（本文發表於《經濟參考報》2018年6月20日）
當前，直接稅改革的重點是緊緊抓住房地產稅和個人所得稅的改革。房地產稅法應儘快啟動一審，在稅法草案公之於世充分徵收社會各界意見建議的基礎上，以公開的聽證會和內部專題研討會等形式，集思廣益，尋求最大公約數。個人所得稅方面，應積極準備作個人所得稅法的新一輪修訂。
今年是改革開放40週年。中國目前所處的全面改革，迫切需要實現以現代國家治理、現代市場體系、現代財政制度和全面依法治國四者為支撐的制度創新。在這樣的大背景下，稅制改革尤其是直接稅改革被賦予了重要意義。直接稅改革是中國改革開放新徵程中要經受的歷史性考驗，也是高質量發展構建基礎性制度不可迴避的問題。
直接稅的概念和作用
所謂直接稅，可以理解為其稅負不可以或者很難轉嫁，由納稅人直接承擔的稅。它顯然具有“區別對待”之中再分配的功能，就是對誰徵這個稅，納稅人是把這個稅負自己承受下來了。關於直接稅的功能，理論上也有種種解釋，在國際經驗和我們自己現實生活中間需要把握好的直接稅調節功能，特別涉及一種再分配功能。稅收首先會有籌集收入、滿足政府履行職能需要的功能，但是不同的稅在籌集收入的同時，多多少少都會對社會經濟生活和人們的行為產生影響，一般而言，直接稅對利益分配結構和人們行為的影響更明顯，它的調節作用是和籌集收入伴隨而生的不可迴避的重要問題。所以，直接稅的調節作用往往在特定角度更被制度設計者所看重。現代市場經濟所要求的稅制體系，總體來說是一種“多種稅、多環節、多次徵”的複合稅制，不可能簡單地依靠一兩種稅就解決了徵稅問題，必須設計成一套不同稅種的組合，這個組合裡面直接稅的作用更多體現在為籌集政府收入的同時調節收入分配，調節經濟和社會生活。直接稅的這種調節作用，首先要肯定的一點，是按照支付能力原則“抽肥補瘦”，在社會成員收入必然有高低差異的情況下，它產生的效應是使有支付能力的、更為富裕的社會成員，更多受到直接稅調節，對公共金庫多做貢獻。進入公共金庫的資源，再通過規範的預算安排、以財政分配形式轉為扶助弱勢群體的支出，去增進低端社會成員的福利。這樣的一種調節，顯然有遏制兩極分化的趨向和功效。從各個經濟體的發展經驗來看，這種功能不能說是萬能的，但是沒有它又是萬萬不能的，是各個經濟體在發展中間不約而同都要選擇的調節機制，在整個社會中形成初次分配、再分配，還有“第三次分配”（指公益慈善團體和公益組織介入的分配）的合理搭配。總體來說，在社會分配全流程裡面，直接稅不可或缺。
我國直接稅發展的基本情況
在中國完成經濟社會轉軌的過程中，直接稅在所謂“稅收厭惡”上的特點，非常明顯。近些年，伴隨人們的公民意識、納稅人意識的上升，越來越關心“實際稅負”概念。如果直接告訴他們，你工資裡的個人所得稅要交得更多一些，或者說你居住的自己有產權證的住房每年也要交房地產稅，他將會做何感想？這種稅收厭惡，古今中外一直存在，而中國經濟社會轉軌過程中間，我們面臨的特定的問題，就是過去中國稅制結構裡沒有什麼直接稅的情況下，大家不能夠直觀地感受它，而現在這種情況要做改變，我們必須談論直接稅了，這就必須注意到社會公眾在很多場合一定會表達出的不認可。從中國現代化的客觀需要來看，整個社會要走向現代化，那麼稅制必須走向現代化，中國需要推進直接稅方面深刻的稅制改革，而這個改革必然是中國走向現代化道路上橫亙於前的一個歷史性的考驗。
改革開放至今已經走到了第40個年頭，再回頭看中國最有代表性的三個直接稅稅種，即個人所得稅、房地產稅以及遺產和贈與稅的發展情況。
