中國人民銀行貨幣政策委員會委員、中國經濟體制改革研究會副會長樊綱
1月13日，中國改革(2017)年會暨深改五週年高層研討會在北京舉行。中國人民銀行貨幣政策委員會委員、中國經濟體制改革研究會副會長、中國(深圳)綜合開發研究院院長樊綱教授出席並演講：
在座都是地方改革辦的負責同志，正好有機會探討地方債務的問題。作為一個學者來分析問題。當然也探討解決問題的方法。
地方債現在大家都在討論。首先是討論規模，不知道，搞不清楚有多少。原來的一些研究覺得整個政府的債務規模不是非常大。地方政府債務也就佔GDP的30%左右，最高也不會到50%。最近暴露出來的問題讓大家意識到：第一、有很多是隱性債；第二、政府擔保的隱性債包括PPP這一些東西，在數據上有一些東西很難找。因為一些債務是在國有企業裡面。很多政府融資平臺本身就是一個國有企業，在數字上體現不出。政府必須一個一個去剝離。大家知道規模不小，在一定程度上現在是整個債務中最大的一塊。當然，你說政府債務是不是比企業債務更大，那不一定，但是確實是相當大的。把民企剝離出去，把居民部分剝離出去，我們的地方政府債務確實很大。
不過，我要先說一說地方政府借債的合理性在什麼地方。地方政府借債的合理性在於，很多政府項目確實是長期項目，它不是為了今天、明天用的，包括地鐵、高鐵、高速公路等基礎設施項目，都是為了今後十年、一百年，甚至兩百年、三百年長期用下去的。從這個角度看。政府應該向未來借債，政府有一定債務是合理的。
另外，地方政府債務也為中國經濟增長在一定意義上作出了貢獻。比如，2008年金融危機之後，中國政府出了一個四萬億的刺激政策，托住了中國經濟。其實大家知道的是政府的四萬億，真正的大頭是2009年一年增長了六萬億投資。從一萬億增長到七萬億的投資，當時托住了中國經濟，對中國經濟增長起到了一定的貢獻。
但是問題確實也就出在這兒。政府大量投資、舉債確實存在各種隱患。第一是因為過度投資產生了大量的過剩產能。從2004年到2007年地方政府就有大量的投資，但那時候的地方政府債務比較小。但是第二輪，就是宏觀刺激政策這一輪，這一輪是政府債務增長最快的階段，這時候拉動了各種產業過剩產能的形成。
再上一次，我們追溯到90年代初那一次政府大規模投資也是貸款。那一次是公開的不是平臺融資。那時因為還沒有預算法，商業銀行剛剛成立，那就是印票、發債，中央銀行給當地運鈔票都運不過來。地方政府後來沒票子怎麼辦呢?就開白條，白條就是票子，比現在的比特幣更具官方屬性。白條是有政府簽字的，農民是可以交易的。那一次形成大量的過剩產能，那一次的銀行壞債到了50%。
然後就是後面這一些金融槓桿，就是各種隱性的債務風險。槓桿率越來越長，這就是我們現在談的面臨的問題，造成經濟的波動，造成了產能過剩，然後造成了金融風險。這是現在中央政府強調的問題。這問題看來跟我們的政府行為相關了。
關於這一塊有必要回顧一下我個人研究的歷史。90年代初的時候。西方的學者研究中國宏觀經濟之所以研究不透，研究不到位，老是預測錯誤，其中一個重要的原因是他沒有認識到中國宏觀經濟當中多了一種類型的行為主體。在西方宏觀經濟教科書裡面，宏觀經濟有三類經濟行為主體：一類是個人家庭，一類是企業，然後一類是政府。企業、家庭都受市場的一定約束，它有預算約束，自己要考慮借不借債是由市場對它進行評估。個人和企業不對宏觀經濟負責，個人、企業不管通貨膨脹、失業。這事誰管?中央政府管。中央政府要對失業負責任，要對通貨膨脹負責任。這一些企業和個人他不能享受政府的信譽，他必須依靠自己的信譽。政府的信譽還錢能力很強，只要政府不倒臺那個債務是不會消除的。所以政府總是有一定的好的信譽。而我們的經濟當中就出現了第三類行為主體，就是我們的地方政府。地方政府一方面享受著政府的信譽。我們歷史上沒有讓一個地方政府破產。所以地方的金融機構也好、貸款人也好，相信早晚地方政府得還錢，你有財政收入，你有中央政府的支持，你有中央政府最後給你保底。因此它是政府，它不像私人、個人，私人和企業必須按照自己的信用才能夠決定借多少錢，地方政府則是享受著政府的信譽。
但是中國的地方政府又跟企業和個人一樣，不管宏觀的事情，不管通貨膨脹，也不管失業，失業的人愛到哪去哪，通貨膨脹也是。這不是批判地方政府，我要是地方政府官員我也這麼想。這是在什麼地方想著什麼事。因此地方政府不管這些事情，能借多少借多少。它的債務沒有界限，是因為它享受著政府的信譽。
我們還有一個幹部輪換的制度，三五年我就走了。這個大家都知道，不管誰都想多借錢，都不想還賬的事情。這疊加上去，就不管全國的金融風險。另一方面我三年之後我就走了，所以形成這麼一個主體的行為方式，能借很多錢，因為大家相信它是政府。但是它又沒有界限。如果沒有一個好的機制來控制它，它就沒有一個界限。所以我說這是我們一個特殊的行為主體。
二十五六年前，我當時在社科院課題組寫了一本書，公有制宏觀體制大綱，這本書真正的獨特貢獻就在於對地方政府行為的分析。預算軟約束是匈牙利經濟學家提出來的。國有企業是預算軟約束，它的需求永遠擴大，支出沒有約束，可以借錢不倒閉。所以它的需求永遠擴張，經濟就容易通貨膨脹等等。當時，我們的中央政府對國有企業已經有了約束，財政已經不給錢。但地方政府是可以敞開借錢的。我們就加了地方政府的因素。我們稱之為叫兄弟競爭，這是我們當時研究的一個獨特的貢獻。
什麼叫做兄弟競爭?相對於中央政府我們都是下一級的政府，比起中央政府是父親，我們都是兄弟。我們之間相互競爭，誰借的錢越多，誰的政績越好，發展就越快，人人都這麼做。我要在那兒我也這麼做，因此就有了兄弟競爭。這是另一個導致通貨膨脹、經濟波動、經濟週期的一個重要因素。這個書出版了之後，曾經有國外的基金會說，我資助你，你把它翻譯成英文吧。我請一些公司翻譯，後來停下來了。為什麼?1993年我們的預算法出來了。預算法出來我想，你既不讓、不允許地方政府向公眾發債，也不允許向銀行借款，這事就沒了，基本解決了，費這麼大勁我翻譯它幹嗎?
