傳統增值稅徵管上，稅務機關通常從“三流合一”（貨物流、資金流、發票流）來考量交易當中是否存在虛開增值稅專用發票的行為。但是，越來越多的觀點認為“三流合一”並不符合現代商貿的發展態勢，僅考量形式是否合流，而忽視交易的經濟實質，將導致徵管權力的濫用。近來稅務機關亦認識到變通的重要性，總局2017年第11號公告便對特定行業存在的問題提出解決之道。
一、掛靠的相關概念
掛靠經營，是指企業、合夥組織等與另一個經營主體達成依附協議，掛靠方通常以被掛靠方的名義對外從事經營活動，被掛靠方提供資質、技術、管理等方面的服務並定期向掛靠方收取一定管理費用的經營方式。
掛靠經營的主要特徵：
⑴掛靠經營是一種借用行為。掛靠經營是掛靠方以被掛靠人的名義進行經營，所以，掛靠經營的關係實質上是一種借用關係，這種借用關係的內容主要表現為資質、技術、管理經驗等無形財產方面的借用，而不是有形財產方面的借用。
⑵掛靠經營是一種獨立核算行為。掛靠經營是一種自主經營的行為，而自主經營最大的特點在於獨立核算。
⑶掛靠經營是一種臨時性行為。掛靠經營它是一種借用行為，而這種借用的性質決定了掛靠經營的暫時性。
二、2017年第11號文公告前，關於掛靠經營納稅義務主體確定的一般規定
掛靠經營法律關係的出現通常具有複雜的因素，較為常見的掛靠經營類型包括借用資質、共享“壟斷利益”、輕資產經營等等。我國稅法並沒有明確針對掛靠經營法律關係中納稅義務人的確定問題進行規定，國家稅務總局針對個別稅種就這一問題作出過明確，我們認為，掛靠經營中納稅義務主體的確定應當根據所涉稅種的具體稅收法律法規關於納稅義務人的規定以及掛靠經營法律關係的具體情況確定。
例如在增值稅方面，目前根據國家稅務總局的有關規定，掛靠經營人以被掛靠人名義對外經營的，通常以被掛靠人為納稅義務人。如《營業稅改徵增值稅試點實施辦法》（財稅[2016]36號）第二條規定，“單位以承包、承租、掛靠方式經營的，承包人、承租人、掛靠人（以下統稱承包人）以發包人、出租人、被掛靠人（以下統稱發包人）名義對外經營並由發包人承擔相關法律責任的，以該發包人為納稅人。否則，以承包人為納稅人。”又如國家稅務總局在其網站發佈的《關於的解讀》中指出，“如果掛靠方以被掛靠方名義，向受票方納稅人銷售貨物、提供增值稅應稅勞務或者應稅服務，應以被掛靠方為納稅人。如果掛靠方以自己名義向受票方納稅人銷售貨物、提供增值稅應稅勞務或者應稅服務，被掛靠方與此項業務無關，則應以掛靠方為納稅人。”
三、建築行業掛靠經營何去何從？總局文件明確
2017年第11號《國家稅務總局關於進一步明確營改增有關征管問題的公告》第二條規定，建築企業與發包方簽訂建築合同後，以內部授權或者三方協議等方式，授權集團內其他納稅人為發包方提供建築服務，並由第三方直接與發包方結算工程款的，由第三方繳納增值稅並向發包方開具增值稅發票，與發包方簽訂建築合同的建築企業不繳納增值稅。發包方可憑實際提供建築服務的納稅人開具的增值稅專用發票抵扣進項稅額。
由於建築行業普遍存在掛靠、分包的現象，簡單的認為簽訂合同方就是納稅義務人，便無視了建築企業的特殊行業性，也背離了行業的實際需要。目前建築行業普遍存在合同當事人與實際施工人不符合現象，這是由於子公司、分公司沒有需求方所要求的建築資質等情況，而必須由集團、母公司或總公司出面與需求方簽訂合同，很少有合同中約定工程實質由分公司或子公司具體施工、結算、開票等。這種情況一般由集團公司、母公司、總公司（簡稱“總包方”）與發包方簽訂合同後，再與第三方以內部協議等方式進行約定施工事宜，多表現為施工單位向總包方開具發票、收取工程款，再由總包方向發包方開具發票、結算。