個人所得稅是20世紀80年代初實行開放後，有越來越多外國專家進入中國，這些專家收入較高，但他們在中國如不交個稅回到他們國內也要交。瞭解到國際慣例是可以有雙邊稅收協議，所以很快在全國人大通過立法推出了個人所得稅。雖然個人所得稅比較早地建立了制度框架，但很長一段時間與中國的一般公民無關，以後隨著居民收入水平的提高，一步一步走到了現在，有了這種看起來涉及很多人的個人所得稅，但實際上，上一輪個人所得稅改革以後，它最典型的超額累進調節功能當時覆蓋的人群，有關部門統計也就兩千多萬人，現在也就是幾千萬人，在將近14億人中間，可能不超過1/20的人在繳納個人所得稅（當然涉及的家庭成員數會增加一倍以上，但充其量影響1億人出頭），在中國稅收收入裡所佔的比重有多少呢？也就是6%多一點，即1/20出一點頭兒。個稅的功能是非常邊緣化的。至於房地產稅，只在上海、重慶兩地進行試點，在兩地柔性切入以後，當地的財政收入裡可以說是微不足道地有一些收入增量——但是同時又已經顯示了它的一些正面調節作用。總體來說，全國有關住房的直接稅，基本沒有。遺產和贈與稅，曾經議論過，又曾經銷聲匿跡。
幾個需要澄清的理論誤區
在直接稅制度必須進一步推進的改革過程中，我們怎樣經受歷史性考驗攻堅克難？中央的大政方針和現在整個政治文明所要求的“稅收法定”這一原則，已經非常明確地確立起來了：要通過立法的程序，解決這樣一種非常重要的公共資源配置裡的制度建設、制度創新問題。這些改革涉及的思路、框架、要領，還有細節，會在未來的若干年不斷地被討論。從理論的視角上來看，幾個理論和認識誤區必須加以澄清。
第一個誤區是“稅收萬能論”。有人認為，稅收能夠解決一切經濟社會問題。似乎稅收手段一運用，就應該能夠決定性地解決問題，這是不對的。稅收調節制度只是制度建設的一個組成部分，稅收工具只是宏觀調控的諸種工具裡的可選項。在改革開放初期，政府注意到過去稅收的作用被明顯邊緣化了，所以特別注意發揮稅收的經濟槓桿作用，在有些事情上，走到了稅收萬能論的錯誤區間裡。比如我國曾經推出過的筵席稅，希望以它來遏制大吃大喝，實際執行過程中這個稅種並不能承擔這樣的使命。在1994年實行分稅制改革的時候，允許地方政府自己選擇這個筵席稅開徵還是不開徵，當時全國只有兩個地方政府（一個省級行政區的，一個地級市行政區的）選擇開徵這個稅，以後都無疾而終。這種稅收萬能論的形成，有的時候也會來自一些案例引發的錯覺，它給人的錯覺，是這種事情都可以拿稅收調節，那還有什麼不能調節？這是不對的。應當理性地認識到，稅收是有調節作用，但是它不是萬能的。現在我觀察，這種思想傾向越來越淡化了，關於這方面的認識比過去有進步、更理性了。
第二個誤區是“稅收無用論”。包括一些相關管理部門的人士都在不少場合強調：稅收其實起不了什麼作用，不要太看重稅收。在理論界、實際部門有人以房地產稅為例指出：房地產稅並沒有起到調節作用，我們專門查了美國、日本等國家推出房地產稅以後的情況——他們房地產市場的價格沒有下降，繼續上升，說明這個稅是無用的。
從學理上講，這種無用論不能成立。稅收不可能包打天下，稅收不是萬能的，但是應該建立的稅收制度遲遲不建立，又是萬萬不能的。當說到美國和日本等國的房地產稅經驗，我們要反問一下：為什麼這些經濟體在他們走向高收入經濟體、走向強國的過程中，幾乎不約而同都必須解決房地產稅這種直接稅制度建設的問題？如果他們在那個歷史階段上不推出這種稅，那麼他們房地產的實際發展會變成什麼樣？在經濟分析裡，不能僅拿一個制度因素、一個參數，去和某一個結果簡單地一對一形成因果關係，來得出這個結論。我們必須注意到房地產市場價格的影響因素太多了，這些因素合在一起，是它們的合力決定房地產市場價位的走勢。這樣一個基本的分析態度，做研究的人是都應該把握的，但是需要把這樣一個方法論更多地向公眾做宣傳。房地產稅在中國，作為直接稅，它的作用不只是單一地促進房地產市場健康發展，它還有其他的目標和作用，它的作用也未必能表現為決定性的，但是不能否認它會發生對於房地產市場健康發展、包括對房地產市場價位的“壓艙促穩”的這種正面效應。稅收不是無用的，不能從稅收萬能論一下走到另外一個極端，說成是稅收無用。
