在曾有過多輪社會熱議之後，黨的十九大閉幕以來，中國社會輿論場中，又再次出現關於房地產稅改革的熱議局面。
稅收法定，加快立法
稅收是政府“以政控財，以財行政”來履行其職能的基礎性制度，中國構建現代化經濟體系、走向現代化社會的過程中，無可迴避地必須經歷稅制改革的歷史性考驗。
稅制中在住房保有環節的房地產稅（亦可稱房產稅、物業稅、不動產稅等；美國稱PropertyTax；英國稱Council Tax；香港特別行政區稱“差餉”）是納稅人稅負很難轉嫁的直接稅，討論它在中國大陸“從無到有”的改革，必然牽動千家萬戶、億萬公民的利益和感情，並遭遇全世界皆然的民眾“稅收厭惡”傾向下表現出來的不滿、質疑、抨擊乃至群情洶洶的輿論壓力。但稅收制度的建設，卻是無法簡單地依據一般的輿情和“少數服從多數”的公決來決定的。
現代文明的相關規範，是在我國亦早已明確的“稅收法定”，即通過“全面依法治國”原則之下的稅收立法程序，決定一個新稅種可否設立，以及依據何種法定條款開徵。稅收法定原則，在人類文明發展路徑上，國際經驗可以追溯到1215年英國“大憲章”限制王權的淵源，和北美十三個英屬殖民地1763-1776年間首提的“無代表不納稅”的法理原則，在中國則可以援引辛亥革命推翻千年帝制之後，國人關於“走向共和”的共識，它體現的是在公共事務、公共資源配資領域解決“如死亡一樣無可迴避的稅收”問題的“規範的公共選擇”機制，即社會代價最小、最符合人類文明發展基本取向的博弈機制。
我國的國名就是中華人民共和國，所謂“共和”，不是隻強調民主、或只強調法制，而是強調社會成員儘可能充分地表達不同意願、訴求後，經過陽光化、規範化的立法程序而達成的“最大公約數”的社會和諧狀態，是民主與法制結合而成的“法治”，是現代化國家治理的真諦。以此對應於稅收，可知“共和”取向下的稅收法定，就在是使必然各不相同的種種“民意”，經過陽光化的立法過程，結合理性、專業的意見引導，最終形成合理性水平儘可能高、最有利於“公共利益最大化”的可執行的稅法。
我國執政黨中國共產黨的十八屆三中全會，在確認“稅收法定”的同時，還明確地指出了“加快房地產稅立法並適時推進改革”的大方向，呼應“逐步提高直接稅比重”的財稅配套改革要領。這與前面黨的歷次最高層級指導文件的精神是一脈相承的，但在操作路徑指向上的清晰性則前所未有，但令人遺憾的是，改革實踐中始終沒有真正看到立法的“加快”。新近黨的十九大報告指出：要“加快建立現代化財政制度”，“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，又是與十八屆三中全會的要求及其後中央政治局審議通過的財稅配套改革方案的設計一脈相承、相互呼應的。
直率地說，近些年最高決策層關於房地產稅在稅收法定路徑上“加快立法”的明確要求，與我國改革實踐中啟動立法的行動“千呼萬喚不出來”、舉步維艱狀況的巨大反差，直觀上是表現了立法機關實際的“不作為”，其後面卻是與改革深水區“衝破利益固化藩籬”的極高難度相聯的種種苦衷。體制內早早就著手編寫、修改過不知多少遍的草案文本，總會面對種種理由、顧慮而對其正式提交全國人大啟動一審一拖再拖。但遲遲不作此舉，草案一直秘而不宣，社會公眾卻對官方斷斷續續透露的一些相關信息和口風極為敏感，多次熱議，輿論高潮頻頻出現於十餘年間，客觀上形成的，可能就是民眾焦慮情緒的積累、傳染、激盪，而較好的改革時機可能喪失，政府公信力則會發生滑坡，如此等等。這些不良效應，會加重甚至惡化十九大指出的“社會矛盾與問題的交織疊加”，值得高度重視。
應當強調，在稅收法定軌道上，以“加快立法”方針、“立法先行”原則而積極啟動並規範化走完我國房地產稅的立法程序（具體鏈條為啟動其草案的一審、將草案文本公之於世徵求全社會的意見，並繼續向前推進到二審、三審乃至四審以求完成立法），恰是使全社會成員運用公民權“走向共和”式地形成“規範的公共選擇”的重大而關鍵的事項。“立法先行”，進入立法程序，是最好、最權威的房地產稅改革方案的研討與謀劃、博弈機制，是改變民間議論隔靴搔癢、內部研討久拖不決、有可能貽誤改革時機和現代化大業這種不良狀態的必要風險防範和控制，是中國人陽光化地尋求最大公約數、經受建立現代稅制歷史性考驗的重大機遇和應取機制。