而這樣的方式存在一些弊端，會使總包方面臨法律與經濟上的風險。法律風險體現在三方面，一是《建築法》第二十六條第二款禁止建築施工企業以任何形式允許其他單位或者個人使用本企業的資質證書、營業執照，以本企業的名義承攬工程。第二十八條亦禁止承包單位將其承包的全部建築工程轉包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建築工程肢解以後以分包的名義分別轉包給他人。二是對《發票管理辦法》等的違背，稅務機關若僅考慮服務的實際提供方，上述交易模式存在被認定為沒有貨物購銷或者沒有提供或接受應稅勞務而為他人或讓他人為自己開具增值稅專用發票的風險。三是《合同法》上的風險，若實際施工人出現問題，作為總包合同的當事人，總包方將首先對需求方承擔法律責任。經濟上的風險體現在兩方面，一是墊資在先，與需求方結算在後，若實際施工人出現問題，不僅墊資的利息支出得不到補償，墊資本金亦可能血本無歸。二是進項稅額的減少，間接地使總包方承擔更多的增值稅負擔。若實際施工人為小規模納稅人，僅能自行開具3%稅率的增值稅專用發票（公告第九條之新規定），而總包方為一般納稅人，須開具11%稅率的專票，其中稅率之差皆由總包方承擔。
鑑於此，總局2017年第11號公告第二條作出了儘管合同主體不一致，但是實際施工人為增值稅納稅義務人，向發包方開具專票、結算工程款，發包方亦可抵扣進項稅款的規定。如此規定，確實能夠有效、便捷地解決建築行業“營改增”中出現的實際問題。但是，相關條文仍值得推敲。
首先是對“集團內其他納稅人”的理解。在《企業集團登記管理暫行規定》中，企業集團是指以資本為主要聯結紐帶的母子公司為主體，以集團章程為共同行為規範的母公司、子公司、參股公司及其他成員企業或機構共同組成的，具有一定規模的的聯合體，其本身並不具有企業法人資格。但是，第11號公告中的“集團”並非“企業集團”，原因在於，不具有企業法人資格的“企業集團”肯定不能作為合同的一方並且簽訂合同。因此，“集團”應作擴大解釋，理解為“集團公司”的俗稱，是指以總分公司或者總分支機構內部獨立核算組織形式構成的有限公司。
其次，條文改變了納稅主體，與原先規定不一致。根據財稅[2016]36號附件第二條的規定，車主個人若以掛靠的運輸公司名義對外簽約並運營，且由運輸公司承擔運輸過程中相關法律責任的，由運輸公司按“交通運輸服務”繳納增值稅；如果個體車主掛靠某運輸公司後，以個體工商戶名義對外運營或是承擔運輸過程中相關法律責任的，則該個體工商戶按“交通運輸服務”繳納增值稅。
與建築行業類似，運輸行業也普遍存在掛靠的經營模式。然而，目前由服務實際提供人向需求方直接開具發票、結算款項的規定僅適用於建築行業，運輸業卻無此規定。
四、稅收窪地優惠政策
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1、有限公司(一般納稅人)
增值稅根據地方財政所得部分的50%-70%予以財政扶持獎勵;企業所得稅按照地方財政所得部分的50%-70%予以財政扶持獎勵。
2、個人獨資企業或者合夥企業(一般納稅人)
這種方式是對於缺乏或無法取得進項的企業，可以註冊成個人獨資企業或合夥企業對所得稅進行核定徵收，所得稅稅率可降低至0.5%-3.5%，其增值稅還有返還獎勵，通過納稅籌劃解決企業成本、個人所得稅、分紅等問題。
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