文/中國人民銀行貨幣政策司司長孫國峰
編者按：地方金融監管改革不僅關係到地方政府自身定位和管理職能的調整，而且對整個國家的經濟金融體制特別是新興金融業態有著深刻影響。中國人民銀行貨幣政策司司長孫國峰的最書《金融科技時代的地方金融監管》結合當前我國金融科技的應用特徵及風險特性，對我國地方金融監管存在的問題、成因及對策進行了全面而系統的研究。他分析指出，我國金融科技在非傳統金融領域的應用平臺具有地方註冊全國經營的特徵，金融消費者保護程度較低，面臨監管缺位，給我國金融科技監管和地方金融穩定都帶來了挑戰 。
本文節選自中國人民銀行貨幣政策司司長孫國峰新書《金融科技時代的地方金融監管》的前言：
金融科技時代地方金融監管存在的主要問題
（一）金融穩定與金融發展的矛盾導致監管缺位
從目標上看，地方金融辦既要履行金融監管職責以實現中央政府的維穩要求，又要負責地方金融發展規劃以配合地方政府的施政目標，二者存在內在衝突。因此，地方金融辦始終面臨金融穩定與金融發展的權衡。
一些地方通過鼓勵金融創新來謀求金融發展，金融科技的發展及其在非傳統金融業態中的廣泛應用為其提供了便利。但是，我國針對金融科技相關的金融監管體系尚不健全，沒有獨立適用的法律體系與監管規則。特別是對金融科技在非傳統金融業態中的應用，相應的監管規則多為摩擦性、適應性的，大多是在傳統金融監管體系上衍生形成，使得監管的各個環節鏈接不夠緊密，容易形成重准入，輕監管的局面，導致金融科技在非傳統金融業態的應用面臨監管缺位。
（二）屬地監管與全國經營的矛盾導致風險處置責任難以壓實
地方金融辦對“7+4”類機構實施屬地式監管，負責批准設立與風險處置，但金融科技的發展對屬地監管帶來了挑戰。隨著互聯網金融的發展，很多線下業務轉移至線上，形成P2P網絡借貸、股權眾籌等互聯網金融產品。去實體化經營和依託於互聯網的銷售渠道使得機構擺脫了對物理網點的依賴，雖然設立於某一地區，但是經營卻是在全國範圍，地方金融辦難以實施屬地監管。
由於互聯網金融具有收益本地化、風險外部化的特性，屬地監管與全國經營之間的矛盾易導致地方金融行業的無序競爭，金融風險的高發區域在一定程度上向省級以下行政單元和監管較為薄弱的互聯網金融領域集聚，地方風險處置的責任難以壓實。
（三）審慎監管與行為監管之間的矛盾弱化了金融消費者權益的保護
審慎監管的目標是保護金融機構的健康，行為監管的目標是保護金融消費者，兩者存在一定的內在衝突。一些金融機構偏好風險客戶，非理性地追逐高額回報，比如一些小貸機構收取高額利息，增加了利潤從而強化自身的資本，其行為從金融機構角度看是審慎的，但卻嚴重侵害了金融消費者的利益。
地方金融辦既負責審慎監管，又負責行為監管，當遇到二者矛盾時，有可能從金融機構審慎角度出發忽視對金融消費者的保護，特別是在金融科技時代，隨著移動支付和互聯網平臺的應用，金融消費者的普及程度更高、範圍更廣、但投資的准入門檻卻更低，忽視行為監管對金融消費者造成的損失會更大。
地方金融監管問題的成因
（一）央地行為邊界尚不夠清晰
我國金融管理體制從中央單一監管模式逐漸過渡到中央為主地方為輔的雙層監管模式是自下而上演化的，中央與地方之間的監管職能分工和監管對象分類缺乏統一的制度安排，仍有一些地區存在監管職能分散、邊界不清和多頭監管問題。
（二）中央與地方的激勵約束機制未能完全發揮作用
在中央—地方的博弈中大致形成了財政分權與金融集權的體制搭配，一方面通過財政分權激勵地方為經濟增長而競爭，另一方面在金融體制上仍維持相對集權以限制地方競爭引發的經濟過熱和金融風險。
在此背景下，一些地方政府由於財權、事權不匹配，希望通過金融手段來分擔事權，在金融集權的制度安排下容易出現中央與地方之間的激勵不相容，兩者的矛盾顯現，在垂直監管體系與屬地監管體系之間缺乏協調的情況下就容易導致監管空白。
（三）監管資源分配不均
長期以來，基於規模、成本、有限監管資源使用效率等的限制，監管當局對少量的大型、公眾類和系統性金融機構的監管投入了較多的監管資源，而對為數眾多但小型分散的地方非正規金融和新型金融組織投入的監管力量則顯不足。監管資源的非均衡配置導致金融監管體系難以與多層次的金融供給相匹配。
在此背景下，如果不能充分調動地方金融監管機構的主觀能動性、有效利用地方金融監管資源，就會導致地方金融監管能力相對不足，削弱地方金融監管。
改革我國地方金融監管體制的建議
一是完善地方金融監管的協調機制，包括央地監管體系的協調、地方金融監管機構之間的協調以及金融科技監管與傳統金融監管之間的協調。
二是明確地方金融監管機構之間的職責分工與定位，特別是在金融科技廣泛應用的非傳統金融業態的分工與定位，防止監管重疊與監管空白。
三是壓實地方金融辦的責任，強化對金融科技應用帶來金融風險的監管和處置，防止受益本地化，風險外部化的傾向。
四是依據金融科技發展的特徵加強行為監管，切實保護金融消費者和投資者利益。
五是充實基層監管力量，提升地方金融監管能力。
六是加強監管科技在地方金融監管中的應用，利用大數據、雲計算和人工智能等監管科技識別風險隱患並及時採取措施。
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