本文為中國蜂產品協會蜂膠專業委員會關於對《市場監管總局徵求調整保健食品 保健功能意見的公告》的反饋意見。
關於對《市場監管總局徵求調整保健食品保健功能意見的公告》的反饋意見
中國蜂產品協會蜂膠專業委員會的成員單位，對《市場監管總局徵求調整保健食品保健功能意見的公告》的意見非常重視。目前，國家共批准蜂產品保健食品3054個，其中蜂膠類保健食品1992個。鑑於總局擬分別調整、取消大多數保健食品保健功能，事關保健食品產業乃至大健康產業全局，尤其對正在發展中的蜂膠等蜂產品保健食品的影響甚大，行業內眾多企業對總局擬調整、取消保健食品保健功能的意見提出了許多意見和建議。有些企業和專家已直將意見反饋到總局。我專委會特將部分企業所反映的意見進行了歸納，現將最主要意見反饋如下：
1. 堅決支持總局整治“保健”市場亂象
從總局通報的有關整治“保健”市場亂象及“百日行動”的結果看，保健食品市場亂象的主要根源是市場銷售端的問題，是保健食品違法傳銷、誇大宣傳、欺詐性銷售等非法行為。保健食品只不過是不法商家騙人和牟利的工具。我們堅決支持總局對保健食品亂象進行嚴格整治，嚴肅處理，淨化保健食品市場。
2. 保健食品不應為市場亂象“背鍋”
應該說，在“保健”市場中，保健食品是發展最成熟、監督管理最為嚴格的領域。保健食品在我國發展已經二十多年。目前，國家共批准保健食品17460個，下達規範性政策文件170餘件，相關國家標準體系較為完備，生產規範性要求比較嚴格。可以肯定，保健食品的主流是好的，這正是政府主管部門多年來在保健食品審評和市場監管上取得的成果。
一些產品確存在著非法添加等問題，但畢竟是少數。國家歷次抽檢保健食品的合格率都在98%以上。總體產品質量和保健功能有效率是符合相關標準的，為廣大人民群眾的健康發揮了重要作用。
目前，保健食品年銷售額達4000億元。保健食品的受益者是市場消費主體。雖然時有消費者投訴，但主要是反映非法經營行為，使他們上當受騙。而反映某些保健食品沒有達到預期效果而感覺受騙，原因有四：一是商家的虛假誇大宣傳，提高了消費者的期望值。二是消費者買到是假冒偽劣產品。三是消費者自身不良生活方式對保健功能造成抵消或削弱。四是消費者自身的身體狀況在產品有效率之外。因此，不能因為保健食品市場出現一些這樣那樣的問題，就以偏概全，因噎廢食，將銷售渠道或銷售方式、誇大宣傳等銷售端的違法行為，讓保健食品“背鍋”，這顯然不利於優化營商環境，有悖於構建“健康中國”和大健康產業的發展！
其實，保健市場存在的問題各行各業都不同程度的存在。為什麼有些人，有些自媒體，極力將主要是非法傳銷、非法宣傳等問題不斷地引向保健食品，其目的就是通過製造輿情，給監管部門施加壓力，通過打壓保健食品，否定中醫傳統保健養生文化，起碼在客觀上維護醫療、醫藥的市場壟斷地位和利益。這一點應該引起政府主管部門的注意。
3. 市場是檢驗保健食品優勝劣汰的主體
總局通知中認為，調整保健食品保健功能，是為堵塞保健食品功能聲稱被虛假宣傳的漏洞，提升消費者對保健食品功能聲稱的科學認知和準確判定，避免與藥品疾病預防和治療作用混淆…。對此，不少企業認為，“避免與藥品疾病預防和治療作用混淆”的提法是受到反對和質疑的《市場監管總局關於保健食品標籤管理相關規定的公告（徵求意見稿）》中關於“保健食品不具有疾病預防”功能表述的另一種方式。
保健食物與藥物不是絕對分割的，硬要將兩者切割開，甚至對立起來是不科學的。從周代的“食醫”為先，藥王孫思邈主張 “為醫者，當曉病源，知其所犯，以食治之，食療不愈，然後命藥”，《黃帝內經》的“上醫治未病”等等，藥食同源，藥品和食品密不可分是中國醫學的根基和悠久傳統，形成了中醫傳統的保健養生文化。規定保健食品“不能代替藥物”就已經過於絕對化了。保健食品雖然與藥物有區別，但對大多數受眾來說，其基本應具備的利於預防和緩解疾病的功能是客觀存在的。因此，為了“避免與藥品疾病預防和治療作用混淆”，而進行保健食品功能聲稱的調整或取消在很大程度上是不科學，不客觀的。