結果沒想到15年之後的2009年又把這個放出來了。地方政府、地方融資平臺貸款歷來都有。但是從1993年到2008年15年的當中存量一共只有一萬億，2009年一放出來剛才說漲到了7萬億。這是中央政府批准的，當時是人民銀行和證監會紅頭文件發下去的，發下去又收來，反正是允許大家幹。這制度又變回去，於是問題又來了。為什麼研究制度?為什麼研究制度經濟學?為什麼改革?因為制度是人們的行為規範。有什麼樣的制度就會有什麼樣的行為規範，就會有什麼樣的結果。這就是我們的結果。
這個問題確實到現在了經過這麼兩輪，我們說要好好反思。把這問題想一想，我們該怎麼做。下面我就簡單的談談怎麼做的問題。
第一，完全不讓地方政府借款是不對的。就是前面說的地方借債有它的合理性。因為我們做的都是長期的項目，都是為以後我們的需要進行一些融資的安排。但是確實這件事不能沒有約束。另外，這事靠你不能讓市場去約束，靠市場去評估。市場一看是政府項目，你享受著政府的信譽，享受著將來鉅額財政的兜底，而且我們政府手中還有各種各樣的資產可以變賣，這可以是無底的。怎麼辦呢?在這一種情況下不能完全靠市場，就得有一點行政約束，就得由中央政府出面進行一些數量、總量的控制。這就是現在我們修改了預算法之後的基本規則。
然後預算法出來之後這規則下面又有很多方法在破，PPP什麼的，隱性擔保什麼的。現在我非常贊同財政部出臺的新的規定，禁止擔保，禁止再做變相的融資平臺式的貸款。我們把它擺在桌子上，有一個總量控制，然後根據國民經濟發展的需要，根據各種地方政府財政的需要，我們適當的在每年有一個總的盤子。這就是我們現在預算法修訂後基本的原則。我們在這盤子基礎上進行適當的分配，只能是這樣，這事就是不能完全靠市場。因為它的原因就在於市場失靈，原因在於地方政府享受著政府的信譽，而這政府信譽是要約束你不能無限制的允許、無限制的放大貸款。因此就是說，中國宏觀經濟當中多了一個主體，同時我們也多了一個手段。這手段不光在這問題，在其他問題上也有這問題。就是說我們不僅有貨幣政策、財政政策，我們還有一個行政政策、行政調控的政策，這也是解釋中國經濟為什麼這一些年有了這麼多的問題，但是還能夠持續發展，還沒有出現大的危機，沒有出現大的泡沫，我們基本還能穩定，四十年沒出危機，我們還敢於運用一些行政手段，針對我們的特殊問題，採取一些控制地方政府行為的一些手段。
所以在這問題上我覺得我們應該理解為什麼現在這制度這麼設計?它的原因在於這本身的機制就在這兒。我們這樣一個政治體制，我們這樣一個政府的職能就是一種特殊的制度安排，就需要一種特殊的手段來加以調控。在這問題上你不能簡單地套用市場不市場的問題。企業、個人一定要進一步市場化，包括我們的國企進一步要市場化，進一步要混合所有制改革等等，一定要推向那個地方。但是地方政府永遠是政府，履行公共職能。在履行公共職能過程當中必須接受上一級中央的調控。這就是一個基本的思路，要有總量控制，不是不能借錢。
至於現在的問題怎麼解決?我一直的一個觀點就是首先增量解決。先把增量控制住，你先不讓它出新的問題。已經發生的過程當中，逐步在比例上遞減，就可以逐步逐步去化解了。先不著急處理現在的債務，而是先著急制定新規則，先把增長控制下來，先讓它停止增長，或者增長按照我們整個規模的要求去增長，不要讓它再無序的增長。這一點做到了，慢慢再去清理後面的一些東西。這個清理當然有各種的辦法，也鼓勵市場去發揮作用。如果清理這一些問題，好的話市場可以給你評更高的級，中央政府在進行分配的時候也可以考慮對你加以傾斜，就是政府跟市場也要結合起來。但是一定要想盡各種辦法來在一個增量穩定的過程當中逐步解決存量的問題，化解存量這一方面的風險。
中國經濟的路還很長，我們的發展還有很大的潛力。這一些問題解決好了，今後會發展的更好，會更加穩定。不解決這一些問題，老揹著包袱，我們後面的壓力會更大。
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