不久前,山東省高級人民法院行政庭擷選涉及農村土地徵收、城市房屋徵收的典型案例,向社會公佈。此舉凸顯司法為民、強化司法監督,引發社會關注。
據瞭解,2017年,山東省法院受理行政案件數量大幅增長,達到43427件。從案件類型看,城建類中的房屋徵收搬遷、土地資源類中的土地徵收等居於前列,特別是因重大工程項目徵收房屋和土地、棚戶區改造、環境整治、拆除違法建設等引發的涉民生案件佔比較大。結合典型案例,可以發現,在徵收拆遷領域,行政機關履職盡責失當、作出行政行為的事實依據不充分等問題較為突出。
山東高院行政審判庭庭長黃明春在接受《法制日報》記者採訪時指出,行政機關要充分運用法治思維和法治方式開展工作,始終堅持嚴格規範文明執法,做好徵收拆遷領域爭議預防工作。
舊城改造徵收土地應區別性質
2017年3月6日,山東省夏津縣政府就擬徵收補償方案等程序作出房屋徵收決定並公告,決定對六五河以南棚戶區改造項目片區內的房屋及附屬物實施徵收。
該徵收決定涉及的對象,既包括國有土地上房屋,也包括北關居委會和西關居委會的集體土地。夏津縣政府的上述徵收行為共涉及被徵收人1400餘戶,目前已完成拆遷約1300戶。韓某的房屋位於徵收範圍內,他不服上述房屋徵收決定,起訴至法院請求撤銷該決定。
德州市中級人民法院一審認為,夏津縣政府在同一徵收決定中,未能提供證據證明徵收範圍內的集體土地已經被依法徵收,卻直接整體適用了國有土地上房屋徵收程序,故其作出的徵收行為主要證據不足,程序違法,應予撤銷。但由於該徵收行為涉及舊城改造,範圍較大,人數眾多,且絕大多數被徵收人已經拆遷完畢,如果撤銷將會給社會公共利益造成重大損害,故判決確認夏津縣政府作出房屋徵收決定的行為違法但不撤銷該行為。
韓某不服,提起上訴。二審法院判決駁回上訴,維持原判。
“本案涉及‘城中村’舊城改造中的徵收補償問題。”山東高院行政審判庭副庭長侯勇介紹,此類片區既有國有土地上的房屋,也有集體土地上的房屋,兩者在徵收程序和適用法律等方面有明顯區別。
侯勇認為,在集體土地未經依法徵收、土地權屬性質並未改變的情況下,直接作出包含該集體土地的房屋徵收決定,明顯違反土地管理法,此違法性並不因徵收補償到位或尚未引發爭議而消除。
此案對於如何正確區分徵收對象,促使行政機關在徵地拆遷過程中選擇合法的徵收補償程序,預防和減少違法徵收行為,具有示範意義。
政府舉證不能被認定非法強拆
1994年5月27日,孫某購買王某位於濟南市槐蔭區張莊路辦事處張莊村70號房屋一處,並辦理了房屋所有權變更登記。2010年7月7日,濟南市政府作出批覆,決定收回涉案房屋所在的4387.43畝國有土地,用於西部新城建設工程。
2013年5月28日,在未達成補償協議的情況下,孫某的房屋被強制拆除。在涉案房屋被拆除前,濟南西區指揮部的工作人員及辦事處、村委會等有關人員對該房屋進行測量,並就補償標準與孫某進行了溝通,但未達成一致意見。孫某不服,提起訴訟,要求確認濟南市政府實施的房屋強制拆除行為違法。
濟南市中級人民法院一審認為,因濟南市政府否認參與實施拆除了涉案房屋,孫某提供的證據亦不能證明濟南市政府直接參與拆除其房屋。在此情形下,法院應結合國有土地上房屋徵收有關法律和工作實際狀況以及當事人的舉證能力分配舉證責任。因濟南市政府下設的濟南西區指揮部曾對涉案房屋協調過補償事宜,濟南市政府作為涉案房屋被拆除後的受益主體,具有優勢舉證能力,並應為此承擔相應的舉證責任。在濟南市政府否認參加亦不能證明系他人拆除涉案房屋的情況下,濟南市政府應承擔舉證不能的法律後果,即應認定濟南市政府系強制拆除涉案房屋的實施主體。法院遂判決濟南市政府實施的強制拆除行為違法。
濟南市政府不服,提起上訴。山東省高級人民法院二審以相同理由,判決駁回上訴,維持原判決。
“按照行政訴訟法規定,當事人通過提起行政訴訟維護自身合法權益,必須有證據證明被訴行政行為系行政機關所為。但在實踐中,有的行政機關在強制拆除前並未製作、送達任何書面法律文書,事後也否認參與實施拆除行為,對此當事人往往難以獲得行為主體的相關信息和證據。”黃明春說,
“本案的典型意義在於,不論是農村集體土地還是國有土地上房屋徵收、強制搬遷、收回國有土地使用權等,對合法建築的拆除首先可以推定為行政強制行為,被拆遷人只要能夠提供初步證據證明強拆行為存在且極有可能繫有關行政機關實施,行政機關如不能舉證確係其他主體違法實施,則可能被推定為強拆行為的實施主體。”
