對當前行政複議法修改問題，與會人員從正當程序角度展開討論。日本一橋大學法學博士楊帆介紹，日本《行政不服審查法》引入審理員制度，明確了裁決機關製作審理員名簿的義務、指定審理員的除斥要件，來尋求審理主持人的職能分離，構建並完善三者審理構造，提高審理的公正性；提供更加有效的口頭意見陳述環境，適當擴大申請人與第三人的閱覽請求權，並對審查廳課以在標準審理期間內作出裁決的義務，在提高審理公正性的同時兼顧其效率性；引入行政不服審查委員會制度，配合審理員制度保障審理和裁決的公正性。這可為完善我國行政複議制度的實效性提供借鑑。
結合三級法院在行政程序重啟問題上持不同裁判觀點的案件，山西大學法學院副教授趙銀翠認為，行政機關是否有義務重啟行政程序，在我國現行法規範中有不同規定。而對比域外立法，從《聯邦德國行政程序法》及其理論來看，行政機關既可以依職權重啟行政程序，也可以依當事人申請重啟行政程序。在裁量權收縮至零的情況下，或者當事人享有重啟程序請求權的情況下，行政機關必須重啟行政程序。行政機關拒絕重啟程序的，當事人可以提起行政訴訟。對於法院將訴爭對象歸於“對行政行為提起申訴的重複處理行為”而排除在受案範圍之外的情況，趙銀翠認為，是否構成重複處理行為，不能一概而論，而是要先判斷當事人的申訴權是否構成主觀公權利，在構成主觀公權利的情況下，則應當承認當事人的訴權；在不構成主觀公權利的情況下，雖然行政機關無法定義務重啟行政程序，但也有必要向相對人說明理由，不宜以“不予答覆”的形式置相對人申訴於不顧。
實現與執法相關的程序正義，地方立法大有可為
執法程序是否正義是正當程序的重要問題之一。群眾圍觀拍攝是否影響執法程序？與會專家就此展開熱議。韶關學院政治與公共事務管理學院副教授梅獻中認為，群眾拍攝執法行為，是增加個人話語權、影響力的體現。執法者面對與案件無關的人拍攝時，出於實現執法效率、維護公共秩序以及受傳統行政思想的影響，往往會阻攔，但在人人都是自媒體的時代，執法者應習慣在鏡頭下執法。“當然，如果拍攝行為危及人身安全或公共秩序，須對其嚴格限制，否則應當寬容和允許。民眾拍攝執法行為，可以援引憲法第41條批評建議權來保障和規制，但具體程序性規定還需進一步細化。”
對此，廣東海洋大學法政學院講師鄧搴認為，在鼓勵群眾監督時，也引發了一些新的法律問題，比如鼓勵了投機主義者，一些群眾從偶爾額外獲利轉為以此為業，涉嫌侵犯隱私權。所以，“在行政調查取證中，應當建構正當程序，來引導、規制輔助執法的行為”。
廣東省社科院法律與治理現代化中心助理研究員黃碩表示，城市管理執法的程序屬於城鄉建設與管理範疇，而根據立法法規定，這是地方立法事項。關於城市管理執法過程中的群眾圍觀拍攝，2017年成都制定的《成都市城市管理綜合行政執法條例》第23條第2款規定：“城市管理綜合行政執法工作應當自覺接受社會監督。在不影響正常執法的情況下，市民有權對執法活動錄音錄像。”黃碩認為，“這意味著，在群眾圍觀拍攝和城管執法程序正義的問題上，地方立法還有很大空間，大有可為，可以進一步細化和探討。”
健全部門行政法的正當程序
針對土地徵收領域相關案例，楊建順表示，讓儘可能廣泛的利害關係人，儘可能早期參與，儘可能充分表明意見，這三個“儘可能”體現了土地徵收領域正當程序的基本理念，也是實現程序正義和實質正義有機結合的重要保障；儘可能確保土地空間“適正且合理的利用”，儘可能建立健全“公正、慎重的程序”，儘可能確保被徵收者“正當的補償”。“儘可能”在日本等國立法、行政和司法等各個層面都有相應體現，也是我國土地徵收領域建立健全正當程序應當致力借鑑的正確方法論。
“這三個儘可能，是規制法定程序的正當性。”廈門大學法學院教授劉連泰表示，正當程序在徵收法上有作為公共利益要件補強的意義。考慮到公共利益是一個非常寬泛的概念，如果立法中沒有明確列舉為公共利益事項，而作為概括事項不好判斷時，可以用正當程序補強。例如最高法在2018年曾作出一個判決，就論證道：“首先尊重立法，如果立法沒有列舉，就通過徵求民眾意見的程序，來判斷是否符合公益要件。”
針對環境行政處罰在各地執行中有不同的種類、額度和裁量基準問題，北京城市學院公共管理學部副教授何倩結合大量數據和表格比對研究表示，有的地方處罰的數額與修復生態損害所需金額關聯不大，出現了“企業汙染，政府買單”的情況。對此，中央民族大學法學院教授張步峰認為，大氣、水、土壤等每個具體領域的環保執法差異非常大，執法的專業性很強，需要結合執法實踐，根據不同領域的特點制定相應的處罰裁量基準。但這一裁量基準的適用應該統一，避免因法外因素出現畸輕畸重的裁量，而導致處罰裁量基準失去其規範裁量權的應有功能。同時，張步峰分析認為，多部環保法律規定當事人“被責令改正拒不改正後”環保執法機關可以“按日連續處罰”，這種“按日連續處罰”性質更接近執行處罰而非行政處罰，因為當事人拒不改正只是導致已有違法行為繼續或連續，並未產生新的違法行為；“按日連續處罰”目的是督促相對人改正已有的違法行為而非制裁，所以，如果將“按日連續處罰”作為行政處罰，會導致行政處罰法中規定的“針對同一個違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰”及“違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算”制度體系出現裂痕。
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