我認為在當下，本著2017年中央經濟工作會議“在經濟體制改革上步子再快一些”，“推進基礎性關鍵領域改革取得新的突破”的指導精神，亟應在房地產稅稅收法定、加快立法路徑上積極取得各方的如下共識：
【起點】應尋求的共同點一：不再延續“體制內保密、社會上空議”局面，積極啟動相關立法，使房地產稅草案進入一審，對全社會公佈已有初稿，徵求各方面意見，聽取全社會的訴求與建議，必要時結合研討舉辦系列聽證會。
【推進】應尋求的共同點二：排除極端化的對住房保有環節稅收全盤否定意見，明確在中國實施這一稅收改革的必要性，進而聚焦於研討稅改方案的可行性。
【再推進】應尋求的共同點三：在“可行性”上的研討應積極廓清至少以下六大問題：
1. 法理障礙問題，即是否存在“國有土地上不能對房產徵稅”和“與土地出讓金構成重複徵收”的“法理硬障礙”。
2. 廣義的房地產稅制與相關房地產開發、交易、保有各環節各類負擔的全面整合、配套改革問題。
3. 住房保有環節房地產稅制度設計如何處理“中國特色”問題——最為關鍵的是如何處理“第一單位免徵（扣除）”的方案選擇，以使社會可接受地先建成此稅制度框架。
4. 如何認識和防範此稅開徵可能引起的社會衝擊問題（是否可能、如何防範此項稅改引發房地產領域、國民經濟乃至社會的動盪，成為所謂“壓垮穩定局面的最後一根稻草”）。
5. 開徵此稅必須處理好的技術與管理問題（是否可以及如何依據市場“影子價格”作稅基評估，如何實施公眾參與和監督等）。
6. 此稅如能完成立法，如何在其後按照中央對地方充分授權、分步實施的要領漸進推進、適時地區分不同地區不同時點開徵。
房地產稅改革的必要性、可行性與推進要領
我本人對房地產稅在我國開徵的必要性、可行性和設計與推進要領的看法，可簡述如下。
必要性方面可以梳理出五大正面效應：
一是房地產稅為房地產市場及相關領域的運行產生一種“壓艙促穩”的作用。它在保有環節上形成的可估量的年復一年的成本，會引導相關主體的預期和他們的行為，產生的效果一定是有利於抑制肆無忌憚的炒作。經濟行為分析中涉及的無非就是利益考量，在這個持房成本方面造成制約以後，行為會往哪方面發生變化？這種成本會在抑制肆無忌憚的炒作的同時，也一會鼓勵越來越多的人在購買選擇上面更多考慮中小戶型——特別有錢的人不會太在乎，但是更大比重的人們在財力上總是要掂量掂量地作選擇的。原來是努力買個大戶型最滿意，現在考慮到以後可能要有稅的調節，便會放鬆這方面的要求，改為中小戶型，其他的什麼地段、樓層、朝向，按自己偏好還是可以一絲不變的。還有就是會減少空置。有些人手上願意持有幾套房的，當然可以繼續持有，但是很多人會考慮在持有期間把房子租出去，來對沖稅負這個壓力。有一部分人說有了一套基本住房以後，還願有第二套、第三套，這叫改善性住房，買改善性住房的同時，因為有一些基本的經濟知識，認為是給自己買了一個“商業化的社會保險”，因為自己有生之年買的第二套、第三套房，其市價演變會符合城鎮化過程中間不動產成交價的上揚曲線，有這個信心，依此不是做買了以後就很快出手的炒房。但是，有了稅以後，他會考慮不再讓房子空置，會把它租出去，於是就有了租房市場的增供，而社會在這個情況下帶來的結果是什麼呢？
上面這些效應綜合在一起，提高了土地的集約利用水平，提高了資源配置的效率。整個社會在減少空置房方面，是沒有一分錢新的投入，但一下子湧出一大塊有效供給，會促進租購併舉局面的發展，這當然是好事。這是房地產稅在房地產市場方面的所謂“壓艙促穩”作用。
有的同志特別強調：“從所有的案例觀察，上海也好、重慶也罷，收稅以後沒看見它們的房價回調。美國也好，日本也罷，收了房產稅也沒有看到房價回調，所以收房產稅對抑制房價沒用。”我不認同這樣的分析，經濟學分析中需要把所有的參數合在一起，然後儘可能看清它們的合力，這個合力中，不同因素其作用方向是不一樣的。你還得反過來問：為什麼美國也好、日本也好，其他的經濟體也好，到某個階段上一定就得逼著推出房地產稅？如果不推出房地產稅，以後的房價會是怎麼表現？你得問：重慶、上海如果沒有房地產稅的試點，在這一輪一線城市行情的發展變化過程中，上海的房價是不是會上升得更猛？重慶是不是不會只有5%的上升幅度？需要這樣來探究問題。不能說這個稅出來以後，一招鮮就吃遍天，就決定整個的走勢。它不是定海神針，但是它是使整個方案優化的選項中的必要選項，該選而不選也是不行的。稅不是萬能的，但是稅制應有的制度改革進步，我們不去推動，又是萬萬不能的。