黃明春認為,人民法院審理此類案件,應當結合拆遷過程中的有關事實,結合責任政府、誠信政府等法律理念和生活經驗法則邏輯,合理分配舉證責任的承擔主體。
未達成協議即強拆應確認違法
2013年1月12日,路某的一處住房在未達成徵收補償協議、未對室內物品公證保全的情況下被聊城市東昌府區政府強制拆除。路某不服,提起行政訴訟,請求確認東昌府區政府強制拆除其房屋的行為違法,並賠償因房屋強拆造成的經濟損失。2015年11月2日,上述強制拆除行為經判決確認違法。
針對被訴房屋的損失問題,受訴法院於2017年7月10日依職權委託評估機構對房屋進行價值評估。2017年8月31日,評估機構出具評估報告,以2017年7月10日為評估時點對被拆房屋周邊房地產市場均價估價為每平方米7755元。
聊城市中級人民法院一審認為,對於被拆房屋的損失賠償,如路某選擇貨幣賠償,東昌府區政府應按評估價格每平方米7755元的標準向其支付房屋賠償金1774111.35元；如路某選擇安置住房,東昌府區政府應向其提供與被拆除房屋區位、用途、面積相同或近似的房屋。對於室內物品的損失賠償,因東昌府區政府未採取公證保全措施,故酌定由東昌府區政府賠償2萬元符合常理。
路某不服,提起上訴。山東省高級人民法院二審判決駁回上訴,維持原判。
此案的判決,一是從實質性保障被徵收人利益角度出發,確定以判決時被拆房屋周邊房地產市場價格為標準計算賠償數額；二是賦予被徵收人選擇安置住房的權利；三是明確對因強拆處理不當造成相關物品毀損或滅失致使被徵收人舉證困難的,應當由行政機關承擔舉證責任,被徵收人只需承擔初步證明責任,法院根據被徵收人提供的物品損毀清單,並結合生活常理、物品折舊等因素酌情作出認定。
做好徵收拆遷爭議預防工作
據瞭解,繼2016年全省法院受理行政訴訟案件同比增長28.7%之後,2017年,山東省法院受理行政案件數量持續大幅增長,達到43427件。其中,全省法院一審判決行政機關敗訴1973件,同比減少16.9%。從行政管理領域看,敗訴案件數量較多的仍然是:土地徵收補償(383件)、違法建築拆除、社會保障、房屋登記、房屋徵收拆遷(181件)等,以上管理領域佔比敗訴總數超過7成。
“職權法定是依法行政的前提和基礎,行政機關應當嚴格按照法律法規規定或授權的職權範圍、行為方式及程序,依法行使職權。但是有的行政機關不注意權責邊界,對其法定職責認識不清、把握不準,導致履職盡責失當。”侯勇說。
據統計,該省2017年行政機關因不履行、拖延履行、不當履行法定職責被判敗訴的423件,佔敗訴總數的21.5%。比如,在房屋徵收案件中,有的行政機關在徵收決定作出前、徵收補償方案尚未確定的情況下,即委託下屬街道辦事處與被徵收人簽訂搬遷協議,並對被徵收房屋實施拆遷；有的地方政府在舊城改造中不依法履職,在所涉集體土地未被批准徵收的情況下對整個片區實施動遷補償。
“從2017年敗訴情況來看,行政機關因事實證據問題被判敗訴的佔28.4%。”侯勇說,有的地方政府作出徵收決定時,沒有公開省政府早已批准徵收的批覆,被法院視為沒有相應證據而確認徵收違法。
通過一系列審判實踐,侯勇建議,行政機關要充分運用法治思維和法治方式開展工作,依法協調和處理各種利益問題,正確處理好公正與效率、實體與程序、改革發展與依法行政的關係,想問題、作決策、辦事情必須守法律、重程序、受監督。
“健全清單管理制度,結合貫徹落實黨和國家機構改革,全面梳理和明確各級行政機關的權力清單和負面清單,並向社會公開發布,始終做到嚴格依照法定權限履行職責,杜絕超越職權、濫用職權和怠於行使職權等行為。”侯勇說。
同時,他還提出,要做好徵收拆遷領域的預防工作。要高度重視徵收拆遷與安置、土地徵用等執法過程中產生的群體性行政爭議,積極預防、妥善協調,有效化解,“在補償被拆遷人損失的同時,儘量讓被拆遷人分享到發展的成果,拓寬安置渠道,健全社會保障,解決失地農民的後顧之憂。要建立專項檢查和考核制度,對重大違法行政行為及時處理”。
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