第三種認識誤區：“稅制自然演變論”，強調稅制是自然演變的，不能揠苗助長。但結合實際想一下，稅制是怎麼來的呢？人類歷史上的稅制，在國家形態走到相對而言比較明朗化，特別是近代相對成熟以後，都需要有這樣一個制度建設的決策和以後為我們所推崇的立法過程的，這就是說，人為的因素不可缺少。所謂稅制的自然演變論，聽起來好像很有道理，但實際上細想一下，這是否定了我們主動地把握稅制的可塑性和推進稅制改革的必要性。如果是自然演變過程，那我們不用考慮稅制改革，它自然演變嘛。實際生活中怎麼可能是這樣？我們現在所說的稅收法定、加快稅收立法，都是要抓住這個可塑性。這個可塑性掌握得好不好，確實有高下之分，就是我們的改革方案要落到立法先行、稅收法定的情況下，也要經受歷史考驗，看稅改方案的水平到底如何——這是要由歷史過程來檢驗的。但我們人為的努力，當然是應該使之儘可能水平更高一些。
直接稅改革的重點是房地產稅和個人所得稅
當前，直接稅改革的重點是緊緊抓住房地產稅和個人所得稅的改革。房地產稅法應儘快啟動一審，在稅法草案公之於世充分徵收社會各界意見建議的基礎上，以公開的聽證會和內部專題研討會等形式，集思廣益，尋求最大公約數，處理好在我國絕對必要的免稅部分的設計問題，並注重配套解決不動產開發、交易環節相關稅費的清理、整合與減負問題。個人所得稅方面，應積極準備作個人所得稅法的新一輪修訂，在中央已明確提出多年的“綜合與分類相結合”的改革大方向上，邁出實質性步伐。在回應社會訴求提高個稅“起徵點”（生活費用扣除額）的同時，應把可能歸併的各種收入與工薪收入歸併，使之接受超額累進稅率的調節，並實行家庭收入按年度申報後作出贍養負擔、特定支出（如剛需住房按揭貸款月供中的利息支出）的專項扣除的辦法。此外，要把已經列入改革方案、與地方稅體系建設息息相關的資源稅改革及時推進，積極考慮是否可以把消費稅中的一部分收入推到在銷售環節徵收，將這塊稅源交給地方，這樣來配合構建地方稅體系的改革任務，以利於較好解決“營改增”之後地方政府沒有主力稅源的現實問題。為了形成地方大宗穩定財力來源，目前的體制現狀，是安排了兩至三年的過渡方案，把“營改增”之後的增值稅收入，由中央和地方“五五開”對半分，但是這一安排並不是長久之計。因為如果把這種增值稅一半劃給地方的安排形成地方政府的長期預期的話，就一定會出現地方政府在自己的轄區內努力多建企業的現象。因為這時候建成的企業無論盈利與否，只要一開工，馬上就有地方的增值稅收入，這將在很大程度上影響地方政府職能以公共服務為取向的轉變，不利於使市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用，不利於防止地方政府的行為扭曲。因此，一定要抓緊健全地方稅體系，通過相關的基礎性制度建設，使分稅制改革在省以下深化，現代財政制度得以從中央到地方貫通，並使地方政府職能切實地按照社會主義市場經濟體制的客觀要求，動態地得到健全與完善。
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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