二是房地產稅與地方政府職能合理化是內洽的，它會“內生地”促進地方政府職能轉變。我們都希望地方政府專心致志地穩定和改善投資環境，提高公共服務水平，如果它的財源建設中以後可培養出來一個不動產保有環節大宗穩定的收入，是年復一年依靠在轄區內的持房有環節取得稅收，那麼恰恰就是這樣一個機制。
經濟學邏輯與案例經驗都在證明，房地產稅就是這樣一個與市場經濟所客觀要求的政府職能合理化內洽的引導機制。一旦地方政府意識到他只要把自己該做的“優化投資環境，提升公共服務水平”的事做好了，也就會使轄區內的不動產進入升值的軌道，每隔一段時間做一次稅基評估，就是在套現“財源建設”的成果。盡政府應盡之責就把財源建設問題基本解決了的話，他有什麼必要像現在這樣拼命去做其他那些他認為不做就出不了政績、就解決不了財源建設的事呢？這樣的國際經驗和我們自己在現實生活中的分析都可以來做印證。這是與所謂轉變政府職能內在相關的、一個十分值得肯定的正面效應。
三是房地產稅會在給予地方政府一個穩定長久的財源、使它成為地方稅主力稅種之一的情況下，匹配我國搞市場經濟必須建設的分稅分級財政體制。 分稅制要求必須做好地方稅體系建設，它最基本的道理是說，到了分稅制境界，是實現經濟性分權。原來我國體制有集權也有分權，在分灶吃飯的時候只是做到了行政性分權，各級政府仍然按照自己的行政隸屬關係組織財政收入，一個地方政府轄區之內的不同層級的企業，都是按照隸屬關係，把自己應該交的收入交到不同層級政府婆婆那裡，所以仍然是條塊分割，“婆婆”對“媳婦”會過多幹預和過多關照，仍然不能解決使所有企業在一條起跑線上公平競爭、從而真正搞活企業的問題。1994年實現的是這方面的一個重大突破，使所有企業不論大小、不看行政級別、不講經濟性質、不問隸屬關係，在稅法面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，至於說共享稅，由中央地方自己在體制內去區分，企業就認一個稅法。交稅以後，後面可分配的部分，按產權規範和政策環境自主分配。這樣，就把所有企業公平競爭的“一條起跑線”真正刷出來了，也打通了以後包括國有企業淡化行政級別、發展混合所有制概念之下的股份制和跨地區、跨行業、跨隸屬關係“兼併重組”的通道。因此，這個制度變革的意義是全局性的、意義深遠的。
既然搞市場經濟，必須搞分稅制，而分稅制要可持續運行，就必須解決地方層級稅種配置概念下的地方稅體系建設問題。中國現在沒有像樣的地方稅體系，省以下遲遲不能進入真正分稅制狀態，我們維持的實際上是中央和以省為代表的地方之間的這樣一個以共享稅為主的分稅制框架。值得肯定的是，共享稅雖越搞越多，但是所有的共享都是規範地一刀切的：上海、北京按照原來的75%：25%，現在的50%：50 %來分最大稅種——就是增值稅，西藏、青海也是這個辦法，這就封殺了原來的討價還價、“跑部錢進”、靠處關係來形成財力分配“吃偏飯”的空間，使得最基本的分稅制度的公正性看起來能夠得到維持。但是，這也不是長久之計，不能總是主要靠共享稅過日子。應該進一步調整到有中央和地方各自大宗、穩定的稅基，不得已的部分才處理成共享稅的狀態——這才是百年大計。
現在在省以下落實分稅制方面往前推不動了，不要說欠發達地區，就是發達地區在省以下也不是真正實行了“分稅制”，還是“分成制”，到了一些困難地方和基層，乾脆就是“包乾制”。所以，這些年說的“地方財政困難”、“土地財政”，還有“地方隱性負債”，所有這些弊病都關聯一個非常重要的判斷：“打板子”應該打在哪裡？有人說這是1994年“分稅制”造成的。錯！我們認為這是一個大是大非的判斷，它恰恰是由於1994年“分稅制”在省以下不能夠落實、是由於我們過去的那種毛病百出的財政分成、包乾舊體制在省以下由過渡態演變為凝固態造成的。
那麼這個體制怎樣才能夠調整過來？從技術上來看，有很多的分析，我強調大前提是扁平化：五級分稅走不通，三級分稅就可能走通了。而三級分稅框架下一定要有地方稅體系建設。所以看起來房地產稅跟財政體制似乎還隔著好遠，其實並不遠。眼下哪怕能推出房地產稅，也不會一下變成主體稅，但從國際經驗和中國情況下的分析預測來說，以後是可以逐步把它培養成地方稅收體系裡面的主力稅種之一的，這當然具有非常重要的制度建設意義。