具體到每一款保健食品對疾病有沒有預防和治療作用，主要應該是市場機制檢驗說了算、廣大消費者的切身體驗和選擇說了算。消費者如發現所購買的保健食品對他的身體沒有任何作用，往往不會再買，優勝劣汰是市場機制的必然結果，而不能通過行政手段的不當干預。
大家共同認為，保健產品功能審評政策的穩定和連續性對推動整個保健產業發展至關重要。保健食品市場監管方面出現的問題不應用大幅度調整、取消保健功能的舉措進行調控，認為調整或取消保健功能就可以“堵塞”虛假宣傳的漏洞太低估了市場的複雜性，只不過是一種美好的願望。希望總局著眼於保健市場和保健產業全局審慎決策。
4. 調整或取消保健功能涉及的法律問題
總局以發佈行政法規的方式調整或取消大多數保健功能，應首先考慮法律依據。
(1) 與《中醫藥法》中關於國家大力發展中醫藥事業的法律精神不一致
藥典是與國家食品安全法具有相同法律地位的國家專業法典。保健食品配方中的原料，除
營養素補充劑外，全部是國家藥典和原國家衛計委公佈的《既是食品又是藥品的中藥名單》和《可用於保健食品的中藥材名單》藥食同源的中藥。目前國家共批准保健食品17460個，其中近60%為中藥類保健食品。
例如蜂膠，藥典（2005版）確定其有“抗菌消炎、調節免疫、抗氧化、加速組織癒合、用於高脂血症和糖尿病的輔助治療”作用。藥典（2010-2015版）確定其有“補虛弱、化濁脂、止消渴;外用解毒消腫,收斂生肌.用於體虛早衰、高脂血症、消渴;外治皮膚皸裂,燒燙傷”的作用。
總局調整或取消的保健功能的依據是“專家論證”，那麼專家論證的科學依據是什麼？例如, 蜂膠保健食品的 “增強免疫力”功能擬調整為“有助於增強免疫力”，“抗氧化”功能擬調整為“有助於抗氧化”。那麼，在相同用量的前提下，這種調整的數據支撐是什麼？如果總局此次調整或取消的保健功能，不僅對中醫藥保健食品影響最大，也會對中醫藥保健服務帶來很大的不良影響。
（2）總局擬調整或取消保健功能的行政法規不符合《中華人民共和國行政許可法》第八條的規定 ：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。
行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者准予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”。
總局通知中擬規定“自發布取消上述保健功能之日起，相關產品應當立即停止生產，已生產的保健食品，不涉及質量安全的，可銷售至保質期結束”，這就意味著相關保健食品批准證書將被廢止。
保健食品批文持有者絕大多數為民營企業。保健食品批文是企業大量人力、財力和技術的投入，是經國家主管部門嚴格審評批准的，自取得之日起就成為企業核心資產，而保健功能又是保健食品批文的核心，具有物權和財產權以及知識產權的屬性。而且，每個企業圍繞保健食品功能都應做了大量的市場推廣工作，所批准的保健功能已經成為相當一部分保健食品生產經營企業生存的依託和核心競爭力。因此，作為企業資產，相關保健食品批准證書受法律保護，在“不涉及質量安全”的情況下被行政規章所廢止，那麼“由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”。
正確的做法，應該是遵循法不涉及以往的原則，實行老批文老辦法，新批文新辦法。監管、調整保健功能的指導方針應以張茅局長“更多由企業自我聲明、自我承諾，實事求是，不能誇大”的原則為指導。個別保健功能確需調整的應該通過延續註冊等方式進行科學合理的調整，而不是簡單的廢止。
以上企業反映的主要意見敬請總局研究為盼。
—————中國蜂產品協會蜂膠專業委員會
————————————2019年4月22日
閱讀更多 健康產業人 的文章
