作者簡介：北京明樹數據科技有限公司 楊茗 王苗苗 張磊 尚東浩
一、PPP績效管理的行為結果論
1、績效管理內涵
關於績效，學術界有兩種主流觀點：一種認為績效是結果和產出；另一種認為績效是行為和過程。績效管理源於企業管理，學術研究中關於績效的觀點主要分為三類：結果論、行為論和行為結果論。
結果論：績效是結果，可以定義為“在特定時間範圍，在特定工作職能或活動上生產出的結果記錄”，以結果為核心的績效觀點，是從顧客的角度出發，將個人的努力與組織的目標聯繫在一起。不同的績效結果界定，可用來表示不同類型或水平工作的要求。
行為論：績效被定義為一套與組織或組織單位的目標相互關聯的行為，而組織或組織單位則構成了個人工作的環境。但並非所有的行為都是績效，只有有助於組織目標實現的行為才能稱為績效。不以任務完成或目標達成等結果作為績效的主要原因包含以下兩方面：首先，工作結果並非必然是由員工的工作帶來的，可能有其他與個人所做工作無關的促進因素帶來了這些結果；其次，員工完成工作的機會並不是平等的，而且並不是在工作中做的一切事情都必須與任務相關。過度關注結果將使人忽視過程和人際因素，使員工誤解組織要求。
行為結果論：績效既包括工作結果，也包括工作行為。績效管理的最終目的就是提高員工行為以有利於組織目標實現的產出。從績效管理的角度來看，不僅要看員工有沒有完成工作目標，而且還要看其工作目標是如何實現的。因此，績效是結果與行為的綜合體，行為是達到績效結果的條件，即績效指行為和結果。行為由從事工作的人表現出來，將工作任務付諸實施，行為不僅僅是結果的工具，行為本身也是結果，是為完成工作任務所付出的腦力和體力的結果，並且能與結果分開進行判斷[1]。
2、PPP 項目績效管理內涵
PPP 項目績效管理，是在項目確定採用 PPP 模式之後，從項目投資人、政府部門、社會公眾等的PPP項目干係人要求和關心的項目目標利益出發，對項目實施、運營相關的經濟、社會、風險分擔、環境和技術等各方面因素，對項目投入、過程控制、結果、影響等進行全面和客觀的評價。
PPP項目績效管理包括效果、效率、組織成員的滿意度。效果是指產出效果的實際影響，即客觀的成功；效率指的是資源的有效利用，即項目實施過程中投入產出比；而組織成員的滿意度是項目對於干係人的滿意程度，體現了公平的考慮[2]。
【總結】本文認為PPP項目績效管理應採用行為結果論的概念，既關注過程中PPP項目各干係人的行為，同時關注干係人的行為結果，即PPP項目績效結果。績效管理結果與按效付費關聯，結果反饋體現在行為控制與調整中。
二、PPP績效管理的現狀需求
（1）PPP項目落地增速相對高於發起增速
根據明樹數據統計，2017年PPP入庫項目數量與規模出現下降，2017年新增入庫項目比2016年減少2931個，而2017年中國PPP項目總體成交項目數量與規模仍然呈增長狀態，共成交3269個PPP項目，總投資規模達4.7萬億，分別為2015、2016年成交規模的4.9倍和1.5倍。可見，經過3年的熱潮，PPP項目逐漸從發起走向落地。
圖1. 入庫項目發起時間分佈圖（數據截止2017年底）
圖2 成交項目落地時間分佈圖（數據截止2017年底）
（2）PPP項目多數涉及政府付費責任
截至2018年5月15日，全國PPP綜合信息平臺中的項目按回報機制統計，可行性缺口補助類項目總規模和數量均為最大，其次是政府付費項目，可見PPP項目中，政府存在較大的潛在支出責任，因此政府應加強對政府付費類項目的審查，同時應注意挖掘項目收益點，強調按效付費，避免PPP項目淪為地方政府變相融資的工具。
根據明樹數據的統計，2018年成交的PPP項目中除去回報機制未知的項目後，以可行性缺口補助類型的項目成交規模最高，佔比為62%，其次為政府付費類項目，佔比為34%。2018年成交的PPP項目仍以政府付費和可行性缺口補助為主要的付費方式，需要政府承擔全部或部分付費責任。
圖3 入庫項目回報機制分佈圖（數據截止2018年5月15日）
圖4 2018年成交項目回報機制分佈圖（數據截止2018年5月15日）
（3）政策對PPP績效管理的要求趨嚴
縱觀我國中央層面PPP政策，涉及績效管理的主要分為三種類型：一是，財政資金使用情況的績效管理；二是，對地方政府建設成果的績效管理，如《海綿城市建設績效評價與考核指標（試行）》；三是，適用於單個PPP項目的績效管理。本文中PPP項目績效管理，單指第三種類型。
從財政部在財金[2014]76號文中明確提出穩步開展PPP項目績效評價開始，國務院、財政部、發改委等多部門相繼發文強調完善PPP項目中績效考核制度，政策文件涉及市政工程、交通運輸、醫療、養老、海綿城市、水利建設、農業、城鎮綜合開發等多個領域。
政策主要強調以下幾點：一是，建立科學的績效評價體系，尤其是試點、示範項目，要構建全面科學的評價體系，總結成功經驗，形成可複製模式；二是，加強全生命週期績效監督和評價，定期對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價；項目結束後，適時對項目效率、效果、影響和可持續性等進行後評價；三是，按效付費，項目付費與績效評價結果掛鉤，約定項目具體產出標準和績效考核指標，根據考核的結果適時對補貼和付費做出調整；四是，引入第三方評估機制，財金[2016]92號文明確指出可委託第三方專業機構提出績效評價意見。五是，加強信息公開，公開績效評價結果。