四是房地產稅改革正是貫徹中央所說的中國逐漸提高直接稅比重的大政方針，總體上降低中國社會的“稅收痛苦”。直接稅是現代稅制裡面非常重要的稅種，國際經驗表明它應具有主體稅種這樣一種地位。趨向現代化的國家都是直接稅為主，但在中國的現狀恰恰反過來了，我們沒有多少像樣的直接稅。企業所得稅一些人把它認為是直接稅（但學術討論中尚存疑），在中國它的比重稍微像樣一點，但個人所得稅在整個稅收收入中這幾年只佔6%，即1/20出一點頭，是非常邊緣化的一個稅種。美國的個人所得稅最新的數據是佔聯邦政府收入的47%，差不多是半壁江山了，再加上與它的社會保障相關的工薪稅，美國聯邦政府80%左右的收入就是靠這兩種稅過日子的，也就是說，主要靠這兩個稅就履行中央政府職能了。它的州一級也要在個人所得稅裡按比例稅率拿一小塊，一般情況下要佔到州財政收入10%。
現在特朗普減稅，主要是減企業所得稅和個人所得稅，但中國要照這個學，絕對學不來，因為我們的稅制跟它幾乎完全不是一回事。我們在直接稅方面佔比低，不能起到經濟的自動穩定器的作用，不得已靠間接稅唱主角，而間接稅恰恰不是穩定器，它還是加大我們運行矛盾的一個“順週期”機制，以及加大收入分配矛盾的一個“累退”式調節機制：間接稅會進一步強化中國社會低中端收入人群的稅收痛苦，因為它轉嫁到最終消費品價格裡面要佔相當大的一個負擔分量。如果按照建立現代稅制的方向來說，逐漸提高直接稅比重現在可打主意的一個是個人所得稅納稅人的高端，還有一個就是財產稅概念之下的房地產稅。當然，還有一個以後條件具備的時候才可以考慮的遺產和贈與稅。遺產和贈與稅現在只能研究，在官員財產報告和公示制度不敢正式推出的情況下，怎麼能設想政府堂而皇之地要求所有的公民自己把財產報告給政府，準備身後接受遺產和贈與稅的調節呢？與房地稅相比，它更需要在法理上面說得過去的約束條件與公信力交待。至於說房地產稅裡面的法理問題的澄清與解決，後面我會專門再說。
五是房地產稅主要落在地方低端，是一個培育我們中國社會從底層開始的法治化、民主化的公共資源配置機制、規範的公共選擇機制的催化器。人們瞭解到美國地方政府靠財產稅過日子的基本情況後會說，這不就是個“民主稅”嗎？我多年前就注意到，美國政府三層級中的最低端Local層級，你看它的財產稅（他們所稱的財產稅講的就是房地產稅），所佔的收入比重一般沒有低於40%的，高的則可以高到90%，雖然差異性很大，但它無疑是一個非常主力的稅種。
這個稅種怎麼徵呢？一般情況下，當地的預算制定過程是陽光化的，要說清楚，年度內其他所有收入計算完了以後，按滿足支出需要差多少財力，就可據此倒算出一個當年的房地產稅稅率，這個稅率要落在法制給出的區間，一般不超過2.5%。倒算出這個稅率經當地走預算決策程序認可而執行。再往後，這個轄區之內所有的家庭、有房地產的納稅人交了稅以後，跟著就會問：“這個錢怎麼用？”美國地方政府普遍會向納稅人書面提供細緻的相關信息，納稅人有知情權以後，自然而然後面就跟著會行使質詢權、建議權、監督權、參與權（即參與公共事務），這樣就形成了一個“規範的公共選擇”的機制，這就是“民主稅”呀。
實際上，在中國，要想進行正面表述的政治體制改革是千難萬難的，一般的媒體連概念都不敢提，只有高層領導人敢提一下。在這種情況下，美國“進步時代”的啟示就是：能做的事情，“形勢比人強”的事情，應該從基層、從大家繞不過的方面著手。在直接稅的建設方面就有這樣一個切入點，切入了以後，大家就必然要關心地方所有的公共資源的配置。這樣，在法治的條件下，大家進行公共參與、公共選擇，於是就會自下而上地、很好地促進培育出中國“走向共和”的政治文明進步機制。
以上是五個大的方面的正面效應，從構建現代社會的視角可看得出，這些正面效應是非常寶貴的。
（文章來源：《財經》官網，文字略有調整後刊登於2018年第7期，作者原標題為《在“稅收法定”軌道上推進房地產稅改革》，本文為文章前半部分）
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。
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