【總結】隨著PPP項目落地數量增加，以及政策對PPP項目績效考核的要求趨嚴，PPP市場上對於高效合規的項目績效考核需求將增加。我國入庫及已成交的PPP項目中，可行性缺口補助與政府付費是主要的回報機制，結合針對PPP項目提出的按效付費的合規性要求，政府財政支付責任與績效考核結果掛鉤將提高政府與社會資本對績效管理的重視程度；按效付費有助於更加合理的使用財政資金、維護公眾利益，同時促進績效體系的科學合理與績效管理過程的行為優化。
三、PPP績效管理的主要問題
（1）行業種類繁多，績效標準難以統一
按照目前財政部對於PPP項目的分類，所屬行業有19種類型，細分類型更是多達97個。各行業項目各有適用的行業規範和標準，考核體系通用點通常體現在環境、安全等公共層面，其核心的建設運營等管理部分往往因行業不同而區分；同時，PPP項目根據實際情況設計組織結構與交易結構等，涉及的不同利益相關者的訴求難以協同。這都使得績效管理標準無法實現統一，且各項目之間不能照搬硬套，因此對績效體系設計的專業性、創新性與管理水平提出較高要求。
（2）績效體系的科學性無法定量評價
績效管理體系的設計必須充分把握項目精髓，兼顧項目發展過程中的不確定性，靈活適應項目需求，但目前學術界與實操界均未出現受到廣泛認可的評估績效管理體系科學性和合理性的可靠標準，只能通過實踐效果判斷其是否合理，這種方式具有一定的滯後性。雖說通過項目後評價可以總結相應的成果經驗，但是由於PPP項目具有長週期性和項目結構設計特定性，成果經驗能否能及時適用於新的項目，是否需要改進是值得注意的地方。
（3）傳統績效管理成本較高且效率較低
傳統的績效考核通常是主導績效管理的部門定期或不定期組織考核人員對項目執行情況進行打分、評價、記錄，過程較為耗時耗力。傳統的人力監管往往存在以下問題：數據記錄格式不統一，歷史數據缺失；人工錄入費時且極易出錯；缺乏針對績效考核管理過程的控制和督導，難以覆蓋項目全生命週期；不同專業間存在溝通障礙，傳遞過程中易發生信息缺失或出錯等；數據缺乏系統性管理與統籌分析運用。
四、PPP績效管理的發展建議
（1）加快PPP績效管理頂層設計
目前我國在政策層面上要求PPP項目需要進行績效考核並按效付費，但是對於具體的實施方法和架構缺少一些標準和具體可操作性的指導，應儘快出臺國家層面上能夠兼具科學性與可操作性的PPP項目績效管理指導文件，包含宏觀層面的整體指導與定向行業的針對指導。
（2）引入第三方專業機構進行評估
第三方評估是政府績效管理的重要形式，通常包括獨立第三方評估和委託第三方評估。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統的政府評估的缺陷，在促進服務型建設方面發揮了不可替代的促進作用。可以充分發揮第三方機構獨立性、專業性、權威性的優勢，為PPP項目定製契合項目利益相關者訴求，符合項目特徵的績效管理體系，兼顧對PPP項目實施過程中各利益相關方的行為監管與PPP項目實施結果的監管。
（3）PPP項目全生命週期績效管理
PPP項目績效管理注重對PPP項目中制度、行為與結果的評估，不僅重視項目產出，也要充分考慮提供產品和服務時的公正與公平，覆蓋PPP項目的全生命週期。PPP項目全生命週期績效管理過程中，需要調查、收集、分析、運用大量項目信息，這些信息來源於項目各個階段，被PPP項目各參與方所掌握。為了將分散、雜亂、海量的PPP項目信息轉為信息資源，進行信息共享並服務於PPP項目各方決策和管理需要，需要藉助“互聯網+”思維，引入大數據、雲計算、BIM等技術進行項目信息集成和共享，在公平和效率之間找到最佳實現路徑。
PPP項目績效管理平臺可以較好的解決傳統PPP績效考核費時費力、考核內容體量大、數據載體不一、信息溝通困難等問題，並全面記錄項目的過程與結果數據，貫徹PPP項目績效管理的行為結果論，提高績效管理平臺的科學性與適用性，為PPP項目全壽命週期的管控提供工具和決策支持。
PPP績效管理平臺通過BIM模型實現可視化，及時快捷立體化掌握項目信息，便於項目公司對項目的管理及政府對項目的監督，通過GIS關聯項目信息與區域信息，將PPP項目對區域可持續發展等外部效應納入績效考核過程，促進區域合理規劃發展；規範化考核流程，協同多參與方進行數據記錄與考核管理；統一化數據記錄載體，全面記錄PPP項目全過程數據，並以數據分析提供決策支持；結合績效考核結果自動計算財政支付數值，並跟蹤財政支付記錄，為監測財政承受能力提供基礎；基於GIS集成多項目的績效管理，掌握區域內項目、參與主體、財政支出等情況。基於PPP績效管理平臺的考核記錄完整，考核結果公開透明，增強合作雙方信任度與反饋及時性；可實現考核人員多元化，多方角度考核充分體現公平性和有效性。
PPP項目績效管理平臺通過項目全週期的數據記錄與信息監測，覆蓋項目實施過程中的多方行為與績效管理結果，體現PPP項目績效管理的客觀公正性，提高績效管理效率，併為管理優化與決策提供數據支撐。
注：[1] 袁競峰、徐偉、肖光睿，制度、行為與結果：進一步提升PPP項目績效的路徑探索，財政部PPP中心網站http://www.cpppc.org/zh/plt/5457.jhtml
[2] 趙新博，PPP 項目績效評價研究[D]，申請清華大學工學碩士學位論文，2009年6月
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